Belediyeye Norm Kadro Sayılarının Üzerinde Sözleşmeli Personel Alınması ve 7433 sayılı Kanun Hükümlerinden Yararlanarak Memur Olarak Atanması (Sayıştay)

BULGU: Belediyeye Norm Kadro Sayılarının Üzerinde Sözleşmeli Personel Alınması ve 7433 sayılı Kanun Hükümlerinden Yararlanarak Memur Olarak Atanması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Olmayan İl Kapsamında Yer Alan İlçe Belediyesi

Belediyeye 2022 yılı Eylül ve Kasım aylarında değişik unvanlarla 12 adet teknik personel, 6 adet idari personel ve 3 adet sağlık personeli olmak üzere toplam 21 adet sözleşmeli personel Belediye Başkanı tarafından “Sözleşmeli Personel Hizmet Sözleşmesi” imzalanarak işe alınmıştır. Bu kişiler daha sonra sözleşmeli personelin kadroya geçişine imkan veren ve 26.01.2023 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak aynı tarihte yürürlüğe giren 7433 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve Bazı Kanunlar ile 663 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 3’üncü maddesi birinci fıkrası (b) bendine göre değişik unvanlarla memur kadrolarına atanmıştır.

Belediyeye sözleşmeli personelin alındığı sırada sözleşmeli personel alınabilecek boş kadro sayısı 8 adettir. Diğer yandan ilgili dönem Belediye Meclisinin kadro düzenlemelerine ilişkin Kararlarında mevzuata aykırı işlemler de bulunmaktadır. Aşağıda açıklandığı üzere mevzuatımıza kadrosuz sözleşmeli personel alınması ve çalıştırılması mümkün değildir, bu durum açık bir kuralın ihlali niteliğini taşımaktadır. Buna karşın Belediye Başkanı tarafından 21 adet sözleşmeli personel alınmış ve bu kişiler 7433 sayılı Kanun hükümlerinden yararlanarak değişik unvanlarla memur kadrolarına atanmıştır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Kadroların tespiti” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Madde 33 – (Değişik: 30/5/1974-KHK-12; Değiştirilerek kabul: 15/5/1975 – 1897/1 md.)

Kadrosuz memur çalıştırılamaz.”

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun; “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49’uncu maddesinde;

“Madde 49- Norm kadro ilke ve standartları Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından müştereken belirlenir. Belediyenin ve bağlı kuruluşlarının norm kadroları, bu ilke ve standartlar çerçevesinde belediye meclisi kararıyla belirlenir.

Belediye personeli, belediye başkanı tarafından atanır. Birim müdürlüğü ve üstü yönetici kadrolarına yapılan atamalar ilk toplantıda belediye meclisinin bilgisine sunulur.

Belediye ve bağlı kuruluşlarında, norm kadroya uygun olarak çevre, sağlık, veterinerlik, teknik, hukuk, ekonomi, bilişim ve iletişim, plânlama, araştırma ve geliştirme, eğitim ve danışmanlık alanlarında avukat, mimar, mühendis, şehir ve bölge plâncısı, çözümleyici ve programcı, tabip, uzman tabip, ebe, hemşire, veteriner, kimyager, teknisyen ve tekniker gibi uzman ve teknik personel yıllık sözleşme ile çalıştırılabilir. Sözleşmeli personel eliyle yürütülen hizmetlere ilişkin boş kadrolara ayrıca atama yapılamaz. Bu personelin, yürütecekleri hizmetler için ihdas edilmiş kadro unvanının gerektirdiği nitelikleri taşımaları şarttır. Bu fıkra uyarınca sözleşmeli olarak istihdam edileceklere ödenecek net ücret, söz konusu kadro unvanı için birinci derecenin birinci kademesi esas alınmak suretiyle 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre tespit edilecek her türlü ödemeler toplamının net tutarının yüzde 25 fazlasını geçmemek üzere belediye meclisi kararıyla belirlenir. Genel hükümlere göre birinci dereceden kadro ihdas edilemeyen kadro unvanları için ise o kadro unvanından ihdası yapılmış en yüksek kadro derecesinin birinci kademesi esas alınır ve yapılacak ödemenin azami tutarı yukarıda belirtilen usûle göre tespit olunur. Bu fıkra hükümlerine göre çalıştırılacak personel için Çevre ve Şehircilik Bakanlığı unvanlar itibarıyla sınırlama getirebilir.”

