BULGU: İdare Tarafından İhalesi Yapılan Bazı Yapım İşlerinde Süre Uzatım Kararlarının Hatalı Olması
2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – İl Özel İdaresi
İdare tarafından ihalesi yapılan bazı yapım işlerinde, yüklenicinin taahhüdünün yerine getirilmesine engel nitelikte olmamasına rağmen geçici hakediş bedellerinin geç ödenmesi sebebiyle süre uzatımı verildiği görülmüştür.
İdare ile yüklenici arasında imzalanan sözleşmenin; “Ödeme yeri ve şartları” başlıklı 11’inci maddesinin ikinci fıkrasında;
“Hakediş raporları, bu Sözleşmenin eki olan Yapım işleri Genel Şartnamesinde düzenlenen esaslar çerçevesinde, kanuni kesintiler de yapılarak her ayın ilk beş iş günü içinde düzenlenir. Hakediş raporları yüklenici veya vekili tarafından imzalanıp idareye verildiği tarihten başlamak üzere İdarece en geç otuz gün içinde onaylandıktan sonra otuz gün içinde tahakkuka bağlanarak on beş gün içinde ödenir.” denilmektedir.
Sözleşmenin 18’İnci maddesinde de süre uzatımıyla ilgili hususlarda Yapım İşleri Genel Şartnamesi (YİGŞ) hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiştir. Buna göre Şartnamenin,
“İşin süresi ve sürenin uzatılması” başlıklı 29’uncu maddesi 4’üncü fıkrasında;
“İdarenin, sözleşmenin ifasına ilişkin yükümlülüklerini Yüklenicinin kusuru olmaksızın yerine getirmemesi (yer teslimi, projelerin onaylanması, iş programının onaylanması, ödenek yetersizliği gibi) ve bu sebeple sorumluluğu Yükleniciye ait olmayan gecikmelerin meydana gelmesi, bu durumun taahhüdün yerine getirilmesine engel nitelikte olması ve Yüklenicinin bu engeli ortadan kaldırmaya gücünün yetmemiş olması halinde, işi engelleyici sebeplere ve yapılacak işin niteliğine göre, işin bir kısmına veya tamamına ait süre en az gecikilen süre kadar uzatılır.”
“İş programı” başlıklı 17’nci maddesinin yedinci fıkrasında;
“(7) İşte idarece onaylanan bir süre uzatımı olması, iş artışı/eksilişi yapılması, ödenek dilim değişikliği yapılması, idarenin izniyle havanın fen noktasından çalışmaya uygun olmadığı dönemde çalışılması, yeni fiyat tespiti yapılması gibi durumlarda … yüklenici bu hususun kendisine tebliği tarihinden başlamak üzere yedi gün içinde revize iş programı düzenleyerek idarenin onayına sunmak zorundadır. Revize iş programının süresinde teslim edilmemesi veya sunulan iş programının idarece uygun bulunmaması durumunda birinci fıkradaki hükümler uygulanır.”
“Geçici hakediş raporları” başlıklı 39’uncu maddesinin 4’üncü fıkrasının (f) bendinde; “Her hakediş tutarından, bir evvelki hakediş tutarı çıkarıldıktan sonra kalan tutara idarece ilgili mevzuata göre hesaplanacak Katma Değer Vergisi eklendikten sonra bulunan miktardan sözleşmede yazılı kesintiler, varsa yüklenicinin idareye olan borçları ve cezalar ile kanunen alınması gereken vergiler kesilir. Hakediş raporu, yüklenici veya vekili tarafından imzalanıp idareye verildiği tarihten başlamak üzere en geç otuz gün içinde onaylandıktan sonra otuz gün içinde tahakkuka bağlanır. Bu tarihten başlamak üzere sözleşmesinde farklı bir süre belirtilmemiş ise on beş gün içinde de ödeme yapılır.”
