|
ÖZET: İzmir Büyükşehir Belediyesi İztarım AŞ’de iç denetim birim başkanının yönetim kurulu üyesi olarak atanması, kamu mali yönetimi ve kontrolü ile ilgili yasal düzenlemeler açısından tartışma konusu olmuştur. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 64. maddesi, iç denetçilerin bağımsızlığını vurgulamakta ve onlara asli görevleri dışında başka görevler verilmesini yasaklamaktadır. Bu durum, iç denetim birim başkanının yönetim kurulu üyeliğinin, iç denetim fonksiyonunu etkileyebileceği endişesini doğurmaktadır.
Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 26. maddesi, belediye ve bağlı kuruluşlarda yöneticilik sıfatını taşıyan personelin şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabileceğini belirtse de, 5018 sayılı Kanun’un 64. maddesi ile bu durum arasında bir çelişki bulunmaktadır. İç denetçilerin, yalnızca denetim kurulu üyeliği gibi görevlerde bulunabileceği, yönetim kurulu üyeliğinin ise asli görevleri dışında bir atama olduğu sonucuna varılmaktadır. Kamu idaresinin verdiği yanıtta, iç denetim birim başkanının atanmasının İç Denetim Koordinasyon Kurulu’nun 2011 tarihli kararı doğrultusunda yapıldığı belirtilse de, bu durumun 5018 sayılı Kanun’un hükümleriyle çeliştiği ortaya çıkmaktadır. Sonuç olarak, iç denetim birim başkanının yönetim kurulu üyeliği, bağımsızlık ilkesine aykırı olduğu için hukuken geçerli değildir ve bu nedenle, ilgili kişiden belirli bir tutarın tahsil edilmesi gerektiği ifade edilmektedir. |
BULGU: İç Denetim Birim Başkanının Şirket Yönetim Kurulu Üyeliğinde Görev Alması
2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Belediye Şirketi
İç denetim birim başkanının İzmir Büyükşehir Belediyesi İztarım AŞ (Şirket)’de yönetim kurulu üyesi olarak görevlendirildiği görülmüştür.
5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “İç denetim” başlıklı 63’üncü maddesinin ikinci paragrafının ikinci cümlesinde, kamu idarelerinin yapısı ve personel sayısı dikkate alınmak suretiyle, İç Denetim Koordinasyon Kurulunun uygun görüşü üzerine, doğrudan üst yöneticiye bağlı iç denetim birimi başkanlıkları kurulabileceği, “İç denetçinin görevleri” başlıklı 64’üncü maddesinin dördüncü fıkrasında, iç denetçinin görevinde bağımsız olduğu ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemeyeceği ve yaptırılamayacağı, aynı maddenin beşinci fıkrasında ise, iç denetçilerin raporlarını doğrudan üst yöneticiye sunacağı belirtilmiştir.
12.07.2006 tarih ve 26226 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’in “İç denetçilerin güvencesi” başlıklı 27’nci maddesinin birinci fıkrasında, iç denetçilere bu Yönetmelik iç denetim yönergelerinde belirtilen görevler dışında hiçbir görev verilemeyeceği ve yaptırılamayacağı, ikinci fıkrasında iç denetçilerin başka bir göreve atanması veya seçilmesi saklı kalmak kaydıyla hiçbir şekilde istekleri dışında başka bir göreve atanamayacakları yer almıştır.
Kamu İç Denetim Genel Tebliği’nin “İç denetçilere yaptırılamayacak işler” başlıklı 9’uncu maddesinde de düzenlemeler yapılmıştır. Maddenin üçüncü fıkrasında, “Kanun ve Yönetmeliğin anılan hükümleriyle, iç denetçilere iç denetçilik görevi dışında başka görevlerin verilmesinin önüne geçilmesinin amaçlandığı ve bunu sağlamaya yönelik düzenlemeler yapıldığı görülmektedir. Buradaki esas amaç, denetimin etkinliğini ve fonksiyonel bağımsızlığını teminat altına almak ve denetim faaliyetlerinin plan ve programlara uygun olarak yürütülmesini sağlamaktır.” düzenlemesi yer almaktadır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Şirket kurulması” başlıklı 26’ncı maddesinin ikinci cümlesinde, “Genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını haiz personel bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabilirler.” hükmü yer almaktadır. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 63’üncü maddesinde, “Belediye bütçesiyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.” denilerek harcama yetkilisinin tanımı yapılmış, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun “Harcama yetkisi ve yetkilisi” başlıklı 31’inci maddesinde de, “Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.” hükmü yer almaktadır. 5018 sayılı Kanun’a istinaden çıkarılmış olan (1) seri numaralı Harcama Yetkilileri Hakkında Genel Tebliğ’inde harcama yetkililerinin belirlenmesi konusunda, “5018 sayılı Kanun’un 5436 sayılı Kanunla değişik 31 inci maddesinin birinci fıkrasında bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisi olarak belirlenmiştir. Bu hüküm uyarınca bütçe sınıflandırması harcama yetkilisini belirleyen temel unsur olmaktadır.” denilerek harcama yetkisinin kim tarafından kullanılacağı açıkça belirtilmiştir. Büyükşehir Belediyesinde bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama biriminin üst yöneticisi İç Denetim Birim Başkanıdır. Birim Başkanının icrai niteliği, bütçesi ve harcama yetkililiği bulunmaktadır.