22.02.2007 tarihli ve 26442 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan ve “03/07/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49’uncu maddesi, 10/07/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 21 ve 28’inci maddeleri ile 26/05/2005 tarihli ve 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanun’unun 17 ve 22’nci maddelerine dayanılarak hazırlanan” Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik’in “Kadroların tespiti” başlıklı 9’uncu maddesinde;

MADDE 9 – (Değişik: RG-12/9/2010-27697)

(1) Bu Yönetmeliğe ekli cetvellerde alt gruplar için unvan ve sayı itibarıyla tespit edilenler dışında kadro kullanılamaz. Ayrıca Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-2 ve (Değişik ibare: RG-17/4/2022-31812) Ek-3’te unvan, personel grubu ve sayı itibarıyla alt gruplar için belirlenen memur ve sürekli işçi kadro toplamı aşılamaz. Ancak, memur ve sürekli işçi kadro sayıları, tespit edilen memur ve işçi kadro sayısından daha az sayıda belirlenebilir.

(3) Bu Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-2 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro Standartları Cetvellerinde her alt grup için tespit edilen statü, unvanlar ve personel grupları arasında aktarma yapılamaz. Ancak, mevcut dolu memur kadro sayısı personel grupları itibariyle kendi alt grupları için tespit edilen norm kadro sayısından az olan kapsama dahil kurum ve kuruluşlarda norm kadro standartları cetvellerinde belirlenen idari, sağlık ve yardımcı hizmet personeli gruplarından her birine ait norma uygun boş kadro sayısının yüzde ellisine kadarı ilgili personel gruplarından düşülerek ihtiyaca göre idari, sağlık ve teknik personel gruplarına sayı itibariyle meclis kararı ile eklenebilir. Oranların hesaplanmasında sonucun tam sayı çıkmaması durumunda bulunan rakam kendinden büyük en yakın tam sayıya yuvarlanarak aktarılacak kadro sayısı tespit edilir. Kadro aktarımı yapılan personel grubunda kalan kadro sayısı ile söz konusu gruptan diğer gruplara aktarılan kadro sayısının toplamı ilgili grup için norm kadro standartları cetvellerinden belirlenen sayıdan fazla olamaz. Aktarma yapılacak sayı kadar kadro unvanı, aktarma yapılacak gruba ait listelerden seçilerek ve Yönetmeliğin ekinde yer alan (I) sayılı kütüğe uygun olarak belirlenir. Bu şekilde yapılacak aktarmalara ilişkin ihdas veya boş kadro değişiklik cetvelleri 3 ay içerisinde (Değişik ibare: RG-17/4/2022-31812) Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına bildirilir.”

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Meclisin görev ve yetkileri” başlıklı 18 inci maddesi birinci fıkrası (l) bendinde,

“l) Norm kadro çerçevesinde belediyenin ve bağlı kuruluşlarının kadrolarının ihdas, iptal ve değiştirilmesine karar vermek.”

Sözleşmeli personelin kadroya geçirilmesi için çıkarılan ve 26/01/2023 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak aynı tarihte yürürlüğe giren, 7433 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve Bazı Kanunlar ile 663 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 3 üncü maddesinde;

“657 sayılı Kanuna aşağıdaki geçici madde eklenmiştir.

“GEÇİCİ MADDE 48- Kamu kurum ve kuruluşlarının merkez ve taşra teşkilatı ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda; bir yıldan az süreli, ayın veya haftanın bazı günleri ya da günün belirli saatleri gibi kısmi zamanlı çalışanlar ile yükseköğretim kurumlarının araştırma-geliştirme projelerinde proje süreleriyle sınırlı olarak çalışanlar hariç olmak üzere;

b) İl özel idaresi, belediye ve bağlı kuruluşları ile mahalli idare birliklerinde 5393 sayılı Kanunun 49 uncu maddesinin üçüncü fıkrası çerçevesinde 28/11/2022 tarihi itibarıyla çalışmakta olanlardan bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte sözleşmesi devam eden ve 48 inci maddede belirtilen genel şartları taşıyanlardan bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren otuz gün içinde yazılı olarak başvuranlar, sözleşmeli personel olarak çalıştırılmalarına esas alınan memur kadrolarına,

bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altmış gün içinde kurumlarınca atanırlar.”

Denilmektedir.