Sözleşme eki “4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu’na Göre İhale Edilen Yapım İşlerinde Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esasların; “İş programı ve ödenek dilimi” başlıklı 7’nci maddesinin ikinci fıkrasında;
“Herhangi bir aya ait iş programına yüklenicinin kusuru nedeniyle uyulmadığı takdirde, daha sonraki aylarda yapılacak imalatlarda, imalat miktarı iş programına uygun hale gelinceye kadar, fiyat farkı hesaplanırken, iş programına göre gerçekleştirilmesi gereken ayın endeksi ile işin fiilen gerçekleştirildiği ayın endeksinden düşük olanı esas alınır.”
Dördüncü fıkrasında ise;
“4735 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinde belirtilen mücbir sebep hallerinin gerçekleşmesi veya sözleşmenin ifasının idareden kaynaklanan nedenlerle gecikmesi nedeniyle yükleniciye süre uzatımı verilmiş olması halinde, gerçekleştirilmesi gereken aya göre iş kalemleri ya da iş grupları için uzatılan süre içinde ve bu süreye göre revize edilen iş programına uygun olarak fiyat farkı hesaplanır. Bu kapsamda revize edilen iş programına yüklenicinin kusuru nedeniyle uyulmadığı takdirde ikinci fıkraya göre işlem yapılır.”
Hükümleri yer almaktadır.
YİGŞ’nin 29’ncu maddesi 4’üncü fıkrasının yukarıya alınan hükmüne göre ödenek yetersizliği idareden kaynaklanan ve yükleniciye süre uzatımı verilmesini gerekli kılan sebepler arasında yer almaktadır. Ancak, bu şartın gerçekleşmesi gerekli olmakla birlikte tek başına yeterli olmadığı da aynı fıkrada belirtilmektedir. Buna göre ödenek yetersizliği sebebiyle süre uzatımı verilebilmesi için;
-Yükleniciye ait olmayan gecikmelerin meydana gelmesi,
-Bu durumun taahhüdün yerine getirilmesine engel nitelikte olması ve
-Yüklenicinin bu engeli ortadan kaldırmaya gücünün yetmemiş olması zorunludur. Kısaca, ödenek yetersizliği sebebiyle süre uzatımı verilebilmesi için bu şartların tamamının bir arada gerçekleşmesi gerekmektedir.
Ödenek yetersizliğinden kasıt; işe ilişkin idari şartname ve işin sözleşmesinde belirlenen yılı ödeneğinin idare tarafından temin edilememesidir. Bununla birlikte işe ilişkin sözleşmenin 11’inci maddesi, YİGŞ’nin 39’ncu maddesinde hakediş ödemesi için öngörülen sürelerin aşılması halinin de ödenek yetersizliği olarak kabul edilip süre uzatımı verilmesi mümkündür. Bu düzenlemelere göre; hakediş raporunun yüklenici tarafından imzalanıp idareye verilmesini müteakip idarece hangi tarihte onaylanmış ise o tarihten itibaren 30 günlük onay süresinin başlayacağı, onay tarihi itibarıyla da 30 günlük tahakkuk süresinin başlayacağı, başka bir ifade ile onay ve tahakkuk sürelerinin toplam 60 gün olabileceği gibi (idarenin onay ve tahakkuka ilişkin sürelerin tamamını kullanıp, her iki işlemi makul ve geçerli bir gerekçesi varsa son gün yapabileceği) belirtilen 30 günlük sürelerin içerisinde bu süreler bitmeden önceki tarihlerde de onay ve tahakkuk işlemleri yapabileceği, bu durumda 60 günlük ödeme süresinin 30 günlük tahakkuk süresi sonundan itibaren değil, fiili tahakkuk işlemi tesis tarihinden başlayacağı ve bu süre içerisinde (son gün de dâhil) ödeme yapabileceği anlaşılmaktadır.
Buna göre tahakkuk ve ödeme için belirlenen (onay için öngörülen otuz günlük süre hariç) toplam kırkbeş gün içinde ödeme yapılmaması durumunda bu durumun işe etki edebileceği değerlendirilmesinin yapılabilmesi mümkündür. Bu açıklamalara göre hakedişin geç ödenmesinin ödenek yetersizliği olarak değerlendirilebilesi için ödeme süresinin 45 (kırkbeş) günü aşması gerekmektedir.
