Belediyenin Mülkiyetinde Bulunan “Ulus Pazarı” Yerinin Kooperatif Marifeti ile İşletilmesi ve Belediyenin Bu Pazar Yeri ile İlgili Temel Yönetsel Sorumluluklarını Yerine Getirmemesi (Sayıştay)

BULGU: Belediyenin Mülkiyetinde Bulunan “Ulus Pazarı” Yerinin Kooperatif Marifeti ile İşletilmesi ve Belediyenin Bu Pazar Yeri ile İlgili Temel Yönetsel Sorumluluklarını Yerine Getirmemesi

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – İl Belediyesi

Belediyenin mülkiyetinde olan ve Ulus Pazarı adı altında haftanın 1 günü kurulan, 367 esnafın faaliyet gösterdiği pazar yerinin 2004 yılından bu yana İstanbul merkezli bir Kooperatifin işletmesine bırakıldığı, Belediyenin zabıta fonksiyonu dışında pazar yerleri ile ilgili temel yönetsel sorumluluklarını yerine getirmediği görülmüştür.

Mülkiyeti Belediyeye ait Merkez Pazaryeri, haftanın bir günü sebze-meyve pazarı olarak, cuma günleri ise giyim, tekstil, hediyelik eşya, bijuteri ve züccaciye vb. ürünlerin satışının yapıldığı (Ulus Pazarı) alan olarak kullanılmaktadır.

S.S. Ulus Pazarı Esnaf Üretim ve Pazarlama Kooperatifi Belediyeye 15.10.2004 tarihinde bir dilekçe ile proje önerisi sunmuştur. Bu öneriye göre, Belediye sınırları içinde bulunan ve merkez pazaryeri olarak belli günler semt pazarı amaçlı kullanılan alanın boş olan cuma günleri Ulus Pazarı adı ile kullanılması teklif edilmiştir. Kamuoyunda Ulus Pazarı olarak ünlenen ve aynı isimle Edirne ilinde kurma amaçlı bu başvuruya göre pazarda tekstil, hediyelik eşya, bijuteri, halı-kilim ve züccaciye ürünlerinin fabrikadan tüketiciye çok ucuz fiyatlarla sunulmasının amaçlandığı; nihayetinde çevre il ve ilçelerden hatta Yunanistan ve Bulgaristan’dan alışveriş amaçlı bir hareketliliğin gerçekleşmesinin amaçlandığı ifade edilmiştir.

Bu proje önerisi Belediye Encümenince 19.10.2004 tarih ve 2004/1209 sayılı Karar ile kabul edilmiştir. Karar’a göre, mülkiyeti Belediyeye ait pazar yerinde haftanın cuma günleri S.S. Ulus Pazarı Esnaf Üretim ve Pazarlama Kooperatifi esnafları tarafından pazar amaçlı kullanmalarına belli yapım işleri karşılığında (çatısının polikarbonla kapatılması, boya badana işlerinin yapılması, elektrik tesisatının onarmamın, yağmursuyu oluklarının yapımı) ve aylık peşin 20.000.000.000,00 TL (Yirmi milyar TL) işgaliye ücreti almak kaydıyla izin verilmiştir. Encümen Kararı’nda herhangi bir süre kısıtı konulmamıştır.

Adı geçen Kooperatifin kullanımına bırakılan pazar yeri, Belediye Encümenince her yıl güncellenen işgaliye bedelleri karşılığında, 2004 yılından beri cuma günleri Kooperatif eliyle fiilen işletilmeye devam etmektedir.

2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun 52’nci maddesine göre, belediye sınırları içinde bulunan ve ilgili maddede sayılan yerlerden herhangi birinin satış yapmak veya sair maksatlarla ve yetkili mercilerden usulüne uygun izin alarak geçici olarak işgal edenler işgal harcına tabidir.

Belediye Meclisinin 21.11.2023 tarih ve 2023/196 sayılı Karar’ı ile belirlenen 2024 Yılı Vergi, Resim, Harç ve Ücret Tarife Cetveli’nde Belediye Gelirleri Kanunu’nun 52’nci maddesi kapsamında işgal harcı olarak m2 bedeli günlük 2,50 TL olarak belirlenmiştir.

