İhale Konusu İş veya Benzer İş Kapsamında Bulunmayan İş Deneyim Belgesinin Fiyat Dışı Unsur Olarak Belirlemesi, Rekabet Ortamını Sınırlandırılması ve Fiyat Dışı Unsur Puanlamasının Hatalı Belirlenmesi (Sayıştay)

BULGU: İhale Konusu İş veya Benzer İş Kapsamında Bulunmayan İş Deneyim Belgesinin Fiyat Dışı Unsur Olarak Belirlemesi, Rekabet Ortamını Sınırlandırılması ve Fiyat Dışı Unsur Puanlamasının Hatalı Belirlenmesi

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

Tekirdağ genelinde yağmursuyu şebekesi yapım işinde ihale konusu iş veya benzer iş kapsamında bulunmayan havaalanı pistleri ve havaalanı apron ve taksirut inşaatı işlerinin yer aldığı AVII Grubu iş deneyim belgesinin fiyat dışı unsur olarak belirlendiği, bu suretle rekabet ortamının sınırlandırıldığı ve iş kalemleri bazında isteklinin teklifi ile yaklaşık maliyet yapısının birbiri ile uyumuna ilişkin olarak kullanılan fiyat dışı unsur puanlamasına ilişkin hesaplama yönteminin hatalı belirlendiği görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanun’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde; idarelerin, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu olduğu hüküm altına alınmıştır.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin fiyat ile birlikte fiyat dışındaki unsurlar da dikkate alınarak belirlenmesi ile ilgili hususlar” başlıklı 53.3’üncü maddesinde;

“53.3.1. Kanunun 40 ıncı maddesi uyarınca, ekonomik açıdan en avantajlı teklif; sadece fiyat esasına göre belirlenebileceği gibi fiyat ile birlikte işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi fiyat dışındaki unsurlar dikkate alınarak belirlenebilmektedir. Ekonomik açıdan en avantajlı teklif sahibinin fiyat ile birlikte fiyat dışı unsurlar kullanılarak belirlenmesi durumunda, fiyat ve fiyat dışı unsurlar dahil toplam değerlendirme puanının yüz tam puan üzerinden hesaplanması ve aşağıdaki esaslara uyulması gerekmektedir.

Fiyat dışı unsurların, Kanunun 5 inci maddesinde belirtilen ilkelere aykırı olmayacak şekilde idari şartnamede açık ve net olarak düzenlenmesi gerekmektedir.

İdari şartnamede fiyat dışı unsur olarak belirlenen hususların parasal değerlerinin veya nispi ağırlıklarının belirlenmesi gerekmektedir.

Fiyat dışı unsur olarak niceliksel ve niteliksel belirlemeler yapılabilir. Bu kapsamda;

İstekli hakkında ihale tarihinden önceki son beş yıl içinde kamu ihalelerine katılmaktan yasaklama kararı verilmemiş olması,

4735 sayılı Kanuna göre imzalanan sözleşmelerin, ihale tarihinden önceki son beş yıl içinde aynı Kanunun 16 ncı maddesine göre devredilmemiş ve/veya yükleniciden kaynaklanan nedenlerle feshedilmemiş olması,

4735 sayılı Kanuna göre ihaleyi yapan idare ile imzalanan sözleşmelere konu işlerin, ihale tarihinden önceki son beş yıl içinde süre uzatımı dahil süresinde bitirilmiş olması,

ç) Kullanılacak olan tesis, makine, teçhizat ve diğer ekipmanın isteklinin kendi malı olması,

Yapım işleri cirosunun toplam ciroya oranı,

İsteklinin faaliyet süresini gösteren genel deneyimi,

Belli İstekliler Arasında İhale Usulü İle İhale Edilen Yapım İşlerinde Uygulanacak Tip Ön Yeterlik Şartnamesinin 7.9 uncu maddesinde belirlenen puanlama kriterleri,

İsteklinin ihaleyi yapan idareye karşı yükleniminde bulunan yapım işlerinin sayısı ve/veya tutarının düşük olması,

ğ) İhale konusu işi oluşturan bileşenler itibarıyla isteklinin teklifi ile yaklaşık maliyet yapısının birbiri ile uyumu,

İhale konusu iş kapsamındaki iş kalemleri/iş gruplarının belirli bir miktarının daha önceki bir işte gerçekleştirilmiş olması,

hususları ile idare veya Kurum tarafından belirlenen benzeri diğer hususların biri, birkaçı ya da tamamı fiyat dışı unsur olarak kullanılabilir…

Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin fiyat ile birlikte fiyat dışı unsurlar dikkate alınarak belirlendiği birim fiyatlı işlerde, fiyat dışı unsur puanlamasında (ğ) bendinde yer alan unsurun kullanılması zorunlu olup bu unsurun asgari puanı toplam fiyat dışı unsur puanının yarısının altında olamaz. .

