Toplu Ulaşım Hatlarına İlişkin İşletme Hakkının İhalesiz ve Süresiz Olarak Kullandırılması (Sayıştay)

BULGU: Toplu Ulaşım Hatlarına İlişkin İşletme Hakkının İhalesiz ve Süresiz Olarak Kullandırılması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – İl Belediyesi

Belediye sınırları dâhilinde belirlenen güzergâhlarda çalışan 24 adet halk otobüsü, 35 adet dolmuş ile 61 adet taksiye daha önce Trafik Komisyonu Kararlarıyla tanınan işletme hakkının süresiz olarak ve ihale yapılmaksızın kullandırıldığı görülmüştür.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun belediyenin yetki ve imtiyazlarını düzenleyen 15’inci maddesinde;

-Toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek,

-Kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek,

Belediyelerin imtiyazları içinde sayılmış, belediyelerin söz konusu hizmetleri Danıştayın görüşü ve İçişleri Bakanlığının kararıyla süresi kırkdokuz yılı geçmemek üzere imtiyaz yoluyla devredebilecekleri, toplu taşıma hizmetlerini imtiyaz veya tekel oluşturmayacak şekilde ruhsat vermek suretiyle yerine getirebileceği gibi toplu taşıma hatlarını kiraya verme veya hizmet satın alma yoluyla yerine getirebileceği düzenlenmiştir.

2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 1’inci maddesinde; belediyelerin satım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi işlerinin bu Kanunda yazılı hükümlere göre yürütüleceği, 64’üncü maddesinde de; kiraya verilecek taşınır ve taşınmaz malların kira süresinin on yıldan fazla olamayacağı hususları düzenlenmiştir.

Belediyelere imtiyaz olarak verilmiş olan şehir içi yolcu taşıma hizmetlerinin bizzat belediyece yerine getirilememesi durumunda, söz konusu kamu hizmetlerinin, kanunlarda belirtilen yöntemlerle üçüncü kişilere gördürülmesinin 2886 sayılı Kanun gereğince, rekabete açık, saydamlığı sağlanmış, süresi belirli ihaleler yoluyla yapılması gerekmektedir. Belediye meclisince hizmetin üçüncü kişilere gördürülmesi yönünde karar verilmesi halinde, karardaki yönteme göre (kira, ruhsat, imtiyaz vb.) ve bu kararda verilen yetkiye dayanılarak ihale işlemlerinin de yetkili kişi ve kurullarca yerine getirilmesi gerekmektedir.

Belediyenin görev ve yetkisi dahilinde olan toplu ulaşım ve yolcu taşımaya ilişkin hizmetlerin üçüncü kişilere gördürülmesinde; ihale yapılmaksızın, doğrudan meclis, encümen veya belediye başkanı kararıyla yapılması veya kendisine ait imtiyazın süresiz olarak devri ya da ihaleyle de olsa satış şeklinde işlem yapılması imkânı bulunmamaktadır.

2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun “İl ve ilçe trafik komisyonları” başlıklı 12’nci maddesinde; il sınırları içinde mahalli ihtiyaç ve şartlara göre trafik düzeni ve güvenliğini sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri almak, trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları, çalıştırılabileceği yerler ile güzergâhlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek görev ve yetkisi il ve ilçe trafik komisyonlarına verilmiştir.

1986 yılında yürürlüğe giren 86/10553 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Ticari Plakaların Verilmesinde Uyulacak Usul ve Esaslar Hakkında Karar’ın;

-1’inci maddesinde, Karar’ın amacının; vatandaşın ulaşım ihtiyacını karşılamak üzere toplu taşımacılığın geliştirilmesi, plaka karaborsacılığının ve korsan taşımacılığın önlenmesi, fiilen çalışmakta olan şoför esnafının haklarının korunması maksadıyla taksi, dolmuş, minibüs ve umum servis araçlarına verilecek ticari plakaların sayısı, verilme usul ve esaslarını tespit etmek olduğu,

-2’nci maddesinde, Karar’ın; 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun 12’nci maddesi hükümlerine göre, il trafik komisyonlarınca plaka tahdidi kararı alınan illerde uygulanacağı,