2024/1134 numaralı Encümen Kararı ile de 2024 yılı işgal ücreti, toplam 7.739 m2 tezgâh alanı ve m2 bedeli 2,50 TL olmak üzere haftalık 19.348,00 TL, aylık ise 77.395,00 TL olarak belirlenmiştir.

7.536 m2 alan ile Türkiye’nin en büyük kapalı pazar yerlerinden birisi durumundaki Ulus Pazarı gerek yurt içinden gerekse Bulgaristan ve Yunanistan’dan yoğun talep gören ekonomik bir değer haline dönüşmüştür.

Pazarın bulunduğu taşınmaz, 2004 yılında Edirne Belediye Meclisinin Kararı ile onaylanan 1/1000 ölçekli Uygulama İmar Planı’nda “Pazar Alanı”nda kalmakta iken, 2007 yılında onaylanan ve halen yürürlükte olan Koruma Amaçlı İmar Planında “Ticaret Alanı” durumundadır.

Bilindiği gibi, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15’inci maddesinde belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla her türlü faaliyet ve girişimde bulunmak belediyelerin öncelikli görevidir.

Bu kapsam içinde üretici ile tüketiciyi buluşturan pazar yerleri ile ilgili yetki ve sorumluluk temelde belediyelerdedir. Belediyenin bu kapsamdaki görev ve yetkileri 5957 sayılı Sebze ve Meyveler ile Yeterli Arz ve Talep Derinliği Bulunan Diğer Malların Ticaretinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun ile bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan Pazar Yerleri Hakkında Yönetmelik’te detaylı olarak belirlenmiştir.

Bu kapsamda, pazarlarının kurulması, işletilmesi, taşınması, kapatılması, yönetim ve denetimi, bu yerlerde faaliyet gösteren üretici ve pazarcılarda aranılacak nitelikler, bunların çalışmaları, yapacakları satışlar, hakları ve uymakla yükümlü bulundukları kurallar gibi pazar yerleri ile ilgili birçok husus belediyelerin sorumluluğuna verilmiştir.

5957 sayılı Sebze ve Meyveler ile Yeterli Arz ve Talep Derinliği Bulunan Diğer Malların Ticaretinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un 2’nci maddesinin (j) bendinde “Pazar yerleri”; “Belediyelerce tespit edilecek yer ve günlerde kurulan üretici ve semt pazarlarını”,

Aynı maddenin (m) bendinde ise “semt pazarı” “Üreticiler ve pazarcılar tarafından satışa sunulan mallar ile belediyece müsaade edilen diğer gıda ve ihtiyaç maddelerinin doğrudan tüketicilere perakende olarak satıldığı açık veya kapalı pazar yerlerini” ifade eder şeklinde tanımlanmaktadır. Burada belirtilen pazar yerleri ve semt pazarlarında gıda ürünleri, tekstil ürünleri, bitki, hayvan ve su ürünlerinin ticareti yapılmaktadır.

Bahsi geçen Kanun ve Yönetmelik yanında, pazar, pazar yerleri, pazarcılık mesleği gibi hususların en detay şekilde yer aldığı düzenleme Pazarcılık Meslek Kılavuzu olup Ticaret Bakanlığı tarafından 2020 yılında çıkarılmıştır.

Pazarcılık mesleği 13.02.2019 tarihli ve 30685 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Esnaf ve Sanatkâr ile Tacir ve Sanayiciyi Belirleme Koordinasyon Kurulu 3 No.lu Karar’ı ile belirlenen Esnaf ve Sanatkâr Meslek Kolları Listesi’nin “I-Pazar, Seyyar” başlıklı bölümünde I.01, I.02, I.03, I.04 ve I.05 meslek kodlarında sınıflandırılmıştır. Bu kodlar sırasıyla aşağıdaki tanımları içermektedir;

Pazarda ayakkabı, tekstil ürünleri ticareti,

Pazarda bitki, hayvan, su ürünleri ticareti,

Pazarda çeşitli malların ticareti,

Pazarda sebze, meyve ticareti,

Pazarda yiyecek, içecek ticareti.

Bu düzenlemeler kapsamda; Edirne ilindeki kapalı pazar alanında cuma günleri kurulan ve Ulus Pazarı olarak bilinen yerde sebze ve meyve haricinde, giyim, tekstil, hediyelik eşya, bijuteri, züccaciye gibi ürünler satıldığından, Belediyenin izni kapsamında satışına izin verilen ürünlerin pazarlandığı alan, adı geçen Kanun ile Yönetmelik hükümlerine tabidir. Alınan kararlarda da burasının pazar yeri olduğu açıkça ifade edilmektedir.

