Bazı Yapım İşlerinin Farklı Yapım İşleri Kapsamında Tamamlatılması ve Bu Yöntemin Genel Bir Usul Haline Getirilmesi (Sayıştay)

BULGU: Bazı Yapım İşlerinin Farklı Yapım İşleri Kapsamında Tamamlatılması ve Bu Yöntemin Genel Bir Usul Haline Getirilmesi

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

Fen İşleri Dairesi Başkanlığınca yapılan bazı yapım işi ihalelerinde, imalatların büyük çoğunluğunun ilgili ihale kapsamında yapılmayıp tasfiyesi yapılan ya da hiç ihaleye çıkılmayan işler için kullanıldığı görülmüştür.

4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde; belediyelerin her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihaleleri bu Kanun hükümlerine göre yürütülmesi gerektiği, aynı Kanun’un 62’nci maddesinin (e) bendinde de; uygulama projesi bulunan yapım işlerinde anahtar teslimi götürü bedel teklif alınmak suretiyle ihale yapılmasının zorunlu olduğu, uygulama projesi yapılabilen kısımlar için anahtar teslimi götürü bedel, uygulama projesi yapılamayan kısımlarda ise her bir kalem iş için birim fiyat teklif almak suretiyle ihale yapılabileceği hüküm altına alınmıştır.

Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde; uygulama projeleri ve bunlara ilişkin mahal listelerine dayalı olarak, işin tamamı için yüklenicinin teklif ettiği toplam bedel üzerinden yapılan sözleşmeyi anahtar teslimi götürü bedel sözleşme, ön veya kesin projelere ve bunlara ilişkin mahal listeleri ile birim fiyat tariflerine dayalı olarak idarelerce hazırlanmış cetvelde yer alan her bir iş kaleminin miktarı ile yüklenici tarafından bu iş kalemleri için teklif edilen birim fiyatların çarpımı sonucu bulunan tutarların toplamı üzerinden yapılan sözleşme ise birim fiyat sözleşme olarak tanımlamış ve ödeneği bulunmayan hiçbir iş için ihaleye çıkılamayacağı belirtilmiştir.

Aynı Şartname’nin “İhalelerde uyulması zorunlu hususlar” başlıklı 5’inci maddesinde; birden fazla yılı kapsayan işlerde ihaleye çıkılabilmesi için, işin süresine uygun olarak yıllar itibarıyla öngörülen ödeneğin bütçelerinde bulunmasını sağlamak üzere programlamanın yapılmasının zorunlu olduğu ifade edilmiştir.

Mezkur Şartname’nin “İş Yerinin Yükleniciye Teslimi” başlıklı 6’ncı maddesinin yedinci fıkrasında da zorunluluk halinde, sözleşme bedelinin aşılmaması ve idare ile yüklenicinin karşılıklı olarak anlaşması kaydıyla yükleniciye teslim edilmiş olan işyerlerinde değişiklik yapılabileceği ve bu durumda işin süresinin, işin bir kısmı veya tamamı için gecikmeyi karşılayacak kadar uzatılacağı belirtilmiştir.

Yapılan incelemede, birim fiyatlı ve karma sözleşmeli bazı ihalelerde imalatların büyük çoğunluğunun ilgili ihale kapsamında yapılmayıp tasfiyesi yapılan ya da hiç ihaleye çıkılmayan dolayısıyla da bütçede ödeneği olmayan işler için kullanıldığı ve bu işlerin ilgili Daire Başkanlık Olurları ile bu kapsamda tamamlatılmaya çalışıldığı tespit edilmiştir.

