Deniz Taşımacılığı Alanındaki Kullanım Haklarının Devrine İlişkin İşlerde Mevzuat ve Sözleşme Hükümlerine Uyulmaması ve Gerekli Cezai Müeyyidelerin Uygulanmaması (Sayıştay)

BULGU: Deniz Taşımacılığı Alanındaki Kullanım Haklarının Devrine İlişkin İşlerde Mevzuat ve Sözleşme Hükümlerine Uyulmaması ve Gerekli Cezai Müeyyidelerin Uygulanmaması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

İdare tarafından, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu kapsamında ihalesi yapılarak dönemin İdare şirketine verilen deniz taşımacılığı alanındaki kullanım haklarının devrinde, söz konusunu devir işlemlerine ilişkin sözleşmeler gereğince işletmeci firmadan yapılması gereken tahsilatların tamamının gerçekleştirilemediği halde sözleşme ve mevzuat hükümlerinde yer alan cezai müeyyidelerin uygulanmadığı görülmüştür.

İdare tarafından 2010 ve 2011 yıllarında 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 36, 45 ve 51/g maddeleri çerçevesinde yapılan ihaleler sonucunda; çeşitli iskele, terminal ve deniz vasıtalarının kullanım hakkını İdarenin şirketi almış ve ilgili firma ile 6 farklı kullanım hakkı sözleşmesi (27 Adet İskele ve Terminaller, 58 Adet Deniz Vasıtaları ile Yüzer İskeleler, Dış İskeleler, Beylikdüzü Yakuplu 779 Ada 1 Parsel, Beylikdüzü Yakuplu 779 Ada 2 Parsel, Kadıköy Bostancı İskele Yanı) imzalanmıştır. Sürecin devamında ise 2011 yılında söz konusu şirket özelleştirilmiştir.

Kullanım hakkını devralan şirket ile imzalanan sözleşmelerden dördü Sınırlı Gayri Ayni Hak Sözleşmesi/Kullanım Hakkı Tesisi Sözleşmesi, bir tanesi İntifa Hakkı Sözleşmesi bir diğeri ise Kira Sözleşmesi olarak düzenlenmiştir. Söz konusu ihalelere ilişkin şartnameler ve sözleşmeler incelendiğinde; işletmecinin sözleşme ve şartnamelere aykırı davranışta bulunması halinde, İdarenin sözleşmeyi feshetme yetkisine sahip olduğu, sözleşmesi feshedilen taşınmazın boşaltılması gerektiği genel olarak hüküm altına alınmıştır.

2886 sayılı Kanun’un “Müteahhit veya müşterinin sözleşmenin bozulmasına neden olması” başlıklı 62’nci maddesinde; “Sözleşme yapıldıktan sonra 63 üncü maddede yazılı hükümler dışında müteahhit veya müşterinin taahhüdünden vazgeçmesi veya taahhüdünü, şartname ve sözleşme hükümlerine uygun olarak yerine getirmemesi üzerine, idarenin en az 10 gün süreli ve nedenleri açıkça belirtilen ihtarına rağmen aynı durumun devam etmesi halinde, ayrıca protesto çekmeye ve hüküm almaya gerek kalmaksızın kesin teminatı gelir kaydedilir ve sözleşme feshedilerek hesabı genel hükümlere göre tasfiye edilir. Gelir kaydedilen kesin teminat, müteahhit veya müşterinin borcuna mahsup edilemez.” denilmektedir. 63’üncü maddedeki düzenlemeye göre iş artış ve eksilişindeki sınırlara ilişkin kısıtlar haricinde işletmecinin taahhüdünden vazgeçmesi, şartname ve sözleşme hükümlerine aykırı olarak ihtara rağmen süreci hatalı yürütmesi İdare açısından haklı fesih sebebidir.

4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nda intifa hakkına ilişkin 816’ncı maddesinde, bir taşınmaz üzerinde intifa hakkına sahip olan kimsenin, yararlanmanın olağan sınırlar içerisinde kalmasına özen göstermekle yükümlü olduğu ve bu ölçünün aşılması durumunda elde edilen ürün veya gelirlerin taşınmazın malikine ait olacağı, 817’nci maddesinde ise intifa hakkı sahibinin, intifa konusu taşınmazın ekonomik özgülenme yönünü malike önemli zarar verecek şekilde değiştiremeyeceği; özellikle onu yeni bir şekle dönüştüremeyeceği gibi, onda önemli bir değişiklik de yapamayacağı hüküm altına alınmıştır.

5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 3’üncü maddesine göre, kamuya ait taşınır ve taşınmazlar kamu kaynakları arasında sayılmaktadır. 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 23’üncü maddesine göre de taşınmaz gelirleri Büyükşehir Belediyesinin gelirleri arasında yer almaktadır. Büyükşehir belediyesinin hak ve menfaatlerini izlemek, alacak ve gelirlerinin tahsilini sağlamak da meri mevzuat gereği Büyükşehir Belediye Başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.

Yapılan incelemede;

– İdare tarafından taşınmaz maliki diğer idarelere yıllık bedel düzenli ödenmesine rağmen Şirket tarafından İdareye yapılması gereken ödemelerin düzenli ve tam olarak gerçekleştirilmediği, bu sebeple sözleşmelerin ilgili maddesine göre fesih işleminin yapılması gerekirken sürecin devam ettirildiği,

– Teminatların sözleşmelerin ilgili maddeleri doğrultusunda güncellenmediği ve böylece olması gereken tutarın altında kaldığı,

– Alt kiralamaya cevaz verilmeyen veya kısmen verilen sözleşmeler kapsamında, İdare tarafından herhangi bir muvafakat verilmemesine rağmen İşletmeci tarafından alt kiracılık ilişkilerinin kurulduğu,

Tespit edilmiştir.

