|
ÖZET: 2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları, bir ilçe belediyesinde mevzuata aykırı olarak avukat çalıştırıldığını ortaya koymuştur. Belediye Başkanının talimatıyla, sözleşmesiz bir şekilde dışarıdan avukat istihdam edildiği tespit edilmiştir. Belediyeler, adli ve idari davalarda kendi avukatları aracılığıyla temsil edilmelidir. 5393 sayılı Belediye Kanunu, belediyelerin avukat istihdamına ilişkin düzenlemeler içermekte olup, kadrolu avukatın bulunduğu bir belediyede dışarıdan avukat çalıştırılması yasal olarak mümkün değildir.
Denetim sırasında, dışarıdan çalıştırılan avukatın birçok davada vekil sıfatıyla yer aldığı, ancak bu hizmet için herhangi bir ödeme yapılmadığı ve sözleşme bulunmadığı belirlenmiştir. Ayrıca, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu çerçevesinde, kamu kurumlarının personel istihdamı belirli kurallara tabi olup, bu kuralların ihlali durumunda hukuki riskler doğmaktadır. Belediyenin kadrolu avukatı, hukuki işlerin yürütülmesinde esas alınmalı ve dışarıdan avukat istihdamı yerine kendi personeli aracılığıyla hizmet verilmelidir. Sonuç olarak, mevzuat hükümlerine aykırı olarak dışarıdan avukat çalıştırılmasının sona erdirilmesi ve belediyenin hukuki temsilinin kadrolu avukat aracılığıyla gerçekleştirilmesi gerekmektedir. Kamu kurumları, personel istihdamında yasal çerçevelere uymak zorundadır ve bu durum, kamu yararı açısından büyük önem taşımaktadır. |
BULGU: Mevzuata Aykırı Olarak Avukat Çalıştırılması
2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Olmayan İl Kapsamında Yer Alan İlçe Belediyesi
Belediyelerin personel istihdam edebilmesine ve çalıştırmasına olanak sağlayan mevzuat hükümlerine uyulmadan, Belediye Başkanının talimatı ve vekaleti ile sözleşmesiz olarak dışarıdan avukat çalıştırıldığı görülmüştür.
Bilindiği üzere belediyeler, kendi iş ve işlemleriyle ilgili olarak açılacak adli ve idari davalar ile tahkim yargılaması ve icra işlemlerinde taraf sıfatını haizdir. Bu nedenle belediyelerin adli ve idari yargıda, icra mercileri ve hakemler nezdinde vekil sıfatıyla doğrudan temsil yetkisi; belediye hukuk müşavirleri ve belediye avukatlarına aittir.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediye başkanının görev ve yetkileri” başlıklı 38’inci maddesine göre belediye başkanının belediyeyi devlet dairelerinde ve törenlerde, davacı veya davalı olarak da yargı yerlerinde temsil etmek veya vekil tayin etme görevi bulunmaktadır.
Bu hüküm yanında, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49’uncu maddesinde belediye ve bağlı kuruluşlarında, norm kadroya uygun olarak avukatların yıllık sözleşme ile tam zamanlı olarak çalıştırılabileceği; avukat kadrosu bulunmayan veya işlerin azlığı nedeniyle bu unvanda kadrolu personel istihdamına ihtiyaç duyulmayan belediyelerde ise, bu hizmetlerin yürütülmesi amacıyla, haftanın ya da ayın belirli gün veya saatlerinde sözleşme ile kısmi zamanlı olarak personel çalıştırılabileceği hükümleri bulunmaktadır.
Aynı maddenin dördüncü fıkrasında, “kadrosu bulunmayan veya işlerin azlığı nedeniyle bu unvanlarda kadrolu personel istihdamına ihtiyaç duyulmayan belediyelerde… kısmi zamanlı olarak sözleşme ile personel çalıştırılabilir.” denildiğinden bu hüküm gereği sözleşmeli de olsa avukat çalıştırılamaz. Zira, İpsala Belediyesinde 1 adet avukat kadrosu olduğundan kadro yokluğundan söz edilemeyeceği gibi, maddede geçen “işlerin azlığı nedeniyle bu unvanlarda kadrolu personel istihdamına ihtiyaç duyulmayan” ifadesindeki şartların varlığından da söz edilemez. Zira, bu şart kabul edildiğinde kısmi zamanlı avukat çalıştırıldığı durumda başka bir avukatın çalıştırılmaması veya istihdam edilmemesi gerekir ki Belediyede kadrolu çalışan bir avukat bulunmaktadır. Dolayısıyla, dışardan bir avukat ile kısmi zamanlı sözleşmenin de yasal zemini bulunmamaktadır.
Serbest Avukatlardan Hizmet Satın Alınmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in “Kapsam” başlıklı 1’inci maddesinde Yönetmelik’in amacının; genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ve özel bütçeli idareler tarafından ulusal ve uluslararası yargı mercileri ile tahkim davalarında, hizmet satın alınması, hizmet satın alınacak serbest avukatların nitelikleri, görevleri, sorumlulukları, mali hakları ile takip ve denetimine ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu belirtilmiş fakat mahalli idareler ve bağlı kuruluşları kapsama dahil edilmemiştir.
657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 1’inci maddesinin ilgili kısmında da bu Kanun’un il özel idareleri, belediyeler, il özel idareleri ve belediyelerin kurdukları birlikler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda çalışan memurlar hakkında uygulanacağı ifade edilmiştir.
Aynı Kanun’un “İstihdam Şekilleri” başlıklı 4’üncü maddesinin ilgili kısmında, kamu hizmetlerinin; memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürüleceği belirtilmiş ve mezkûr maddenin devamında, anılan istihdam biçimlerinin tanımları yapılmıştır.