Mevzuatımıza göre boş ve uygun kadrolar olmadan memur, sözleşmeli personel ve sürekli işçi alınamaz ve çalıştırılamaz. Bu kapsamda boş ve uygun kadrolar olmadan sözleşmeli personel alınması mevzuatta yer alan açık bir hükmün ihlalidir. Ayrıca alınacak personelin kadro unvanının gerektirdiği nitelikleri de taşıması zorunludur.

Nitekim Belediyelerde sözleşmeli personel istihdamına ilişkin 5393 sayılı Kanunu’un 49’uncu maddesinde bu ana kural ifade edilmiş;

‘“Belediye ve bağlı kuruluşlarında, norm kadroya uygun olarak… uzman ve teknik personel yıllık sözleşme ile çalıştırılabilir. Bu personelin, yürütecekleri hizmetler için ihdas edilmiş kadro unvanının gerektirdiği nitelikleri taşımaları şarttır.” denilerek sözleşmeli personel alınabilmesi için boş ve uygun kadro olması gerektiği belirtilmiştir.

Buna bağlı olarak Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik’te;

“Bu Yönetmeliğe ekli cetvellerde alt gruplar için unvan ve sayı itibarıyla tespit edilenler dışında kadro kullanılamaz. Ayrıca Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-2 ve EK-3’te unvan, personel grubu ve sayı itibarıyla alt gruplar için belirlenen memur ve süerkli işçi kadroları toplamı aşılamaz.” denilmiştir.

Yönetmelik eki “Ek – 2: Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro Standartları Cetvelleri”nde Belediyelerin çalıştırabilecekleri memur ve sürekli işçi kadro sayıları nüfuslarına göre belirlenmiştir. Atabey Belediyesi “D-3 (5.000-7.499) GRUBUNDA YER ALAN BELEDİYELER” arasındadır ve norm kadro standartları cetveli de aşağıdaki şekilde belirlenmiştir.

Tablo 8: Belediyenin İlgili Dönem Norm Kadro cetveli

Belediyenin Norm Kadro Standartları Cetveline göre; sözleşmeli personel çalıştırılabilecek kadro unvanlarının yer alabileceği kadro grupları 8 adet idari personel, 7 adet teknik personel, 3 adet sağlık personeli ve 1 adet yardımcı hizmet personeli (yardımcı hizmet personeli grubunda sözleşmeli personel çalıştırılamaz ancak Yönetmelik Belediye meclisleri tarafından yardımcı hizmet personeli kadrosunun idari, teknik ve sağlık personeli gruplarından herhangi birine aktarılmasına imkan vermektedir) olmak üzere toplam 19 adettir.

Belediye Norm Kadro Standartları Cetvelinde yer alan müdür, şef, itfaiye ve zabıta kadrolarında sözleşmeli personel çalıştırılamaz ve bu kadrolardan aktarma yapılamaz.

Yönetmelik’in anılan 9’uncu maddesi üçüncü fıkrasına göre, Norm Kadro Standartları Cetvellerinde her alt grup için tespit edilen statü, unvanlar ve personel grupları arasında aktarma yapılamaz. Bu kuralın tek istisnası norm kadro standartları cetvellerinde belirlenen idari, sağlık ve yardımcı hizmet personeli gruplarından her birine ait norma uygun boş kadro sayısının yüzde ellisine kadarı ilgili personel gruplarından düşülerek ihtiyaca göre idari, sağlık ve teknik personel gruplarına sayı itibariyle meclis kararı ile eklenebilir. Oranların hesaplanmasında sonucun tam sayı çıkmaması durumunda bulunan rakam kendinden büyük en yakın tam sayıya yuvarlanarak aktarılacak kadro sayısı tespit edilir.

Ancak Kadro aktarımı yapılan personel grubunda kalan kadro sayısı ile söz konusu gruptan diğer gruplara aktarılan kadro sayısının toplamı ilgili grup için norm kadro standartları cetvellerinden belirlenen sayıdan fazla olamaz. Bu sayı Atabey Belediyesi için idari, teknik, sağlık ve yardımcı hizmet personel grubunun toplam kadro sayısıdır ve buradaki kadro sayısı 19 adettir.