İdarenin söz konusu sözleşmeler kapsamında elde ettiği gelirler ile ilgili olarak; bazı alacakların yeniden yapılandırılmasına ilişkin 12.03.2023 tarihinde yürürlüğe giren 7440 sayılı Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’a kadar elde edilen gelirlerin zamanında tahsil edilmediği, Şirket tarafından yapılandırma taksitlerinin düzenli ödendiği ancak daha sonra oluşan kira alacaklarının tahsil edilemediği ve İdare tarafından mevzuatın ve sözleşmenin gerektirdiği müeyyidelerin 7440 sayılı Kanun öncesinde ve sonrasında uygulanmadığı anlaşılmıştır.

Aşağıdaki tablolarda yapılandırmaya giren alacaklar ile yapılandırma sonrasındaki tahakkuk eden alacaklar görülmektedir:

Tablo 60: Yapılandırma Kapsamındaki Alacakların Durumu

Tablo 61: Yapılandırma Sonrası Döneme İlişkin Borç Durumu

Diğer taraftan, söz konusu sözleşmeler çerçevesinde kullanım hakkı ilgili Şirkete devredilmiş olan yerlerin bazıları çeşitli kamu kurumlarının mülkiyetinde olup düzenlenen protokol ve sözleşmeler ile bahsi geçen yerler İdareye tahsis edilmiştir. Bu tahsisler karşılığında İdare tarafından ilgili kamu kuruluşlarına yıllık ödeme yapılmaktadır. Aşağıda yer alan tabloda örnek olarak 2023 ve 2024 yılı ödemelerine ilişkin bilgiler yer almaktadır.

Tablo 62: Diğer İdarelere Yapılan Ödemeler

Söz konusu gelir tahsilatlarının zamanında ve eksiksiz yapılması büyük önem arz etmektedir. Bu itibarla, ilgili Şirketle imzalanan sözleşmelerdeki/şartnamelerdeki düzenlemeler ve 2886 sayılı Kanun’un bahsi geçen 62 ve 63’üncü maddesindeki düzenlemelere göre, ödenmeyen söz konusu borçlara ilişkin akde aykırılık müeyyidelerinin uygulanması yerinde olacaktır. 4721 sayılı Kanun’un intifa haklarında zamanaşımını düzenleyen 802’nci maddesi de göz önüne alındığında tahsilat süreçlerinin etkin işletilmesi gerekmektedir.

Ayrıca kullanım hakkının devrine ilişkin teminatın da sözleşmelerin ilgili maddelerine göre yıllık Türkiye İstatistik Kurumu tarafından açıklanan endeksler esas alınarak güncellenmediği ve mevcut teminat tutarının olması gerekenin altında kaldığı görülmüştür.

Alt kiralamalarla ilgili olarak, imzalanan sözleşmelere bakıldığında ise;

“58 Adet Deniz Vasıtasının İntifa Hakkı Karşılığında İşletilmesi” işine ait sözleşmede açıkça alt kiralamaya cevaz verildiği,

“27 adet İskele ve Terminalin 30 Yıl Süreyle Sınırlı Ayni Hak Tesisi/Kullanım Hakkı Tesisi” işinde deniz taşımacılığı için zorunlu durumlarda alt kiralamanın İBB onayına gerek olmaksızın yapılabileceği, bunun dışındaki hallerde taşınmazların Belediyenin yazılı muvafakati olmadan kısmen veya tamamen devredilemeyeceği,

“Kadıköy Bostancı İskele Yanı” kiralamasına ilişkin dosyada ise alt kiralama konusuna hiç yer verilmediği,

Sayılanların dışındaki, “Dış İskeleler, Beylikdüzü Yakuplu 779 Ada 1 Parsel, Beylikdüzü Yakuplu 779 Ada 2 Parsel” kiralamalarına ilişkin sözleşme ve şartnamelerde; işletmecinin söz konusu taşınmazları, Belediyenin yazılı muvafakati olmadan kısmen veya tamamen devredemeyeceği ve/veya kullanım amacının İdareden izin alınmaksızın değiştirilemeyeceğine, aksine davranışın akde aykırılık ve fesih sebebi sayılacağına dair hükümlere yer verilmiş olduğu da görülmektedir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; Şirket tarafından kira borçlarının ödemesinin durdurulduğu, ilgili Şube Müdürlüğünce Hukuk Müşavirliğine icra takibi yapılması için konunun havale edildiği, teminatların güncellenmesi için işlemlerin başlatıldığı, akde aykırı alt kiralamanın yapıldığı Tuzla Deniz Otobüsü Terminaline ilişkin olarak kiralamaya son verilmemesi halinde Terminalin sözleşme kapsamından çıkarılarak sözleşmenin kısmen fesih edileceğinin İDO AŞ’ye bildirildiği, diğer iskelelerde ise sözleşmeye aykırılık bulunup bulunmadığına ilişkin incelemelerin başlatıldığı ifade edilmiştir.

Sonuç olarak, ilgili kanun hükümleri ve İdare ile işletmeci Şirket arasında imzalanan sözleşmelere aykırılık oluşturan hallerde gerekli işlemlerin İdare tarafından ivedi olarak yerine getirilmesi gerekmektedir.