Mezkûr Kanun’un “Dört istihdam şekli dışında personel çalıştırılamayacağı” başlıklı 5’inci maddesinde ise bu Kanun’a tabi kurumların, dördüncü maddede yazılı dört istihdam şekli dışında personel çalıştıramayacakları düzenlemesi yer almaktadır. Bu durumda, 657 sayılı Kanun kapsamındaki idarelerin asli ve sürekli kamu hizmetlerinin memurlar eliyle yürütülmesi ve ihtiyaca göre sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürülmesi gerektiği açıktır.
Belediyede yapılan denetimde; yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine uyulmadan Belediye Başkanı talimatı ile dışardan bir avukata vekalet verildiği, usulün hukuka uygun olmamasına rağmen bu şahsın Belediyeye ait birçok davaya vekil sıfatı ile girdiği görülmüştür.
Yapılan incelemede, 2024 yılı sonuna kadar ilgili avukata yaptığı hizmet karşılığı herhangi bir ücret ödemesi ya da vekalet ödemesi yapılmadığı, ayrıca, bahsi geçen hizmet alımına dair meclis ve encümen kararı olmadığı gibi hizmet alınan şahısla yapılmış herhangi bir sözleşme de bulunmadığı tespit edilmiştir. İhale Kanunu kapsamında işlerin yoğunluğu nedeni ile doğrudan temin ile yapılan bir hizmet alımından da bahsedilmesi mümkün değildir. Zira, Belediye Başkanı’nın tercihi doğrultusunda seçilmiş ve vekalet verilerek hizmet gören bir sivil avukatın hizmet vermesi söz konusudur.
Genel Yönetim Kapsamında olan mahalli idareler birer kamu kurumu olup nasıl personel istihdam edeceği ve hangi hizmetleri ne şekilde alacağı yasalarla belirlenmiştir. Yukarda bahsi geçen usul ile avukat çalıştırılmasının hiçbir hukuki dayanağı olmadığı gibi, sözleşmesiz ve hukuk dışı bu istihdam, kamusal ve kişisel verilerin güvenliği üzerinde de risk oluşturmaktadır.
Hizmet alınan avukatın baktığı 43 davanın tamamının Belediye şirketlerinde çalışan kadrolu işçilerin işe iade ve alacak davalarından oluştuğu, Belediyenin norm kadrosunda bir adet avukat kadrosu bulunduğu ve bu kadroda bir avukatın çalıştığı, Belediye ile ilgili hukuki konular ile diğer tüm davaların kadrolu avukatın sorumluluğunda yürütüldüğü görülmüştür.
Belediye Başkanlığı bünyesinde 15.02.2023 tarihinden itibaren, 657 sayılı Kanun’a göre “Avukatlık Hizmetleri Sınıfında” bulunan kadrolu avukatın takip ettiği davalar incelendiğinde; bir önceki Belediye Başkanının 15.05.2019 tarihinde verdiği vekaletle işlerin sürdürüldüğü, halen görevde bulunan Belediye Başkanının vekaletinin olmadığı tespit edilmiştir. 657 sayılı Kanun’un 36’ncı maddesine göre; avukatlık hizmetleri sınıfı özel kanunlarına göre avukatlık ruhsatına sahip, baroya kayıtlı ve kurumlarını yargı mercilerinde temsil yetkisini haiz olan memurları kapsamaktadır. Bu nedenle halen görevde olan Belediye Başkanının vekaleti ile Belediyeyi kadrolu avukatın temsil etmesi olası hukuki riskleri bertaraf edecektir.
Bunun yanında kadrolu avukata 02.05.2024 tarihinden itibaren Belediye Hizmet Binası danışma bürosunda “halkın hukuki sorunlarına danışmanlık yapma” görevi yazılı olarak verilmiş ve kendisine Belediyenin dış kapı girişinde bulunan danışma odası tahsis edilmiştir.
Kadrolu avukatın asli görevi Belediyenin hukuki işleri ile taraf olduğu davaları yürütmektir. Belediye avukatının halkın hukuki sorunlarına danışmanlık yapmak gibi bir görevi bulunmamaktadır. Bu nedenle, kamu yararı ve iş verimliliği göz önüne alınarak gerekli düzenlemelerin yapılmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir.
Belediyelerin kendi hukuk işlerini ve davalarını kamu yararı açısından öncelikle kadrolu avukatlar marifeti ile gördürmeleri esastır. Bir kamu kurumu olan belediyelerin, personel istihdam ederken mevzuat hükümleri ile bağlı olması gerektiği dolayısıyla serbest piyasa koşullarında çalışan bir avukatın istihdamının ancak hukuk çerçevesinde söz konusu olacağı açıktır. Özel sektörde olduğu gibi vekalet verme sureti ile avukat hizmeti gördürülmesi kamu hukukuna uygun bir yaklaşım değildir.
Yukarıdaki tespitlere ilişkin Kamu İdaresi cevabında, Belediye Avukatının ve dışarıdan çalıştırılan avukatın çalışmasının mevzuat hükümlerine uygun hale getirileceği ifade edilmiş olsa da bugüne kadar düzeltici nitelikte gerekli adımlar atılmadığı gibi herhangi bir kanıtlayıcı belge de sunulmamıştır.
Sonuç olarak, bahsi geçen şahsın yasal dayanağı olmadan adli ve idari yargı yerleri ile icra dairelerinde Belediyeyi vekaletle temsil etme yetkisine son verilmesi gerekmektedir.