-5’inci maddesinde, ticari plakanın, kapalı teklif usulü ile;

İlin ihtiyacı dikkate alınarak dağıtılacak ticari plaka sayısı trafik komisyonunca tespit edileceği, ticari plakanın serbest piyasadaki tahmini bedelinin %80’ine tekabül eden muhammen bedeli, müracaat şekli, süresi, ihale zamanı ve diğer hususların mahalli vasıta ve/veya en az iki gazete ile kamuoyuna duyurulacağı,

Tespit edilen ticari plakaların ikişer aylık dönemlerde bir yılda altı defa verilebileceği,

Kapalı teklif zarflarının trafik komisyonları huzurunda açılacağı ve en yüksek bedeli teklif edenlerde başlamak üzere o dönem için tespit edilen miktarda ticari plakanın verileceği,

şartları dikkate alınarak, trafik komisyonunun tespit edeceği esaslara göre verileceği düzenlenmiştir.

Belediyenin yetkisinde olan taksi, dolmuş ve otobüs ile yolcu taşıma faaliyetine ilişkin plaka tahsisleri 86/10553 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’na uygun olarak yapılmamıştır.

2023 yılı Sayıştay Denetim Raporunda; Sinop Belediyesi sınırları içerisinde toplam 24 adet halk otobüsü, 35 adet dolmuş ve 61 adet taksi plakasının 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun 12’nci maddesi kapsamında il ve ilçe trafik komisyonlarına tanınan yetki çerçevesinde Trafik Komisyonu Kararları ile süresiz olarak ve ihale yapılmaksızın verildiği, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun yürürlüğe girmesinden sonra ruhsatlı plakalarla tanınan işletme hakkının sürdürülmesi kapsamında herhangi bir ihalenin gerçekleştirilmediği ya da işletme hakkının sonlanmasına dair herhangi bir sürenin belirlenmediği, bu hatlarda yolcu taşıma yetkisi kazanan işleticilerin bu yetkiyi, kazanılmış hak kapsamında herhangi bir süre sınırlamasına tabi olmadan kullandığı tespiti yapılmış ve bulgu konusu edilmiştir.

5393 sayılı Kanun kapsamında Belediyenin yürütmekle yükümlü olduğu bazı hizmetleri bizzat yerine getirmeyip, üçüncü kişilere gördürmesi mümkündür. Söz konusu kamu hizmetlerinin üçüncü şahıslara gördürülmesi, hizmet alanının kamu hizmeti olma niteliğini ve Belediyenin görevini ortadan kaldırmadığından bu hizmetin yerine getirilmesi yönünden Belediyenin görev ve sorumluluğu devam etmektedir.

Konu ile ilgili olarak Danıştay 13. Dairesinin;

-Devlet İhale Kanunu hükümlerinin uygulanmasına ilişkin Esas No:2015/985, Karar No: 2015/3164 numaralı kararı; “… belediyelerin yürütmekle görevli ve yetkili oldukları toplu taşıma hizmetini bizzat yapmak yerine imtiyaz suretiyle devrine karar verilmesi için Danıştay’ın görüşü ve İçişleri Bakanlığının onayının alınmasının ön koşul olduğu, kiralama yolunu seçmesi hâlinde ise hem taşınır hem taşınmazlar için kira süresinin 10 yılla sınırlı olduğu ve her iki durumunda Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olduğu anlaşılmakta ve toplu taşıma hizmetlerinin ruhsat vermek suretiyle yerine getirilmesi usulünde ise ruhsat verilecek sürenin, tespit edilen muhammen bedelin yıllık mı yoksa ruhsat verilen süre için mi öngörüldüğünün, yıllık olarak tespit edilmiş ise her yıla ilişkin artış oranının nasıl belirleneceğinin vb. hususların açık bir şekilde ortaya konularak söz konusu ihalenin yine Devlet İhale Kanunu hükümlerine göre yapılması gerektiği, toplu taşıma hizmetlerinin gördürülmesinde ruhsat verme yönteminin seçilmesi hâlinde verilecek olan ruhsatın süresiz bir şekilde verilemeyeceği, belli bir süre dâhilinde ruhsat verilmesi gerektiği görülmektedir. …Bu durumda, ilgili mevzuat ve dosyadaki verme yönteminin seçilmesi hâlinde, süresiz olarak ruhsat vermenin söz konusu olmadığı, belli bir süre dâhilinde ruhsatın verilmesi gerektiği, bu süreye göre muhammen bedelin belirlenmesinin şart olduğu, bu hususlar ortaya konulduktan sonra Devlet İhale Kanunu hükümlerine uygun bir şekilde ihalenin yapılması gerektiği”,