Fiyat dışı unsur puanlamasında belirlenen unsurların niteliğine uygun düştüğü ölçüde;

a) Asgari ve azami değerler arasında kalan ara değerler için doğrusal orantı yapılır.

b) İş ortaklığının puanı, her bir ortağın hesaplanan puanlarının ortaklık oranları ile çarpılması suretiyle bulunan puanların toplamıdır. Ancak 53.3.4 üncü maddenin (ç) bendinde yer alan unsurun puanlamasında ortaklardan biri veya birkaçı tarafından aranan kriterin sağlanması yeterlidir.

Teklif fiyatı puanlaması; en düşük geçerli teklif tutarı veya 45 inci maddeye göre hesaplanan sınır değer ya da bu değerin üzerindeki ilk geçerli teklif tutarı referans değer alınarak yapılabilir. Bu durumda toplam değerlendirme puanı 100 olmak kaydıyla referans değere 50’den az olmamak üzere ihale dokümanında belirlenen tam puan verilir. Puanlama, teklif tutarları ile referans değer arasındaki farka bağlı olarak aşağıdaki formüle göre yapılır…”

Hükümlerine yer verilmiştir.

Söz konusu İhaleye ait İdari Şartname’nin 7.6’ncı maddesinde; Yapım İşlerinde Benzer İş Grupları Tebliğinde yer alan AIV Grubu İşlerin (kanalizasyon şebekeleri, yağmursuyu şebekeleri, içme ve kullanma suyu şebekeleri, mikrotünel işleri) benzer iş olarak kabul edileceği belirtilmiştir.

Aynı İdari Şartname’nin fiyat dışı unsur puanlama yöntemiyle ilgili “Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi” başlıklı 35’inci maddesinde;

“35.1. Bu ihalede ekonomik açıdan en avantajlı teklif, fiyatla birlikte fiyat dışı unsurlar da dikkate alınarak belirlenecektir.

35.1.1.

Hesaplamada Kullanılacak Formül: Toplam Puan=Teklif Fiyatı Puanı + Fiyat Dışı Unsur Puanı İsteklinin Toplam Puanı hesaplanırken;

Toplam Puan = (Teklif Tam Puanı – (|Sınır Değer Üzerindeki İlk Geçerli Teklif Tutarı Teklif Fiyatı| X Teklif Tam Puanı / Sınır Değer Üzerindeki İlk Geçerli Teklif Tutarı)) + Fiyat Dışı Unsur Puanı

Teklif Fiyat Puanı:50

Fiyat Dışı Unsur (FDU) Puanı:50

Fiyat Dışı Unsur Değerlendirme Yöntemi: İsteklinin Teklifi ile Yaklaşık Maliyet

Yapısının Birbiri ile Uyumu (Alınabilecek Azami FDU Puanı: 25 )…”

Aşağıda, teklif cetvelinde yer alan iş kalemlerinden seçilen kaleme/kalemlere ilişkin asgari ve azami oranlar belirlenmiştir. İsteklinin teklif cetvelinde seçilen bu kalemlere verilmiş olan teklifler, isteklinin ihaleye vermiş olduğu toplam teklife oranlanarak 100 ile çarpılacak, bulunan oran o kalem için belirlenen asgari oran ile azami oran arasında kalıyorsa istekli o kalem için belirlenen fiyat dışı unsur puanını alacaktır.

