Hat Tahsisi ve Ticari Plaka İşlemlerinin Mevzuata Uygun Yapılmaması (Sayıştay)

BULGU: Hat Tahsisi ve Ticari Plaka İşlemlerinin Mevzuata Uygun Yapılmaması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Olmayan İl Kapsamında Yer Alan İlçe Belediyesi

Safranbolu İlçesi sınırları içinde ulaşım sağlamada çalışan servis araçlarının il/ilçe trafik komisyon kararı ile bu hakka süre belirtilmeksizin sahip olmalarına zımni olarak izin verildiği görülmüştür.

2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun 12’nci maddesinde; karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları, çalıştırılabileceği yerler ile güzergâhlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek görev ve yetki olarak il ve ilçe trafik komisyonlarına verilmiştir. Kanun hükümlerinin yürütülmesinde Bakanlar Kurulu Yetkilendirilmiştir.

Bakanlar Kurulunun 03.05.1986 tarih ve 19096 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 86/10553 sayılı Ticari Plakaların Verilmesinde Uyulacak Usul ve Esaslar Hakkında Kararı’nın amacı; vatandaşın ulaşım ihtiyacını karşılamak üzere toplu taşımacılığın geliştirilmesi, plaka karaborsacılığının ve korsan taşımacılığın önlenmesi, fiilen çalışmakta olan şoför esnafının haklarının korunması maksadıyla taksi, dolmuş, minibüs ve umum servis araçlarına verilecek ticari plakaların sayısı, verilme usul ve esaslarını tespit etmek olup, ilgili Kararın kapsamı “2918 sayılı Kanun’un 12’nci maddesi hükümlerine göre, il trafik komisyonlarınca plaka tahdidi kararı alınan İller” olarak belirlenmiştir.

Anılan Usul ve Esaslar’ın 3’üncü maddesinde “Ticari Plaka Verilecekler” belirlenmiş,

“Ticari Plakanın Verilme Usul ve Esasları” başlıklı 5’inci maddesinde;

“Ticari plaka, kapalı teklif usulü ile aşağıdaki şartlar dikkate alınarak, trafik komisyonunun tespit edeceği esaslara göre verilir.

a) İlin ihtiyacı dikkate alınarak dağıtılacak ticari plaka sayısı trafik komisyonunca tespit edilecek ticari plakanın serbest piyasadaki tahmini bedelinin %80’ine tekabül eden muhammen bedeli, müracaat şekli, süresi, ihale zamanı ve diğer hususlar mahalli vasıta ve/veya en az iki gazete ile kamuoyuna duyurulur…

hükmü yer almıştır.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15. Maddesinde “f) Toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek.

p) Kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.

Belediye, (e), (f) ve (g) bentlerinde belirtilen hizmetleri Danıştay’ın görüşü ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının kararıyla süresi kırkdokuz yılı geçmemek üzere imtiyaz yoluyla devredebilir; toplu taşıma hizmetlerini imtiyaz veya tekel oluşturmayacak şekilde ruhsat vermek suretiyle yerine getirebileceği gibi toplu taşıma hatlarını kiraya verme veya 67 nci maddedeki esaslara göre hizmet satın alma yoluyla yerine getirebilir.

(Ek fıkra:22/12/2021-7349/10 md.) Belediyeler, kendisinden izin veya ruhsat almak ya da hat kiralamak suretiyle çalışan ve toplu taşıma hizmeti yürüten gerçek ve tüzel kişilere; nüfus, hattın uzunluğu ve hattı kullanan sayısı kriterlerini esas alarak tespit edeceği hatlardaki toplu taşıma hizmetlerinden ücretsiz veya indirimli olarak yararlananlara ilişkin gelir desteği ödemesi yapabilir.”

Ayrıca, 5393 sayılı Kanun’un 84’üncü maddesinde; belediyenin sorumlu ve yetkili kılındığı görev ve hizmetlerle sınırlı olarak 2918 sayılı Kanun hükümlerinde 5393 sayılı Kanun’a aykırı hükümlerin bulunması durumunda 5393 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanacağı ifade edilmiştir. Bu hüküm çerçevesinde, 5393 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği 13.07.2005 tarihinden itibaren belediye sınırları içerisindeki il trafik komisyonunun toplu taşımaya ilişkin yetkileri hukuken kaldırılmıştır.

2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 1’inci maddesinde belediyelerin alım, satım, hizmet, yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işlerinin bu Kanun’da yazılı hükümlere göre yürütüleceği, “Kiralarda sözleşme süresi” başlıklı 64’üncü maddesinde kiraya verilecek taşınır ve taşınmaz malların kira süresinin, on yıldan çok olamayacağı, üç yıldan fazla süre ile kiraya verme işlerinde, önceden Maliye Bakanlığından izin alınmasının şart olduğu, katma bütçeli idarelerde bu iznin, idarelerin bağlı bulundukları bakanlıktan alınacağı, özel idare ve belediyeler için kendi özel kanunlarının uygulanacağı, üç yıldan fazla süre ile kiraya verme işlerinde, kira bedelinin her yıl şartname ve sözleşmesindeki esaslara göre yeniden tespit edileceği ifade edilmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesi neticesinde, 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun 12’nci maddesi ile il ve ilçe trafik komisyonlarına yolcu taşıtları üzerinde birtakım görev ve yetkilerin verildiği, ilgili Kanun’a dayanılarak çıkarılan Ticari Plakaların Verilmesinde Uyulacak Usul ve Esaslar Hakkında Karar’da ticari plaka verilebilmesi için gerekli şartların neler olduğu, ticari plakaların hangi usul ve esaslar ile verilebileceğine ilişkin düzenlemelerin yapıldığı görülmektedir.