12.07.2012 tarihinde yürürlüğe giren Pazar Yerleri Hakkında Yönetmelik’in “Pazar yerlerinin kurulması ve işletilmesi” başlıklı 5’inci maddesinde; pazar yerlerinin belediyeler veya yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları iştirakleri tarafından kurulacağı, gerçek veya diğer tüzel kişiler tarafından pazaryeri kurulamayacağı hükmüne yer verilmiştir.

Aynı maddede pazar yerlerinin, belediyeler veya yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları iştiraklerince işletilebileceği ve bu yetkinin devredilemeyeceği hüküm altına alındıktan sonra, pazar yerlerinin işletilmesine ilişkin bazı hizmetlerin, belirli süreli protokoller ile meslek kuruluşları eliyle yürütülebileceği ifade edilmiştir.

Pazar Yerleri Hakkında Yönetmelik’e göre semt ve üretici pazarlarındaki satış yerleri, tahsis yoluyla işletilmektedir. Pazarlarda tezgâh açmak isteyen esnafların, ilgili belediyelerden “Tezgâh Kurma Belgesi” alması gerekmektedir. Satış yeri tahsis edilecek pazarcılarda; sebze veya meyve ya da belediyece izin verilen diğer gıda veya ihtiyaç maddelerinin satışı ile iştigal etmek, ilgili meslek odasına kayıtlı olmak ve vergi mükellefi olmak şartları aranmaktadır. Tezgâh tahsis işlemi belediyece en az bir yerel gazetede ilan edilmek, en az yedi iş günü

belediye ilan panosunda asılı kalmak ve belediyenin resmi internet sayfasında yayımlanmak suretiyle duyurulur. Ayrıca bu husus, üyelerine duyurulmak üzere ilgili meslek kuruluşuna da bildirilir. Başvurular, duyuruda belirtilen tarihe kadar bizzat yapılır. Yapılan inceleme sonucunda gerekli şartları taşıdığı anlaşılan müracaat sahipleri, kura işlemine katılma hakkı kazanır. Müracaat sahiplerinin huzurunda yapılan kura sonucu, kazananlar ilgili pazar yerinde tezgâh açma hakkını elde ederler.

Ulus Pazarı adı altında faaliyet gösteren Pazara yönelik gerekli iş ve işlemlerin incelenmesi, Kooperatif yönetimi ile yapılan görüşmeler ve yerinde yapılan denetimler neticesinde;

Pazar yerinin Kooperatifin yazılı talebine dayalı olarak, işgal harcı karşılığında 2004 yılından itibaren S.S. Ulus Pazarı Esnaf Üretim ve Pazarlama Kooperatifi tarafından her yıl alınan Belediye Encümeni kararlarına dayalı olarak işletildiği,

İşgaliye harcını belirleyen yıllık Encümen Karar’ı dışında Kooperatifin yetki, görev ve sorumluluklarını belirleyen Belediyenin taraf olduğu herhangi bir sözleşme ya da protokol bulunmadığı,

Kooperatifin İstanbul merkezli olması, Edirne ilinde şubesi bulunmaması nedeni ile üyeleri arasında Edirne ili esnafının bulunmadığı,

Belediyenin pazar yerlerine yönelik zabıta denetimleri dışında adı geçen pazar yerine yönelik yönetsel anlamda başkaca bir fonksiyon üstlenmediği, Pazar Yerleri Hakkında Yönetmelik’in Belediyeye yüklediği görev ve sorumlulukların tamamına yakınının Belediye tarafından değil Kooperatif yönetimi tarafından yürütüldüğü,

Yönetmelik gereği, pazar esnafından tahsis ücreti, satış yerinin kullanımı sonrasında belediye meclisince her yıl belirlenecek tarifeye göre belediyelerin yetkili kılacakları memur veya kişilerce makbuz karşılığında tahsil edilmesi ve tahsis sahiplerinden, tahsis ücreti dışında herhangi bir ad altında ücret tahsil edilmemesi gerekirken, bu ücretin Belediyeye Kooperatif tarafından yatırıldığı,