-Büyükşehir belediyesince imtiyazın verilmesiyle ile ilgili Esas No:2014/384, Karar No: 2014/1950 kararı; “Yukarıda yer verilen hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden; büyükşehir belediyesi sınırları dâhilinde toplu taşıma hizmetlerini yürütmenin ve bu amaçla toplu taşıma vasıtalarının işletilmesi ve işlettirilmesinin kamu hizmeti olarak münhasıran büyükşehir belediyelerine imtiyaz olarak verilmiş olduğu; toplu taşıma vasıtalarını işlettirmenin ise imtiyaz sözleşmesi, ruhsat verme, kiralama veya hizmet satın alma yoluyla gördürülebileceği; anılan usullerden herhangi birinin seçilmesi yoluyla toplu taşıma hizmetinin özel hukuk kişileri eliyle sağlanması hâlinde büyükşehir belediyesinin kanunlarla kendisine verilen ulaşım hizmetlerine ilişkin imtiyazdan vazgeçmiş sayılacağı sonucuna varılmakta olup; söz konusu vazgeçme iradesinin ise, ancak, belediye adına imtiyaz verilmesinde görevli ve yetkili kılınan belediye meclisince ortaya konulması hâlinde geçerli olacağının kabulü gerekmektedir.”,

-Süre sınırlaması ile ilgili Esas No:2011/1134, Karar No: 2012/2226 kararı; “Belediye Meclisince alınan karara dayanılarak Encümence toplu taşıma hatlarının 10 yıllığına kiraya verilmesinin hukuka uygun olduğuna”,

-Bedelsiz kullanımla ilgili Esas No:2014/1735, Karar No: 2014/2859 kararı; “İdare Mahkemesi’nce; 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15. maddesinin (f) ve (p) bentlerinde ulaşım gibi kentsel alt yapı ve şehir içi trafik hizmetlerini yapmanın veya yaptırmanın belediyenin görev ve sorumlulukları arasında sayıldığı, yine toplu taşıma yapmanın, bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dahil her türlü toplu taşıma sistemleri kurmanın, kurdurmanın, işletmenin ve işlettirmenin, kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ve ücret tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemenin, kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmenin, belediyenin yetki ve imtiyazları arasında olduğu, dava konusu minibüs hatlarının 10 yıllığına kiraya verilmesine ilişkin 08.01.2013 günlü 3 sayılı belediye encümen kararı ile bu karara dayanılarak 04.02.2013 tarihinde ihaleye çıkarılmasına ilişkin işlem 5393 sayılı yasanın 15. maddesinin (f) ve (p) bentlerinin belediyelere verdiği yetki ve imtiyaz hakkı sınırları içinde kararlar olduğu ve bu yönüyle hukuka uygun olduğu, davacı kooperatifin il trafik komisyonu kararları ile kazanılmış haklarının bulunduğu iddiasına yönelik olarak, toplu taşıma hatlarını işletme ve işlettirme imtiyazına sahip olan belediyelere imtiyaz hakkı bedeli veya kira ücreti ödemeden, il trafik komisyonlarının verdiği kararların kazanılmış hak oluşturacağı iddiasıyla toplu taşıma hatlarının bedelsiz kullanımının söz konusu olamayacağı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş, bu karar davacı tarafından temyiz edilmiştir. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddi yolundaki temyize konu Eskişehir 1. İdare Mahkemesi’nin 28.11.2013 tarih ve E:2013/86, K:2013/1019 sayılı kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinin 1. fıkrasında sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, temyiz istemi yerinde görülmeyerek anılan Mahkeme kararının ONANMASINA” şeklindedir.