Ancak gerek 5393 sayılı Belediye Kanunu ile yürürlükten kaldırılan 1580 sayılı Belediye Kanunu’nda gerekse de 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda yukarıda ifade edilen maddeler dikkate alındığında belediyelerin de toplu taşıma konusunda görev ve yetkisinin bulunduğu, 5393 sayılı Kanun’un 84’üncü maddesinde belediyenin sorumlu ve yetkili kılındığı görev ve hizmetlerle sınırlı olarak 2918 sayılı Kanun’un uygulanmayacağı ifade edildiğinden dolayı ilgili Kanun’un yürürlüğe girdiği 13.07.2005 tarihinden itibaren belediye sınırları içerisindeki il trafik komisyonlarının belediyelerin toplu taşımaya ilişkin görev ve yetkilerine giren hususlardaki yetkilerinin kaldırıldığı görülmektedir.

Belediyeler toplu taşımaya ilişkin haklarını ve imtiyazlarını bizzat kendisi kullanabileceği gibi üçüncü kişilere de yasal olarak gördürebilir. Söz konusu hakkın, belediye tarafından bizzat kullanılabileceği gibi başka kişilere gördürülmesi yasal olarak mümkün olmakla birlikte bu hakkın devri ise yine yasal düzenlemelere uygun olarak ihale yöntemiyle verilmesi gerekecektir. Bununla birlikte, büyükşehir belediyelerinde; büyükşehir belediye meclisi kararıyla belirlenen yerlerdeki toplu taşıma hatlarının işletmesi o bölgede kurulu taşıma birlik veya kooperatiflerinden temin edilebilecektir.

2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 1’inci maddesine göre belediyelerin bu hakkı bu Kanun’a göre ihale yapmak suretiyle ihaleyi kazananlara vermesi, ancak mezkur Kanun’un 64’üncü maddesine göre de bu hakkın verilme süresi 10 yılı aşmamalıdır. Bununla birlikte, toplu taşıma hakkı süresinin en fazla 10 yıl olmasının tek istisnasını ise, Belediyenin; Danıştayın görüşü ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının (2018 öncesi İçişleri Bakanlığı) kararıyla süresi kırkdokuz yılı geçmemek üzere imtiyaz yoluyla devredebilmesi durumu oluşturmaktadır.

Konuya ilişkin örnek yargı kararlarının de irdelenmesi sonucunda, Danıştay 13’üncü Dairesinin muhtelif tarihlerde vermiş olduğu, Karar Numaraları sırasıyla; 2014/1950, 2015/3164, olan kararlarında da:

-Toplu taşıma vasıtalarının işletilmesi ve işlettirilmesinin kamu hizmeti olarak münhasıran belediyelerin yetki ve imtiyazında olduğu,

-Belediye tarafından toplu taşıma vasıtalarını işlettirmesinin; imtiyaz sözleşmesi, ruhsat verme, kiralama veya hizmet satın alma suretiyle gördürebileceği,

-Toplu taşıma hizmetinin özel hukuk kişileri ile sağlanabilmesinin ise bu durumda belediyenin kanunlarla kendisine verilen ulaşım hizmetlerine ilişkin imtiyazdan vazgeçmiş sayılacağından, söz konusu vazgeçme iradesinin belediye adına imtiyaz verilmesinde görevli ve yetkili kılınan belediye meclisince ortaya konulması halinde geçerli olacağı,

-Söz konusu toplu taşıma hakkının kiralama veya ruhsat vermek suretiyle devredilmesinin süreleri, yıllık artış oranları gibi hususları içerecek şekilde 2886 sayılı DİK’e göre ihale yapılarak mümkün olduğu ve ruhsat verme yönteminde süresiz bir şekilde taşıma imtiyazının verilemeyeceğini,

belirtmek suretiyle hüküm tesis edilmiştir.

Danıştay 13’ücü Dairenin 2014 / 2859 no.lu Kararı’nda; “…, davacı kooperatifin il trafik komisyonu kararları ile kazanılmış haklarının bulunduğu iddiasına yönelik olarak, toplu taşıma hatlarını işletme ve işlettirme imtiyazına sahip olan belediyelere imtiyaz hakkı bedeli veya kira ücreti ödemeden, il trafik komisyonlarının verdiği kararların kazanılmış hak oluşturacağı iddiasıyla toplu taşıma hatlarının bedelsiz kullanımının söz konusu olamayacağı gerekçesiyle ilk derece mahkemesi tarafından davanın reddine karar verilmiş olup, bu karar Danıştay tarafından da onanmıştır.” Aynı şekilde Danıştay 10. Dairesinin 2000/2114 Esas ve 2002/3458 sayılı Kararı’na göre; “…Kazanılmış hak, bir hak sağlamaya elverişli nesnel kuralların bireylere uygulanması ile onlar için doğan öznel hakkın korunması anlamında kabul edilebileceğinden, kazanılmış bir haktan söz edilebilmesi için bu hakkın yeni düzenlemeden önce yürürlükte olan kurallara göre bütün sonuçlarıyla fiilen elde edilmiş olması gerekmektedir.” şeklinde hüküm tesis edilmiştir.