Bu kadrolara sözleşmeli personel alınabilmesi için kadroların boş olması ve uygun kadro unvanlarının olması gerekir. Belediyeye sözleşmeli personel alımlarının yapıldığı tarihlerde bu kadroların 11 tanesi doludur (6 adet teknik personel, 4 adet idari personel ve 1 adet sağlık personeli çalışmaktadır). Dolayısıyla Belediye Meclisi tarafından usulüne uygun kadro düzenlemeleri yapılmış olsaydı bile sözleşmeli personel alınabilecek boş kadro sayısı zaten en fazla 8 adettir.

5393 sayılı Kanun’un anılan “Meclisin görev ve yetkileri” başlıklı 18 inci maddesine göre; Belediyenin norm kadro çerçevesinde belediyenin ve bağlı kuruluşlarının kadrolarının ihdas, iptal ve değiştirilmesi işlemleri Belediye meclisleri tarafından yapılır. Sözleşmeli personelin alımlarının yapıldığı dönemlere ilişkin Belediye Meclisi Kararları şunlardır;

-06.05.2019 tarih ve 19 sayılı Karar

-05.04.2021 tarih ve 20 sayılı Karar

-01.08.2022 tarih ve 37 sayılı Karar

Belediye kadro düzenlemelerine ilişkin anılan Kararlar incelendiğinde mevzuata aykırı işlemler de yapıldığı görülmüştür. Şef, itfaiye ve zabıta kadrolarının bir kısmı iptal edilerek idari, sağlık ve teknik personel kadroları oluşturulmuştur. “Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik” hükümlerine göre bu aktarmalar yapılamaz.

Ayrıca sözleşmeli personelin alındığı dönemde Belediye Meclisi tarafından oluşturulmuş mimar, eğitmen ve hemşire kadroları olmamasına karşın 5 adet eğitmen, 1 adet mimar ve 1 adet hemşire sözleşmeli personel olarak alınmış ve 7433 sayılı Kanun hükümlerinden yararlanılarak aynı unvanlarla memur olarak atanmışlardır.

Mevzuata boş ve uygun kadrolar olmadan Belediye Başkanı tarafından sözleşmeli personel alınması 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik’te yer alan hükümlere açıkça aykırıdır.

Sözleşmeli çalışan kişilerin devlet memurluğuna geçirilmelerinin hukuki dayanağını mevzuata uygun biçimde sözleşmeli personel statüsünde bulunmaları oluşturmaktadır. Ancak bu kişiler mevzuata uygun sözleşmeli statüde bulunmadıklarından dolayı 7433 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve Bazı Kanunlar ile 663 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 3’üncü maddesiyle 657 sayılı Kanun’a Geçici 48’inci madde olarak eklenen maddenin birinci fıkrasının (b) bendine göre devlet memurluğuna geçirilmeleri mümkün bulunmamaktadır. Başka bir ifade ile Belediyeye sözleşmeli personel olarak alınan bu kişilerin 7433 sayılı Kanun’la Devlet memurluğuna atanabilmesi için mevzuata uygun şekilde sözleşmeli personel olarak alınmış olmaları gerekmektedir. Belediyeye sözleşmeli personel olarak alınan kişilerin bir kısmı boş ve uygun kadrolar olmadan sözleşmeli personel olarak alındığından bu kişilerin 7433 sayılı Kanun’a dayanarak memur olarak atanmaları mevzuatta yer alan açık hükümlerin ihlali niteliğindedir.

Kamu İdaresi cevabında, boş ve uygun kadrolara olmadan sözleşmeli personel olarak alınan ve 7433 sayılı Kanun hükümlerinden yararlanarak değişik unvanlarla memur olarak atanan 16 kişinin 14.03.2025 tarihinde memuriyetten çıkarıldığı; sözleşmeli ve memur olarak kendilerine ödenen ücretlerin, Sayıştayca düzenlenecek yargı raporlarına ve Mahkeme sonuçlarına göre kendilerinden geri istenmesi için işlem başlatılacağı ifade edilmiştir.

Mevzuatın öngördüğü boş ve uygun kadrolar olmaksızın bu kişilerin Belediye Başkanı tarafından sözleşmeli personel olarak alınması ve 7433 sayılı Kanun hükümlerinden yararlanarak memur yapılmasından dolayı Belediye Başkanının ve mevzuata aykırı kadro düzenlemeleri yapan Belediye Meclisi üyelerinin idari ve mali sorumluluğuna sebep olacak işlemlerden kaçınılmalıdır.