Tartışılması gereken konu iç denetçilerin/iç denetim birim başkanının büyükşehir belediye şirketlerinin yönetim kurulunda görev alıp alamayacağıdır.
6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu (TTK)’nda yönetim kurulu ile ilgili yer alan düzenlemeler tüm şirketler için genel nitelikteki düzenlemelerdir. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu (DMK)’nun “Ticaret ve diğer kazanç getirici faaliyetlerde bulunma yasağı” başlıklı 28’inci maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinde yer alan düzenlemede tüm memurlar için geçerli genel düzenlemedir. TTK ve DMK’daki genel düzenlemelere nazaran 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanun’un 26’ncı maddesindeki düzenleme ise Büyükşehir Belediyesi kadrolarında çalışanların şirketlerde görev almasına ilişkin özel düzenlemedir. Bu bağlamda 5018 sayılı Kanunu’nun “İç denetçinin görevleri” başlıklı 64’üncü maddesinin dördüncü fıkrasında, iç denetçinin görevinde bağımsız olduğu ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemeyeceği ve yaptırılamayacağı hükmü ise iç denetçiler açısından TTK, DMK ve Büyükşehir Belediye Kanunu’na göre özel Kanun niteliğindedir.
Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 26’ncı maddesinin ikinci cümlesinde yer alan, “Genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını haiz personel bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabilirler.” şeklindeki ifadeden sadece yöneticilik sıfatını haiz personelin görev alabileceği anlaşılmaktadır. Ancak 5018 sayılı Kanun’un 64’üncü maddesinin dördüncü fıkrasında, iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemeyeceği ve yaptırılamayacağı hükmü gereği şirketlerin yönetim kurullarında iç denetçinin görev almasının mümkün olmadığı sonucu çıkmaktadır. İç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemeyeceği ve yaptırılamayacağı ifadesinden İç Denetçinin iradesinin öneminin olmadığı anlaşılmaktadır. Yani İç Denetçinin istemesi halinde asli görevi dışında görev verilebileceği ve yaptırılabileceği anlamı çıkmamaktadır. Yönetim kurulu görevi de İç Denetçinin asli görevi dışında ki görevlendirmedir.
23.06.2011 tarih ve 11 sayı ve “ İç Denetçilerin Görev Kapsamı ve Görevlendirilmeleri Hakkında” konulu İç Denetim Koordinasyon Kurul Kararında, iç denetçilerin istekleri dahilinde idareleri içinde denetim kurulu üyeliği, idareleri dışında ise gerek yönetim kurulu gerekse denetim kurulu üyeliği yapabileceklerine karar verilmiş ise de, söz konusu ifadenin 5018 sayılı Kanun’un 64’üncü maddesinin dördüncü fıkrasındaki bağımsız olma ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilememe kuralına uygun olmadığı anlaşılmaktadır.