Yukarıda da belirtildiği üzere, hakedişlerin bu süre içinde ödenmemesi hali süre uzatımı verilmesi için tek başına yeterli olmayıp süre uzatımı verilebilmesi için yukarıda belirtilen diğer üç şartın da gerçekleşmesi zorunludur. Süre uzatımı için gerekli şartların sağlanması halinde verilecek sürenin tespitine yönelik olarak sözleşme ve eklerinde açık bir yöntem bulunmamakla beraber bu sürenin nasıl hesaplanacağı gerek Yüksek Fen Kurulu gerek yargı tarafından verilen kararlar çerçevesinde uygulamada açıklığa kavuşturulmuştur. Buna göre, hakedişlerin geç ödenmesine bağlı olarak işte gecikme yaşanıp yaşanmadığının; yüklenicinin kusurundan kaynaklanan başka bir gecikmenin olup olmadığı hususu da göz önünde bulundurularak, yaşanan süreç ile fiili durum (durma, yavaşlama) esas alınarak ve somut verilere dayalı olarak işe tesiri oranında idaresince tespit edilmesi gerekmektedir. Yapılacak bu tespitin, sübjektif ve keyfi olamayacağı da tabî bulunmaktadır.
İdare tarafından ihalesi yapılan bazı yapım işlerinde, hakediş bedellerinin geç ödenmesi sebebiyle gecikilen toplam süre kadar süre uzatımı verilmiştir. Yukarıda açıklandığı üzere hakediş bedelinin geç ödenmesi mutlak bir süre uzatım sebebi olmadığı gibi, verilecek sürenin tespitinde gecikilen sürenin tamamının alınması da gerekmemektedir. Diğer şartların gerçekleşip gerçekleşmediği ile bu gecikmenin işteki gecikmeye etkisinin somut olarak tespiti gerekli ve zorunludur.
Süre uzatımı verilen işlerin incelenmesinden, hakediş bedelinin geç ödenmesinin yüklenicinin taahhüdün yerine getirilmesine engel nitelikte olup olmadığı ile bu gecikmenin işe somut etkisinin de tespit edilmediği görülmektedir. Bununla beraber, yüklenicinin hakediş bedelinin geç ödenmesinden bağımsız olarak, iş programının gerisinde kaldığı, iş programında öngörülen ödenek tutarı kadar imalat yapmadığı ve buna uygun olarak da fiyat farklarının, yüklenicinin kusurundan dolayı iş programının gerisinde kalınması nedeniyle 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu’na Göre İhale Edilen Yapım İşlerinde Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esasların; “İş programı ve ödenek dilimi” başlıklı 7’nci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “iş programına göre gerçekleştirilmesi gereken ayın endeksi ile işin fiilen gerçekleştirildiği ayın endeksinden düşük olanı esas alınır.” hükmüne uygun olarak hesaplandığı anlaşılmaktadır.
Kamu İdaresi cevabında, İdare tarafından proje ve kontrollük hizmetleri yürütülen işlerde süre uzatımı ile ilgili gerekli hassasiyetin gösterileceği ve ilgili birimlerde çalışan teknik elemanlarca yürütülen işlerle ilgili gerekli bilgilendirme yazışmalarının yapıldığı ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, hakediş bedellerinin geç ödenmesi sebebiyle süre uzatımı verilebilmesi için, yüklenicinin kusurundan kaynaklanan başka bir gecikmenin olup olmadığı hususu da göz önünde bulundurularak; geç ödemenin yüklenici taahhüdünün yerine getirilmesine engel nitelikte olması, yüklenicinin bu engeli ortadan kaldırmaya gücünün yetmemiş olması ve verilecek sürenin hesabında ise bu gecikmenin işteki gecikmeye etkisinin somut olarak tespitinin gerekli ve zorunlu olduğu, bu şartlar gerçekleşmeden hakediş bedelinin geç ödenmesi sebebiyle süre uzatımı verilmemesi gerektiği değerlendirilmektedir.