Danıştay 10’uncu Dairesinin kazanılmış hak kavramı ilgili Esas: 2000/2114 ve Karar: 2002/3458 No.lu kararında; kazanılmış hakkın kişiye bağlı olduğu ve önceki yasa döneminde bütün sonuçlarıyla fiilen elde edilmiş bir hakkı bulunmayan kişiye devredilmesinin mümkün olmayacağı kabul edilmiştir.

Anayasa Mahkemesinin, mülkiyet hakkına müdahalenin sınırları ile ilgili 07.04.2021 tarih ve 2018/20720 Başvuru Numaralı kararı; “Şehir içi yolcu taşımacılığına ilişkin imtiyaz sahibi olan başvurucuların bu imtiyazı herhangi bir bedel ödemeden ya da sembolik denilebilecek bir bedel karşılığında elde ettiği ve bu imtiyazın muhtelif olmakla birlikte en kısa süreli Kooperatif üyesi bakımından 15 yılı aşkın bir süreden beri devam ettiği açıktır. Ekonomik bir değer ifade etmekle mal varlığına dâhil olabilen bu kadar uzun süreli bir imtiyazın başvurucuların mülkiyet hakkı kapsamında olduğu da dikkate alınmalıdır. Mülkiyet hakkına yapılan bir müdahalenin ölçülü olabilmesi için ise bu müdahalenin keyfî ve öngörülemez nitelikte olmaması gerekir. 5393 sayılı Kanun’da imtiyazın 49 yılı aşmayan bir süre için verilebileceği düzenlenmiş olmakla iptal tarihinde bu sürenin dolmadığı açıktır. Ancak rekabet ortamı sağlanmadan ve önemli sayılabilecek bir bedel ödenmeden ihalesiz bir şekilde imtiyaz verilmiş, başvurucular da fiilen taşımacılık yaptıkları dönem içinde ya herhangi bir bedel ödememiş ya da ancak sembolik bir ödemede bulunmuştur. Bu şartlar altında şehir içi yolcu taşımacılığını düzenleme yetkisine sahip olan ve belde halkına karşı olan görevlerini yerine getirebilmek için ekonomik bir güce ihtiyaç duyan Belediyeden 49 yıllık sürenin sonuna kadar herhangi bir düzenleme yapmadan hareketsiz kalmasının beklenemeyeceği tartışmasızdır.” şeklindedir.

Söz konusu yargı kararlarında; taksi, dolmuş ve otobüs ile yolcu taşıma ve hat işletmesi kapsamında verilen işletme hakları sınırsız olmadığı, söz konusu hakların keyfi ve öngörülemez nitelikte olmamak şartı ile belde halkına karşı olan görevlerini yerine getirmek durumunda olan belediye tarafından iptal edilebileceği kabul edilmektedir. Anayasa Mahkemesinin kararında da; ekonomik bir değer ifade etmekle mal varlığına dâhil olabilen bu kadar uzun süreli bir imtiyazın başvurucuların mülkiyet hakkı kapsamında olduğu kabul edilmekle birlikte, belirli bir süre verilmek suretiyle hak tahsisinin iptal edilmesi mülkiyet hakkına yapılan müdahale kapsamında değerlendirilmemiştir.

İhalesiz şekilde yenilenen sözleşmelerle, kanunlardaki esaslara aykırı olarak yapılan ihalelerle verilen hat tahsislerinin, süresiz ya da uzun yıllar süren fiili kullanımlar veya kanunlarda öngörülen sürelerden daha uzun süreler için yapılmış hat tahsislerinin kazanılmış hak kapsamında değerlendirilmemesi gerektiği; hakkın ancak yürürlükteki hukuk kurallarına uygun olarak tesis edilen bir işlemle elde edilebileceği, dolayısıyla mevzuata aykırı olarak tahsis edilen hatların 5393 sayılı Kanun’da gösterilen usuller ve 2886 sayılı Kanun hükümlerine uygun olarak yeniden kiralanması gerektiği değerlendirilmektedir.