Söz konusu hatalı uygulamaya örnek olarak; 2018/509096 ihale kayıt numaralı ”Haliç Bilim Merkezi İşi” 98.444.000,00 TL bedel ile ihale edilmiş, toplamda 31 adet hakediş düzenlenerek fiyat farkı, %19,99 iş artışı ve KDV dâhil toplamda 460.974.063,68 TL ödemenin yaklaşık %61,5’i, 2016 yılında ihalesi yapılıp 2020 yılında tasfiyesi yapılan ve karma sözleşmeli olarak imzalanan 2016/495549 ihale kayıt numaralı “Gaziosmanpaşa Merkez Mahallesi Meydan, Spor Alanları ve Zeminaltı Otopark İnşaatı İşi” kapsamında kullanıldığı görülmüştür. Haliç Bilim Merkezi İnşaatı için uygulama projeleri ve işin gerekliliğine uygun ihale edilerek sözleşmesi imzalanan İş için öngörülen bütçenin, başka işin tamamlatılması maksadıyla %61,5’nin kullanılması hem Haliç Bilim Merkezi’nin yapılması gerekliliğine hem de bütçesi olmadan, ihale kapsamında yapılmayan iş için kullanılması ilgili mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir. “Haliç Bilim Merkezi İşi” restorasyon amaçlı ihalesi yapılan iş iken teklif birim fiyatta olan 1383 iş kaleminin birçoğunun kullanılmaması ve “Gaziosmanpaşa Merkez Mahallesi Meydan, Spor Alanları ve Zeminaltı Otopark İnşaatı İşi” için kullanılan imalat kalemleri sonucu teklif birim fiyatta olan imalat kalemlerinden bazılarında 8 kata yakın miktarda iş artışı gerçekleşmesi; “Haliç Bilim Merkezi İşi” uygulama projesinin ve buna bağlı imalatların sözleşme tutarının yalnızca %38,5’ine uygun imalat yapılması mecburiyeti oluşturarak ilgili projeler bu duruma adapte edilmek zorunda kalınmıştır.

Şöyle ki, sözleşme tutarının yaklaşık %61,5’inin başka ihale kapsamında kullanılması ve %20 yasal iş artışının bile ilgili işi tamamlamaya yetmeyeceği göz önüne alındığında, “Haliç Bilim Merkezi İşi”nin ihale tarihindeki amacına uygun olarak yapılmasını mümkün kılmamaktadır.

Diğer örnekler ise;

-Bağcılar Yenimahalle Gençlik Merkezi ve Zeminaltı Otopark İnşaatı İşi, İstanbul Avrupa Yakası Kamu Binaları Bakım, Onarım, Tadilat ve Ek Hizmet Yapıları X. Grup İnşaatı İşi ve İstanbul Avrupa Yakası Kamu Binaları Bakım, Onarım, Tadilat ve Ek Hizmet Yapıları XII. Grup İnşaatı İşi kapsamında,

-Beykoz Onçeşmeler Parkı ve Yol Düzenleme İnşaatı ve Maltepe Bakireler Anıtının Taşınması, Restore Edilmesi ve Çevresinin Düzenlemesi işleri Bakırköy Cumhuriyet (Özgürlük) Meydanı ve Çevresi Düzenleme İnşaatı işi kapsamında,

-İpsala Meydan Düzenleme İnşaatı İşi, Avcılar Marmara Caddesi Bağlantı Yolları ile Esenler Meydanı ve Güngören Meydanı Düzenleme İnşaatı işi kapsamında,

-Bayrampaşa Pazar Caddesi 26. Sokak Zeminaltı Otopark Tamamlama İnşaatı İşi ise İstanbul Avrupa Yakası Kamu Binaları Bakım, Onarım, Tadilat ve Ek Hizmet Yapıları XII. Grup İnşaatı işi kapsamında,

Tamamlatılmıştır.

Benzer iş olarak değişiklik yapılan işlerin sözleşmeye esas projeye bağlı kalınması gerekirken örneklerde belirtildiği üzere farklı projesi olan işlerin yapılması, ilgili mevzuat hükmüne aykırılık teşkil ettiği gibi, aynı zamanda işin gerekliliğine ve benzerliğine uymamaktadır. Bir başka ifadeyle, söz konusu işlerin yeni bir iş olmasından dolayı asıl projeden ayrı olarak ihale edilmesi gereken bir işler olduğu açıktır.

Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu Yapım İşlerine Ek Tip Sözleşmenin 24’üncü maddesine göre sözleşme imzalandıktan sonra, sözleşme bedelinin aşılmaması ve idare ile yüklenicinin karşılıklı olarak anlaşması kaydıyla işin yapılma yeri ve işin süresinden önce yapılması kaydıyla işin süresi ve bu süreye uygun olarak ödeme şartları hususlarında değişiklik yapabileceğine ilişkin hükmün bulunduğu, söz konusu işlerin bulgu konusu sözleşmelerin mahiyetleriyle örtüşen, benzer yapım tekniği, alt yapı, malzeme ve ekipman ile gerçekleştirilebilecek nitelikteki işler olduğu belirtilmiştir. İdare tarafından ayrıca İstanbul gibi büyük ve karmaşık bir şehirde kamu hizmetlerinin sürekliliği ve etkin şekilde yürütülmesi zorunluluğu nedeniyle, hizmetlerin aksamaması ve vatandaş mağduriyetinin önlenmesinin önem arz ettiği, bulgu konusu sözleşmeler kapsamında yapılan işlerin ayrı ayrı ihale edilmesi halinde hem zaman kaybı hem de güncel piyasa koşulları dolayısıyla daha yüksek maliyetlerin ortaya çıkmasının muhtemel olduğu, yapılan işlerin kamu hizmetinin kesintisiz sürdürülebilmesi, kaynakların etkin ve verimli kullanılması ilkesi gereğince gerçekleştirilmiş olduğu, kamu yararını önceleyen, zaman ve maliyet etkinliğini esas alan bir anlayışla gerçekleştirildiği ifade edilmiştir.

İdare her ne kadar 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu Yapım İşlerine Ek Tip Sözleşmenin 24’üncü maddesine atıf yapsa da, ilgili hüküm ihale edilen iş için yapılması istenen yani uygulama projesine uygun olarak yapılacak imalatları kapsamaktadır. Halbuki, bulguda temel olarak değinilen husus İdarenin, ihalesi yapılarak devam eden işlerinin; tasfiyesi yapılan ya da hiç ihaleye çıkılmayan, dolayısıyla bütçede ödeneği olmayan işler için kullanılması ve söz konusu işlerin bu kapsamda tamamlatılmaya çalışmasına ilişkindir.

Yukarıda örneklerde de belirtildiği üzere; bakım, onarım ve tadilat işleri için ihale edilen işler kapsamında gençlik merkezi ve zeminaltı otopark imalatları yapılmıştır. Aynı şekilde bilim merkezi inşaatı için ihale edilen iş kapsamında meydan, spor alanları ve zeminaltı otopark inşaatı işi yapılmış olup örnekleri yukarıda detaylı olarak ortaya konulmuştur. Bu durum aynı zamanda asıl iş için yapılacak olan imalatlardan vazgeçilmesine ve proje değişikliklerine de sebebiyet vermektedir. İdare cevabında belirtilen, zaman kaybının önlenmesi ve yüksek maliyetlerden kaçınmak, hizmetlerin aksamaması ve vatandaş mağduriyetinin oluşmaması adına bu tür bir uygulamanın yapılması hususu da kabul edilebilir nitelikte değildir. Şöyle ki; İdarenin ihtiyaçlarını zamanında tespit etmesi ve buna yönelik planlamanın yapılması mevzuat hükümlerinin gereğidir. İstanbul’un büyük ve karmaşık bir şehir olması yeni bir durum olmadığından, İdare tarafından ilgili işler için ihale yapılarak imalatların yapılması gerektiği düşünülmektedir. Aksi durumda, ihale yapılmasının hiç gerekliliği ortaya çıkmayacak olup hali hazırda ihale edilmiş iş kapsamında, rekabetin oluşmadığı tekliflerin buna göre şekillenmediği 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na aykırı bir durum oluşacaktır.

Sonuç olarak, Kamu İhale Kanunu’nun temel ilkelerinden olan rekabet ve kaynakların verimli kullanılması ilkesine uygun olarak ayrı ihale kapsamında yapılması gereken yapım işlerinin ihale edilen diğer yapım işleri kapsamında yaptırılmaması gerekmektedir.