İdarenin Yıllık Toplam Personel Gideri Sınırının Belirlenememesi (Sayıştay)

BULGU: İdarenin Yıllık Toplam Personel Gideri Sınırının Belirlenememesi

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

İdare tarafından bazı personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımlarında personel giderinin ayrıştırılmaması nedeniyle yıllık toplam personel gideri sınırının belirlenemediği görülmüştür.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49’uncu maddesinin sekizinci fıkrasında;

“Belediyenin yıllık toplam personel giderleri, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarın yüzde otuzunu aşamaz. Nüfusu 10.000’in altında olan belediyelerde bu oran yüzde kırk olarak uygulanır. Yıl içerisinde aylık ve ücretlerde beklenmedik bir artışın meydana gelmesi sonucunda personel giderlerinin söz konusu oranları aşması durumunda, cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların altına ininceye kadar yeni personel alımı yapılamaz. Yeni personel alımı nedeniyle bu oranın aşılması sebebiyle oluşacak kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren hesaplanacak kanunî faiziyle birlikte belediye başkanından tahsil edilir. Personelin her türlü alacakları zamanında ve öncelikle ödenir.” hükmü,

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Diğer hükümler” başlıklı 28’inci maddesinde ise; “Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır.” hükmü bulunmaktadır.

28.04.2018 tarihli ve 30405 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2018/11608 karar sayılı “İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esaslar”ın “Personel Giderlerinin Toplam Giderler İçindeki Payına İlişkin Üst Sınır” başlıklı 5’inci maddesinde;

“(1) İdarelerin, şirket personeli de dahil yıllık toplam personel giderleri, idarenin gerçekleşen en son yıl bütçe gelirleri toplamının her yıl, bir önceki yıla ilişkin olarak 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 298 inci maddesi uyarınca tespit ve ilan edilen yeniden değerleme oranında artırılması sonucu bulunacak miktarın yüzde kırkını aşamaz. Bu oran büyükşehir belediyelerinde yüzde otuz olarak uygulanır. Yıl içerisinde aylık ve ücretlerde beklenmedik bir artışın meydana gelmesi sonucunda personel giderlerinin söz konusu oranları aşması durumunda, cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların altına ininceye kadar idare şirketlerine yeni personel alımı yapılmaz.”

Düzenlemesi bulunmaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere, büyükşehir belediyelerinde; şirket personeli de dahil yıllık toplam personel giderleri, idarenin gerçekleşen en son yıl bütçe gelirleri toplamının her yıl, bir önceki yıla ilişkin olarak belirlenen yeniden değerleme oranında artırılması sonucu bulunacak miktarın yüzde otuzunu (%30) aşamayacaktır.

Yapılan incelemede, İdarenin gerçekleşen en son yıl bütçe gelirleri toplamının, yeniden değerleme oranında artırılması sonucu oluşan tutarın yüzde otuzunun (personel gideri sınırının) 50.215.888.739,69 TL olduğu, İdarenin şirket personeli de dahil yıllık toplam personel giderinin ise 2024 yılı için 47.234.159.510,95 TL olarak gerçekleştiği, ancak Park ve Bahçeler Dairesi Başkanlığı tarafından İdarenin kendi şirketinden yapılan personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımının ihale dokümanında personel sayısının, dolayısıyla personel maliyetinin belirlenmemesi nedeniyle söz konusu ödemelerin personel sınırının hesabında dikkate alınmadığı tespit edilmiştir. Söz konusu personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı işinin fiyat farklarıyla birlikte 2024 yılı toplam gerçekleşmesi 4.284.371.405,00 TL’dir ve bu tutarın ne kadarının personel gideri olduğu belirlenmediğinden, söz konusu tutarın tamamı personel gideri hesaplamasında dikkate alınmamıştır. Dolayısıyla, İdarenin personel giderleri sınırı hesabı hatalı olmaktadır. İdarenin söz konusu personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alım işi kapsamında personel sayısının dolayısıyla personel giderinin belirlenmemiş olması, personel giderlerinin yılı içerisinde olması gerekenden daha az görünmesine neden olmaktadır.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 696 sayılı KHK ile belediyelerin 4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesinin (e) bendine göre personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalesi yapamayacağının, personel çalıştırılmasına dayalı hizmetleri doğrudan hizmet alımı suretiyle şirketlerine gördüreceğinin, daha önce bu kapsamda çalışan işçilerin de belediye şirketlerine geçişinin yapılacağının hüküm altına alındığı; 375 sayılı KHK’nın Ek 20’nci maddesi, Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.1. maddesi, 4734 sayılı Kanunun 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi ve 375 sayılı KHK’nın Geçici 23 ve 24’üncü maddeleri hüküm ve düzenlemelerinden bahisle, park bahçe bakım ve onarım işinin diğer koşullara bakılmaksızın niteliği gereği personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edildiği; İdare tarafından söz konusu park bahçe bakım ve onarım işinin birim fiyatlı ve ölçülebilir metrajlı işler olduğu, nitelik ve nicelik bakımından birçok iş kaleminin gerçekleştirilmesinin dönemsel ve mevsimsel farklılıklar gösterdiği ve bu işler için işçilik üzerinden teklif alınmasının sağlıklı ve uygun olmayacağının değerIendirildiği, dolayısıyla sunulan her hizmet işinde işçilik, malzeme ve teknolojik gereçler gibi farklı girdi unsurları bulunmakla birlikte yürütülen işin temel ediniminin işçilik olmaması, işçilerin mesailerinin tamamını İdarede kullanması yönünde herhangi bir düzenlemenin bulunmaması, İdare açısından hizmet işinin iş kalemlerinin zamanında ve uygun olarak gerçekleştirilmesinin temel alınması ve hakediş ödemelerinin yapılan işin miktarı üzerinden ödendiği göz önünde bulundurulduğunda söz konusu işin işçilikten bağımsız bir edim türü olarak değerlendirilmesinin uygun görülmesinden dolayı mevzuat hükümlerine uygun hareket edildiği ifade edilmiştir.