Kamu idaresi verdiği cevapta, 5018 sayılı Kanun’un 66, 67’nci maddesi ile İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik hükümlerinden bahsedilerek anonim şirketin İZTARIM Eğitim Kurumları Danışmanlık Tarımsal Üretim Gıda Marketçilik Satış 11
yönetim kurulu üyesi olarak görevlendirilmesinin İç Denetim Koordinasyon Kurulu’nun 23.06.2011 tarih ve 11 sayılı “İç Denetçilerin Görev Kapsamı ve Görevlendirilmeleri Hakkında”ki kararının 3’üncü maddesinde yer alan “İç denetçilerin istekleri dâhilinde idareleri içinde denetim kurulu üyeliği, idareleri dışında ise gerek yönetim kurulu gerekse denetim kurulu üyeliği yapabileceklerine” dair kararı doğrultusunda gerçekleştirildiği, bu karar doğrultusunda merkezi yönetim kapsamındaki birçok kamu idaresinde de benzer görevlendirmelerin yapıldığı, bu kararda iki ayrı unsur ya da durumun yer aldığı, birinci olarak iç denetçilerin isteği ya da rızasının varlığı, ikinci olarak görevlendirmenin iç denetçilerin görevli olduğu idare içindeyse sadece denetim kurulu üyeliği, idare dışında ise denetim kuruluğu üyeliğinin yanı sıra yönetim kurulu üyeliği de yapılabilmesi şeklinde olduğu, söz konusu görevlendirmenin de İç Denetim Birimi Başkanının isteği ve idare dışında olması nedeniyle de yönetim kuruluğu üyeliği şeklinde gerçekleştirildiği, 19 Nisan 2013 tarih ve 28623 sayılı Resmi Gazete de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu İç Denetim Genel Tebliği’nin “İç denetçilere yaptırılamayacak işler” başlıklı 9’uncu maddesinin dört ve beşinci fıkralarında, yaptırılamayacak işler ve görevlendirmeler tahdidi olarak sayılmasına karşın, bunlar arasında denetim ve yönetim kurulu üyeliğine yer verilmediği, Büyükşehir Belediyesi iç denetçilerinin görev kapsamının İzmir Büyükşehir Belediyesi tüzel kişiliğinin iş ve işlemleriyle sınırlı olduğu, İç denetçilerin Ticaret Kanunu kapsamında faaliyet gösteren belediye şirketlerinde herhangi bir denetim görevi gerçekleştirmedikleri, belediye şirketi yönetim kurulu üyeliğinin İç Denetim Birim Başkanının bağımsızlığını etkileyen bir sonuç oluşturmadığı ifade edilmiştir.
Kamu idaresi tarafından belirtilen mevzuat dikkate alınarak değerlendirme yapılmıştır. İç denetçilerin/iç denetim birim başkanının Büyükşehir Belediyesinin şirketlerinin yönetim kurulunda görev alıp alamayacağı hususu yukarıda irdelenmiştir. İfade edildiği üzere, 5018 sayılı Kanun’un “İç denetçinin görevleri” başlıklı 64’üncü maddesinin dördüncü fıkrasında, iç denetçinin görevinde bağımsız olduğu ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemeyeceği ve yaptırılamayacağı hükmünün iç denetçiler açısından 6102, 657 ve 5216 sayılı Kanunlara göre özel Kanun niteliğinde olduğu değerlendirilmiştir. 5018 sayılı Kanun’un 64’üncü maddesinin dördüncü fıkrasında yer alan iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemeyeceği ve yaptırılamayacağı ifadesine göre yönetim kurulu görevinin de İç Denetçinin asli görevi dışında ki görevlendirme kapsamında olduğu sonucuna varılmıştır. 23.06.2011 tarih ve 11 sayı ve “İç Denetçilerin Görev Kapsamı ve Görevlendirilmeleri Hakkında” konulu İç Denetim Koordinasyon Kurul Kararında, yer alan ifade 5018 sayılı Kanun’un 64’üncü maddesinin dördüncü fıkrasındaki bağımsız olma ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilememe kuralına uygun değildir.
Kamu İdaresi cevabında İç Denetim Birimi Başkanının şirket yönetim kurulunda görevlendirilmesinin İç Denetim Koordinasyon Kurulu’nun 23.06.2011 tarih ve 11 sayılı “İç Denetçilerin Görev Kapsamı ve Görevlendirilmeleri Hakkında”ki kararı doğrultusunda ve bu karardaki kriterlere uygun olarak gerçekleştirildiği belirtilmişse de Kamu İdaresi cevabında belirtilenlerle ilgili olarak yukarıda yapılan açıklamalar yeterli olup, farklı bir değerlendirmeyi gerektiren bir durum bulunmamaktadır.
Bunun yanı sıra kamu görevlilerinin İzmir Büyükşehir Belediyesinin 2023 yılına ilişkin Sayıştay Denetim Raporunuda da yer alan bu bulgu ile ilgili olarak gereğini yerine getirmedikleri ve raporda belirtilen hususu uygulamadıkları sonucuna varılmıştır.
Büyükşehir Belediyesinde iç denetçi olup iç denetim birim başkanı olarak görev yapan kişinin özel Kanun olan 5018 sayılı Kanun’un 64’üncü maddesinin dördüncü fıkrasında ki, iç denetçinin görevinde bağımsız olduğu ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemeyeceği ve yaptırılamayacağı hükmü gereği şirketlerin yönetim kurulunda görev alması mümkün değildir. Bu nedenle kişiye ödenen 2021 yılı için 28.296,67 TL, 2022 yılı için 90.500,00 TL, 2023 yılı için ödenen 171.500,00 TL ve 2024 yılı için ödenen 290.000,00 TL olmak üzere toplam 580.296,67 TL’nin söz konusu kişiden tahsil edilmesi gerekmektedir.