BULGU: Uygulama Projesi Hazırlanarak İhalesi Gerçekleşen Yapım İşlerinde, Genel Uygulama Olarak İş Artışına ve Proje Değişikliklerine Gidilmesi
2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Yatırım İzleme Koordinasyon Başkanlığı – YİKOB
İdare tarafından, uygulama projesi hazırlanarak anahtar teslimi götürü bedel sözleşme yapmak suretiyle ihale edilen ve 2024 yılında hakediş ödemeleri devam eden bazı yapım işlerinde; proje hazırlama aşamasında öngörülebilir olmasına rağmen projeye dahil edilmemiş unsurlar için uygulama aşamasında proje değişiklikleri/revizyonları yapıldığı, bu değişiklikler nedeniyle hem işin süresinin uzadığı hem de işin öngörülen maliyetlerin üzerinde tamamlanmasına neden olunduğu görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde, uygulama projesi, belli bir yapının onaylanmış kesin projesine göre yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği proje olarak tanımlanmıştır. Kanun’un “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinde ise, yapım işlerinde arsa temin edilmeden, mülkiyet, kamulaştırma ve gerekli hallerde imar işlemleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılması yasaklanmıştır.
Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktarların tespiti” başlıklı 9’uncu maddesinde;
“(1) Yaklaşık maliyet hesabına esas miktarların tespiti için öncelikle aşağıda yer alan çalışmaların yapılması gereklidir:
a) Arazi ve zemin etüdünün yapılması; uygulama projesi üzerinden anahtar teslimi götürü bedel teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde arazi ve zemin etüt çalışmalarının; ön ve/veya kesin proje üzerinden birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde ise, mümkün olan arazi ve zemin etüt çalışmalarının yapılmış olması zorunludur.
b) Proje zorunluluğu; bina işlerinde uygulama projesi, diğer işlerin uygulama projesi yapılabilen kısımları için uygulama projesi, yapılamayan kısımları için kesin proje; doğal afetler nedeniyle uygulama projesi yapılması için yeterli süre bulunmayan işler ile ihale konusu işin özgün nitelikte ve karmaşık olması nedeniyle teknik ve malî özelliklerinin gerekli olan netlikte belirlenemediği durumlarda ise ön ve/veya kesin projenin hazırlanması ve yaklaşık maliyetin söz konusu projelere dayanılarak hesaplanması gerekir.
ç) Metraj listelerinin hazırlanması; ihale konusu işe ait proje ve mahal listelerindeki ölçü ve tariflere göre işin bünyesine giren imalatların hangi kısımda ve ne miktarda yapılacağının belirlenmesi amacıyla; anahtar teslimi götürü bedel teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde iş kalemi ve/veya iş grubu, birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde ise iş kalemi şeklinde metraj listeleri düzenlenir.
…” hükümleri yer almaktadır.
4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun “Sözleşme kapsamında yaptırılabilecek ilave işler, iş eksilişi ve işin tasfiyesi” başlıklı 24’üncü maddesine göre yapım sözleşmelerinde, öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması halinde, artışa konu olan iş; sözleşmeye esas proje içinde kalması, idareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün olmaması şartlarının birlikte gerçekleşmesi halinde; anahtar teslimi götürü bedel ihale edilen yapım işlerinde sözleşme bedelinin %10’una, birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilen mal ve hizmet alımlarıyla yapım işleri sözleşmelerinde ise %20 ‘sine kadar oran dâhilinde, süre hariç sözleşme ve ihale dokümanındaki hükümler çerçevesinde aynı yükleniciye yaptırılabilir.
Yapım İşleri Genel Şartnamesinin “Projelerin uygulanması” başlıklı 12’nci maddesinin dördüncü fıkrasında;
“(4) İdare, sözleşme konusu işlerle ilgili proje vb. teknik belgelerde, değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkânsız olduğu hallerde, işin sözleşmede belirtilen niteliğine uygun bir şekilde tamamlanmasını sağlayacak şekilde gerekli değişiklikleri yapmaya yetkilidir. Uygulama projelerinde değişiklik yapılması, 22’nci maddede yer alan esaslar göz önünde bulundurularak hesaplanacak bedel karşılığında, yükleniciden de istenebilir. Yüklenici, işlerin devamı sırasında gerekli görülecek bu değişikliklere uygun olarak işe devam etmek zorundadır. Proje değişiklikleri, ilk projeye göre hazırlanmış malzemenin terk edilmesini veya değiştirilmesini veya başka yerde kullanılmasını gerektirirse, bu yüzden doğacak fazla işçilik ve giderleri idare yükleniciye öder. Proje değişiklikleri işin süresini etkileyecek nitelikte ise yüklenicinin bu husustaki süre talebi de idare tarafından dikkate alınır.” hükmüne yer verilmiştir.
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yüksek Fen Kurulu Başkanlığının 15.11.2013 tarihli 2013/38 sayılı yapım işleri hakkındaki Genelgesinde ise;
“… 2.1 İhaleye esas uygulama projelerinde değişiklik yapılmasında idarenin yetkisinin sınırsız olmadığı, YİGŞ’nin 12’nci maddesinde ön görüldüğü üzere, ihaleye esas projede değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkânsız olması ve bu değişikliğin de ihale öncesinde öngörülmez olması ile sınırlı olduğu hususu proje değişikliklerinde dikkate alınmalıdır.