Fiyat Dışı Unsur Tanımı: Yeterlilik için istenen İş Deneyim Belgesi veya harici iş deneyim belgesi; İsteklinin yurt içinde ihaleleri uygulama yönetmeliği esaslarına göre, teklif bedelinin %80’inden az olmamak üzere tek sözleşmeyle yapılmış, AVII ve AIV İşleri içeren İş deneyim belgelerinin ayrı ayrı ve noter onaylı veya aslı idarece görülmüş; iş deneyim belgesi (EKAP’a kayıtlı olanlar için onay şartı yoktur) sunması şartıyla, 5 (beş) puan verilecektir. İsteklinin iş ortaklığı olması durumunda; pilot ortağın belirtilen iş gruplarının her ikisine de sahip olması halinde tam puan alacaktır.”

Düzenlemelerine yer verilmiştir.

Yapılan incelemede, ekonomik açıdan en avantajlı teklifin, fiyatla birlikte fiyat dışı unsurlar da dikkate alınarak belirlenen Tekirdağ genelinde yağmursuyu şebekesi yapım işi ihalesinde;

İdari Şartnameye göre Yapım İşlerinde Benzer İş Grupları Tebliğinde yer alan AIV Grubu İçme-Kullanma Suyu ve Kanalizasyon İşlerinin benzer iş olarak kabul edileceği ancak aynı İdari Şartname’de ihale konusu iş veya benzer iş kapsamında bulunmayan havaalanı pistleri ve havaalanı apron ve taksirut inşaatı işlerinin yer aldığı AVII Grubu iş deneyim belgesinin fiyat dışı unsur olarak belirlendiği (5 puan) ve AVII ve AIV İşleri içeren iş deneyim belgelerinin ayrı ayrı sunulmasının şart koşulduğu, söz konusu düzenlemenin ilan aşamasındayken 22.08.2024 tarihinde iptal edilen ilk ihalede yer almadığı,

45 istekli olabilecek kişi tarafından ihale dokümanının indirildiği, 8 adet isteklinin teklif vermiş olduğu ihalede, ihaleye katılım sağlayan isteklilerden sadece bir isteklinin AVII Grubu iş deneyim belgesine sahip olduğu dikkate alındığında AVII Grubu işleri içeren iş deneyim belgesinin fiyat dışı unsur olarak belirlenmesinin ihalede rekabet ortamını sınırlandırdığı,

İdari Şartname’de, ihale konusu işi oluşturan bileşenler itibarıyla isteklinin teklifi ile yaklaşık maliyet yapısının birbiri ile uyumunun aranmasının zorunluluğuna ilişkin olarak kullanılan fiyat dışı unsurda; 10 iş kaleminden oluşan teklif cetvelinde, istekli tarafından söz kalemlere verilmiş olan bu tekliflerin, isteklinin ihaleye vermiş olduğu toplam teklife oranlanarak 100 ile çarpılması gerekirken çarpılmadığı sadece çıkan sonucun yanına (%) sembolünün konulduğu (örneğin bir iş kalemi için asgari oran 0,043236%, azami oran 0,061039% olarak veri girişi yapıldığı), bunun sonucunda isteklilerin İdari Şartnamedeki bu düzenlemeye göre EKAP’a girmiş oldukları yüzdelik değerlerin tekrar yüzde değer olarak gösterimine yol açtığı ve isteklilerin bu kısımdan puan alamamalarına neden olunduğu,

Tespit edilmiştir.

Yapım İşlerinde Benzer İş Grupları Listesinde ihale konusu yağmursuyu şebekeleri yapım işine birebir uygun AIV Grubu varken, havaalanı işlerine ilişkin AVII Grubu belgeye sahip olan istekli ile sadece AIV grubu iş deneyim belgesine sahip olan istekliler arasında bu durumdan kaynaklı niceliksel ve niteliksel bir fark olamayacağı açıktır.

Ayrıca fiyat dışı unsur puanlamasında ihale konusu işi oluşturan bileşenler itibarıyla isteklinin teklifi ile yaklaşık maliyet yapısının birbiri ile uyumunun fiyat dışı unsur olarak kullanılması zorunlu olmasına rağmen İdari Şartname’de söz konusu zorunlu unsura ilişkin hesaplama yönteminin hatalı belirlenmesi nedeniyle istekliler 25 puanlık bu kısımdan puan alamamış, dolayısıyla fiyat ve fiyat dışı unsurlar dahil toplam değerlendirme puanının yüz tam puan üzerinden değerlendirilmesi zorunluluğuna uyulmamıştır.