Pazar yerindeki satış yerlerinin Kooperatif tarafından yönetildiği; tahsis, devir, sonlandırma gibi işlemlerin Kooperatif tarafından yapıldığı; Pazar esnafından genel gider ve satış m2’si karşılığı tahsilat yapıldığı,

Ulus Pazar yerinin fiilen Kooperatif eliyle işletildiği, tüm bu süreçlere ve faaliyet gösteren esnaflara ilişkin Belediyede hiçbir bilgi ve belgenin bulunmadığı, Yönetmelik’in, “Satış yerlerini kullanacaklarda aranılacak şartlar” başlıklı 12’nci maddesinde sayılan şartların ilgili esnaflar tarafından sağlanıp sağlanmadığı gibi temel yönetsel faaliyetlerin Belediye tarafından yerine getirilmediği,

Bu kapsamda, satış yerlerini kullanacaklarda aranılacak şartlardan birisi olan ilgili esnaf ve sanatkârlar odasına kayıt zorunluluğu olmasına ve Ulus Pazarında toplam 367 adet esnaf satış yapmasına rağmen, 302 esnafın oda kaydının bulunduğu, 65 esnafın oda kaydının bulunmadığı,

2004 yılında alınan Encümen Kararı’nda, “S.S. Ulus Pazarı Esnaf Üretim ve Pazarlama Kooperatifi üyelerinin her haftanın cuma günü Pazar kurabileceklerine karar verildi.” ifadesinden anlaşılacağı üzere, sadece Kooperatif üyelerine bu hakkın verildiği, Ulus Pazarında faaliyet gösteren 367 esnafın yalnızca 53 adetinin Kooperatif üyeliğinin bulunduğu ve bunların tamamının İstanbul esnaf odası üyesi olduğu,

Faaliyet alanı yalnızca üyeleri ve üyelerinin hak ve menfaati ile sınırlı olan Kooperatifin üyeleri dışında da faaliyette bulunduğu,

Kooperatif üyesi olmayan 314 esnafa Yönetmelik’te belirtilen tahsis usulüne aykırı olarak Kooperatif tarafından tahsisat yapıldığı ve bu tahsisatın hangi kritere göre yapıldığının Belediye tarafından bilinmediği,

Satış alanı içinde esnafa tahsisatı yapılmamış Kooperatife ait 62 adet (351,5 m2) satış yerinin bulunduğu,

Oda kayıtlarının incelenmesi neticesinde, İstanbul il ve ilçeleri esnaf odalarına kayıtlı 205 esnafın, Edirne ve ilçeleri esnaf odalarına kayıtlı 37 esnafın, kalan 125 esnafın ise Tekirdağ ve Kırklareli illerine ait esnaf odalarına kayıtlı olarak faaliyet gösterdiği,

Yönetmelik gereği, aynı pazar yerinde, bir kişiye doğrudan ya da dolaylı olarak en fazla iki satış yeri verilebilme sınırı olmasına rağmen, Ulus Pazar yerinde Kooperatifçe esnaflara tahsis edilen tezgâh m2’lerine bakıldığında 3 m2 ile 18 m2 arası satış yeri verildiği, 12 m2 ve üzeri ise 29 esnafa tezgâh tahsis edildiği,

Tespit edilmiştir.

Her ne kadar 2023 yılı Sayıştay Raporu’nda yukarıdaki tespitlere yer verilmiş ve Kamu İdaresince de bulguda tespit edilen hususların anlaşıldığı ve yerine getirmek üzere gerekli iş ve işlemlerin başlatılacağı ifade edilmiş ise de 2024 yılı sonuna kadar bu tespitlere yönelik hiçbir düzeltici önlemin yerine getirilmediği görülmüştür.

Kamu İdaresi cevabında, bulguya katıldığı ifade etmiş ancak bulgudaki tespitleri düzeltici hiçbir kanıtlayıcı belge ve yeterli açıklama sunulmamıştır.

Sonuç olarak, Belediyenin sorumluluğunda olan pazar yerinde satışına müsaade edilen ihtiyaç maddelerinin ticaretinin, kaliteli ve standartlara uygun olarak serbest rekabet şartları içinde yapılmasının temin edilmesi, tüketicilerin hak ve menfaatlerini korumak için gerekli tedbirlerin alınması, bunun için de Pazar yeri ile ilgili olarak hukuki ve diğer yönetsel eksiklikleri gidermesi gerekmektedir.