İdare tarafından her ne kadar, park bahçe bakım ve onarım işinin diğer koşullara bakılmaksızın niteliği gereği personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edildiği, sunulan her hizmet işinde işçilik, malzeme ve teknolojik gereçler gibi farklı girdi unsurları bulunmakla birlikte yürütülen işin temel ediniminin işçilik olmaması, işçilerin mesailerinin tamamını İdarede kullanması yönünde herhangi bir düzenlemenin bulunmaması, İdare açısından hizmet işinin iş kalemlerinin zamanında ve uygun olarak gerçekleştirilmesinin temel alınması ve hakediş ödemelerinin yapılan işin miktarı üzerinden ödendiği göz önünde bulundurulduğunda söz konusu işin işçilikten bağımsız bir edim türü olarak değerlendirilmesinin uygun görülmesi nedeniyle park bahçe bakım ve onarım işinde işçilik ayrımı yapılmadığı ifade edilmiş olsa da; İdarenin kendi şirketi olan Ağaç AŞ’den yaptığı 3.520.096.661,07 TL sözleşme bedelli personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımında (“2024 Yılı İstanbul Geneli Yeşil Alanlarının Bakımı Doğrudan Hizmet Alımı İşi”); 1.183 adet pozda; budama, sulama, çim biçme, temizlik, havuz temizleme dahil park bahçe bakım ve onarımı için gerekli olan tüm faaliyet alanları bir bütün olarak bulunmakta ve İstanbul geneli yeşil alan mahallerini içermektedir. Bu hizmet alımında ayrıca inşaat, elektrik, tesisat kısımları da bulunmaktadır. Bu işler, yapım işi niteliğinde olup, yapım işlerinin personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımının yapıldığı usulde yapılması mümkün değildir. Bu işlerin, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nda belirtilen usullere göre ihale ile yapılması gerekmektedir. Mevcut durumda yapım işleri, birim fiyat poz tarifleriyle ve doğrudan hizmet alımı usulü ile İdarenin kendi şirketi olan Ağaç AŞ’ye verilmiştir. Ağaç AŞ tarafından ise bu işler alt yüklenicilere verilerek yaptırılmaktadır. Dolayısıyla söz konusu personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı işi kapsamında, bu kapsama girmeyecek yapım işlerinin dahil edilmesi mevzuat hükümleriyle bağdaşmamaktadır.

Diğer taraftan, İdarenin de ifade ettiği gibi, söz konusu hizmet alım işi niteliği gereği personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımıdır. Dolayısıyla İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esasların “Personel Giderlerinin Toplam Giderler İçindeki Payına İlişkin Üst Sınır” başlıklı 5’inci maddesi düzenlemesine göre; İdarenin, şirket personeli de dahil yıllık toplam personel giderleri toplamına, söz konusu personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımının da dahil edilmesi gerekmektedir. Ancak İdare tarafından bu hizmet alımı, şirket personeli de dahil yıllık toplam personel giderleri toplamına dahil edilmemiştir.

Sonuç olarak, İdarenin söz konusu doğrudan hizmet alımında personel maliyetine yer vererek yaklaşık maliyet hesaplaması ve personel sayısına ihale dokümanında yer vermesi, niteliği gereği park bahçe bakım ve onarım işinin personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı olması dolayısıyla bu kapsamda ödenen personel giderlerinin, İdarenin toplam yıllık personel giderinin hesaplanmasında dikkate alınması gerekmektedir.