Kamu İdaresince, imalat yapılacak tesis saha düzenleme işlerinin TESKİ’ye ait arıtma tesislerini kapsadığı, bu alanda yapılacak imalatların AXVIII Grup: Saha İşleri olarak nitelendirilebileceği, AXVIII Grup Saha İşleri içerisinde AVII grubu işlerin de sayılması nedeniyle kalite ve teknik niteliği en yüksek, havaalanı pistlerini barındıran AVII grubu iş deneyim belgesinin fiyat dışı unsur olarak belirlendiği; yüksek dayanımlı beton kalitesi ve nitelikli işçilik ile yapılması gerektiren iş kalemi gerekçe gösterilerek ikinci ihale ilanında fiyat dışı unsur belirlenmesinin Fen İşleri Dairesi Başkanlığı tarafından uygun görüldüğü; bununla birlikte 17.02.2025 tarih ve E-93924738-660-476482 sayılı yazı ile Fen İşleri Dairesi Başkanlığı tarafından gerekli fesih işlemlerinin yapılması hususunun Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığına iletildiği; 19.02.2025 tarihinde posta yolu ile yüklenici firma ve ortaklarına ihtarname yazılarak sözleşmenin feshedildiğinin bildirildiği; yüklenici tarafından ihalenin feshi işleminin iptali istemi ile dava açıldığı ve Tekirdağ 1. İdare Mahkemesi tarafından 25/04/2025 tarih E:2025/167 K:2025/322 sayılı Karar ile ihalenin feshi işleminin iptaline karar verildiği, halihazırda İdare tarafından temyiz edilen hukuki sürecin devam ettiği; diğer taraftan idari şartnamede azami-asgari oranlar belirlenirken sehven yapılan hatanın ihalede sunulan tekliflerin sırasını değiştirmediği belirtilmişse de; yukarıda yer verilen Yönetmelik hükümleri ile Kamu İhale Genel Tebliğinin 53.3’üncü maddesinde belirtilen düzenlemeler çerçevesinde fiyat dışı unsur olarak sadece niceliksel ve niteliksel belirlemelerin yapılabilmesinin mümkün olduğu, dolayısıyla yağmursuyu şebekeleri yapım işinde işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi işin niteliğine ve niceliğine katkı sağlamayan, ihale konusu iş veya benzer iş kapsamında bulunmayan havaalanı pistleri ve havaalanı apron ve taksirut inşaatı işlerinin yer aldığı AVII Grubu işleri içeren iş deneyim belgesinin fiyat dışı unsur puanlamasına konu edilmemesi gerektiği; fiyat dışı unsur puanlamasına gerekçe olarak ileri sürülen “20 cm kalınlığında beton kaplama yapılması (kırmataşlı) 400 m3/G. (5.480,00m3) iş kaleminin yaklaşık maliyet içerisindeki payının yaklaşık %1 olduğu, dolayısıyla AVII Grubu işleri içeren iş deneyim belgesine yönelik belirlemenin fiyat dışı unsur yapılmasına dayanak teşkil edecek nitelikte olmadığı; diğer taraftan 45 istekli olabilecek kişi tarafından ihale dokümanı indirildiği, 8 adet isteklinin teklif vermiş olduğu ihalede, ihaleye katılım sağlayan isteklilerden sadece bir isteklinin AVII Grubu iş deneyim belgesine sahip olduğu ve ihalenin bu kişi üzerine bırakıldığı göz önünde bulundurulduğunda AVII Grubu işleri içeren iş deneyim belgesinin fiyat dışı unsur olarak puanlandırılmasının ihalede rekabet ortamını sınırlandırdığı değerlendirilmektedir.

Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin fiyat ile birlikte fiyat dışı unsurlar dikkate alınarak belirlendiği birim fiyatlı işlerde, ihale konusu iş veya benzer iş kapsamında bulunmayan iş deneyim belgesinin fiyat dışı unsur olarak belirlenmemesi, fiyat dışı unsurun rekabet ortamını sınırlandırmaması ve ihale konusu işi oluşturan bileşenler itibarıyla isteklinin teklifi ile yaklaşık maliyet yapısının birbiri ile uyumunun aranılması zorunlu olduğundan fiyat dışı unsur puanlamasına ilişkin hesaplama yönteminde hata yapılmaması gerekmektedir.