. ” denilmektedir.
Yukarıdaki mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalara göre; uygulama projesi üzerinden anahtar teslim götürü bedel sözleşme yapmak suretiyle ihale edilecek işlerde mümkün olan arazi ve zemin etüt çalışmalarının yapılması gerekmektedir. Ayrıca, söz konusu işlerde metraj listeleri de işe ait projeye göre hazırlanmalıdır. Öngörülmeyen durumların ortaya çıkması halinde ise, idareler projelerde değişiklik yapmaya yetkili kılınmış ve söz konusu değişiklik sonrasında ihale dokümanında yer almayan yeni iş kalemlerinin oluşması durumunda da yeni iş kalemlerine ilişkin bedellerin mevzuatta gösterilen yöntemle ödenebileceği belirtilmiştir.
Yapılan incelemede, projenin tahmini zemin etüdüne göre kurgulanması, çevre düzenleme projesinin bulunmaması, arazi kotlarının projeye uygun olmaması ile yapım gerçekleştirilecek arazinin değişmesi gibi gerekçelerle uygulama projelerinde değişikliklerin/revizyonların yapıldığı ve bu değişikliklerden dolayı hem işin süresinin uzadığı hem de iş artışları nedeniyle işin öngörülen maliyetlerin üzerinde tamamlandığı görülmüştür.
Örnek olarak incelenen anahtar teslimi götürü bedel sözleşme yapılmak suretiyle ihale edilen yapım işlerinden;
“Hatay Erzin İlçe Emniyet Müdürlüğü Yapım İşi” ile “Vali Yardımcısı Lojmanı Olarak Kullanılacak Olan 2 Adet Bina (12 Lojman) ve 1 Adet Vali Konağı İnşaatı Yapım İşi” ihalelerinin sözleşmelerinin uygulanması sırasında, sırasıyla ikinci kat ve bodrum kat ilave edilmesi ihtiyacının doğması,
“Antakya İlçesi Gülderen Mahallesi 24 Derslikli Lise Yapım İşi”, “Antakya İlçesi 6.Bölge 1-2 Etap 24 Derslikli Ortaokul Yapım İşi”, “Payas İlçesi Çağlalık Mahallesi 24 Derslikli Ortaokul Yapım İşi” ihalelerinin sözleşmelerinin uygulanması sırasında, yapım gerçekleştirilecek arazinin değişmesi,
“İskenderun İlçesi Cebike Mahallesi 24 Derslikli İlkokul Yapım İşi”, “Kırıkhan İlçesi Karataş Mahallesi 24 Derslikli Ortaokul Yapım İşi”, “Dörtyol İlçesi Bahçelievler Mahallesi 24 Derslikli İlkokul Yapım İşi”, “Hassa İlçesi Aşağıkarafakılı Mahallesi 24 Derslikli Lise Yapım İşi” ihalelerinin sözleşmelerinin uygulanması sırasında, arazi kotlarının projeye uygun olmaması,
nedenleriyle proje değişiklikleri ve iş artışlarının yapıldığı görülmüştür.
Uygulama projeleri yapıya ilişkin en ince ayrıntıların tasarlandığı projelerdir. Bu açıdan işin başlangıcından teslimine kadar olan tüm süreçler eksiksiz olarak kurgulanmalıdır. Yapılması zorunlu olan arazi ve zemin etüt çalışmalarının yapılmaması veya yeterli seviyede yapılmaması, projenin tahmini zemin etüdüne göre kurgulanması, çevre düzenleme projesinin bulunmaması, arazi kotlarının projeye uygun olmaması gibi sebepler esasen idare tarafından öngörülebilir hususlar olup, öngörülemediğinden bahisle proje değişikliği yapılmasının gerekçesi olamaz. Uygulama projesi ile ihaleye çıkılan işlerde değişiklik yapılması, projelerin ihtiyaca uygun hazırlanmadığını gösterir. Kanun koyucu, uygulama projesi olmadan ihaleye çıkılmaması ve iş artışlarının yalnızca öngörülemeyen durumlarla sınırlı tutulması yönünde düzenleme yaparak, uygulama projelerine büyük önem atfetmiştir. Bu projeler, yapının tüm detaylarını içerecek şekilde hazırlanmalı ve zemin etütleri ile mahal listeleri gibi unsurlarla desteklenerek ihale dokümanı oluşturulmalıdır. Amaç, sözleşme sonunda yapının eksiksiz ve kullanılabilir şekilde teslim edilmesidir.
Kamu İdaresi cevabında, bundan sonra yapılacak iş ve işlemlerde daha dikkatli işlem yapılacağı ifade edilmiştir.
Sonuç olarak; yapım işi sürecinde kişisel veya kurumsal talep ve tercihlerde bulunulması suretiyle projelerde değişikliğe gidilmesi, İdarenin zorunluluktan kaynaklanmayan sebeplerle proje revizyonu yapması veya İdare tarafından öngörülerek uygulama projesinde bulunması gerekirken, yukarıda yer alan sebeplerle uygulama projesinde yer almamış bir takım unsurların, projede değişikliğe gidilmesi suretiyle, projeye sonradan eklenmesi kamu projelerinin sözleşme süresi içinde bitirilmesine engel olmakta, projelerin öngörülen maliyetlerinin üzerinde gerçekleşmesine sebebiyet vermekte ve kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanımının önüne geçmektedir.