Danıştay’ın bu ve bu yöndeki yerleşik kararları da; toplu ulaşım haklarının ihale süreçlerine ve yukarıda belirtilen usullere uyulmaksızın devrinin mümkün olmayacağını ve bu usullere tabi olmaksızın elde edilen hakların da kazanılmış hak olarak değerlendirilemeyeceğini ortaya koymaktadır.

Son olarak, 04.05.2021 tarih ve 31474 sayılı RG’de yayınlanan Anayasa Mahkemesinin 2018/20720 sayılı bireysel başvuru kararında da, toplu taşıma işinin ihale ile verilmesi gerektiği, belediyenin “İyi yönetişim ilkesi”ne aykırı hareket etmesinin kişilerde uygulamanın hukuka uygun olduğu izleniminin oluşmasına neden olduğu, bir başka ifadeyle, kamu otoritesinin (kamu görevlilerinin) hareketsizliği kişiler lehine uygulamanın uygun olduğu yolunda beklentinin oluşmasına yol açtığı, belediyenin uzun süre hukuka aykırı bir iş yapması kişilere sonsuza kadar bir hak verildiği anlamına gelmediği, belediyenin hukuka aykırılığı her zaman için düzeltebileceği, hatta düzeltmesi de gerekeceği, iptal işlemi yapılırken ölçülü hareket edilmesi gerektiği, kişilerin yolcu taşıma hakkının ihalesiz olarak verilmesini talep etmiş olmalarının belediyenin bu talebi karşılamasını gerektirmediği, belediyenin bu hakkı ihalesiz olarak verilmemesi gerektiğini bilmesi ve kişilerin talebini reddetmesi gerekeceği, iyi yönetişim ilkesi gereğince belediyenin kendi kusurundan kaynaklanan bir durumda kişilere yüklenen külfeti hafifletecek çareler bulunması gerekeceği, bu bağlamda ihale için verilmede uygun geçiş dönemi öngörülmesi seçeneğinin kullanılabileceği, bu bağlamda hatların ihale ile verileceği yönünde ilgililere tebligat yapılarak bu bildirime istinaden ihalenin de makul süre sonunda yapılacağının bildirilerek kişilerin durumlarını buna göre ayarlaması gerektiği hüküm altına alınmıştır.

5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu gereğince toplu taşıma yapmak, her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını belirlemek, taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek, işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek açıkça belediyelerin yetkisine verilmiş, yargı kararlarında bu açık yetkinin “Belediye adına imtiyaz verilmesine ve belediye yatırımlarının yap-işlet veya yap-işlet-devret modeli ile yapılmasına; belediyeye ait şirket, işletme ve iştiraklerin özelleştirilmesine karar vermek” kapsamında belediye meclisine ait olduğu vurgulanmıştır.

Kanunda taksi, dolmuş ve servis araçlarının sayısının tespitine ilişkin yetkilerin ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılacağı ifade edilmiş, yargı kararlarında diğer işlemlerin belediye meclisi ve encümen (ihale komisyonu) tarafından yürütüleceği belirlenmiştir.

Yapılacak ihale 2886 sayılı Kanun kapsamında yürütülecek, Kanun ve yargı kararları uyarınca gerekli unsurları taşıyacak, Kanun ve yargı kararları gereğince işletmek, işlettirmek, kiralamak, hizmet almak, ruhsat ve imtiyaz vermek dışında bir yöntem uygulanamayacak bu kapsamda belediye sahip olduğu hak/imtiyaz satışı yapamayacaktır.

Yapılan incelemede; muhtelif tarihlerde 5393 sayılı Kanun yürürlüğe girmeden önce İl/ilçe Trafik Komisyonu kararları ile ticari ve servis araç plakasının süresiz olarak verildiği Kanun yürürlüğe girdikten sonra ise herhangi bir işlem yapılmadığı görülmüştür.

İdare cevabında, bulguya iştirak etmiş olup bulgu konusu iş ve işlemlerde mevzuata uygun çalışmalar yapılacağı belirtilmiştir.

Yukarıda belirtilen mevzuat ve yargı kararları ışığında, belediyenin görevine giren bir hizmetin süresiz olarak üçüncü kişilere bir hak olarak verilmesi mümkün görülmemektedir. İdarenin süresi belli olmayan bu hakları kamu yararı ve kanunilik ilkeleri gözetilerek ve hak sahiplerine mağduriyet yaratmayacak şekilde öngörülebilir bir süre içerisinde yeniden düzenleme yapması gerekmektedir.