Hizmet Alımı Sözleşmeleri Kapsamında Büyükşehir Belediyesinde İstihdam Edilmesi Gereken İşçi Personelin Belediye Birimleri Dışında Görevlendirilmesi (Sayıştay)

Belediye şirketlerinde işçi statüsüne geçirilmek suretiyle hizmet alımı sözleşmeleri kapsamında Büyükşehir Belediyesinde istihdam edilmesi gereken işçi personelin Büyükşehir Belediyesinin bağlı kuruluşlarında, şirketlerinde, çeşitli kamu kurumlarında ve bazı dernekler bünyesinde görevlendirildiği tespit edilmiştir.

Kamu kurum ve kuruluşlarında personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı sözleşmeleri kapsamında çalıştırılmakta olan işçilerin sürekli işçi kadrolarına veya mahalli idare şirketlerinde işçi statüsüne geçirilmesi, 24.12.2017 tarih ve 30280 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 126’ncı maddesi ile 27.6.1989 tarih ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye eklenen geçici 23 ve geçici 24’üncü maddeler ile sağlanmıştır.

375 sayılı KHK’nın 696 sayılı KHK ile ek 20’nci maddesine göre, il özel idareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birlikleri, personel çalıştırılmasına dayalı hizmetleri, sermayesinin yarısından fazlası bu idarelere ait ve halen bu kapsamda hizmet alımı yaptığı mevcut şirketlerinden birine veya bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete gördürebileceklerdir.

Bu amaçla, Adana Büyükşehir Belediyesinin hizmet alımı sözleşmeleri kapsamında çalıştırılmakta olan işçilerinin istihdamının sağlanması maksadıyla, Büyükşehir Belediyesinin halihazırda mevcut şirketi olan Adana Ulaşım Organizasyon Turizm Ziraat Su ve Su Tesisleri Gıda ve Et Ürünleri Temizlik Hizmetleri Ticaret ve Sanayi AŞ’nin faaliyet alanına “personel çalıştırmaya dayalı hizmet alım işlerini yapmak” faaliyeti de eklenmiştir. Bu kapsamda Büyükşehir Belediyesi, birimlerinde işçi statüsünde çalıştırmak üzere adı geçen Şirketten işçi çalıştırılmasına dair hizmet alım sözleşmesi ile personel temin etmekte ve bu işçilerin ücreti ile diğer mali ve sosyal haklarını hakediş karşılığı Şirkete ödemektedir.

Yapılan incelemede, aşağıdaki tabloda ayrıntısı gösterildiği üzere işçi çalıştırılmasına dair hizmet alım sözleşmesi kapsamında Büyükşehir Belediyesinin birimlerinde çalıştırılmak üzere Şirketten temin edilen 55 işçinin, Büyükşehir Belediyesinin bağlı kuruluşlarında, Belediyeye ait başka bir şirkette, çeşitli kamu kurumlarında, bazı dernekler bünyesinde ve hatta sözleşme kapsamında hizmet alımı yapılan şirkette görevlendirildiği, bu işçiler için ayrı bir sözleşme yapılmadığı ve belediyenin birimleri için gerçekleştirilen hizmet alım sözleşmelerinin kapsamında yer aldıkları, ayrıca bu şekilde belediye birimleri dışında görevlendirilen 4 personelin de güvenlik görevlisi olduğu tespit edilmiştir.

Tablo 11: Belediye Birimleri Dışında Görevlendirilen Hizmet Alım Sözleşmesi Kapsamındaki İşçiler

375 sayılı KHK’nın Ek 20’nci maddesinin değişik ikinci fıkrasında, bu madde kapsamındaki şirketlerin koruma ve güvenlik hizmeti alanındaki faaliyetlerinde 5188 sayılı Özel Güvenlik Hizmetlerine Dair Kanun hükümleri uygulanacağı belirtilmiş, ancak istisna hükümlerine yer verilmiştir. Buna göre;

“a) Bu şirketlerin faaliyet alanının münhasıran koruma ve güvenlik hizmeti olması zorunluluğu yoktur. Şirketler bu kapsamdaki faaliyetlerini ayrı bir bölüm hâlinde yürütür.

b) Şirketlerde özel güvenlik alanında istihdam edilen özel güvenlik görevlisi sayısının on kişiyi geçmemesi hâlinde özel güvenlik bölümü yöneticisinde en az lise mezunu olma şartı aranır. Kanunda belirtilen özel güvenlik temel eğitim şartı sadece bu bölümde görevli olan yöneticiler hakkında aranır.

c) Bu şirketler 5188 sayılı Kanunun 24 üncü maddesinde belirtilen ruhsat harcından muaftır.”

Ancak fıkranın devamında (ç) bendi;

“Bu şirketler kendi kurumları dışındaki özel ve kamu kurumlarına özel güvenlik hizmeti veremezler.”

şeklinde düzenlenmek suretiyle, belediye şirketlerinde hizmet alım sözleşmeleri kapsamında çalıştırılmak üzere güvenlik personeli istihdam edilmesi hususunda özel sınırlama getirilmiştir.

375 sayılı KHK’nın Ek 20’nci maddesinin değişik ikinci fıkrasında yapılan sınırlayıcı düzenlemeye rağmen, “Adana Büyükşehir Belediye Başkanlığına Bağlı Tüm Hizmet Birimlerinin Korunması ve Güvenliğinin Sağlanması İşi İçin Güvenlik Personeli Çalıştırılması Hizmet Alımı İşi” kapsamında temini sağlanan 4 güvenlik görevlisi Adana Valiliğinin alt birimlerinde (112 Acil Çağrı Merkezi ve Sivil Savunma Daire Başkanlığı) görevlendirilmiştir.

5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Bütçelerden yardım yapılması” başlıklı 29’uncu maddesi ise;

“Gerçek veya tüzel kişilere kanuni dayanağı olmadan kamu kaynağı kullandırılamaz, yardımda bulunulamaz veya menfaat sağlanamaz. Ancak, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerinde öngörülmüş olmak kaydıyla; kamu yararı gözetilerek dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllere yardım yapılabilir.”

şeklinde düzenlenmiş, 5253 sayılı Dernekler Kanunu’nun “Yardım ve işbirliği” başlıklı 10’uncu maddesinde de;

“Dernekler, tüzüklerinde gösterilen amaçları gerçekleştirmek üzere, benzer amaçlı derneklerden, siyasi partilerden, işçi ve işveren sendikalarından ve meslekî kuruluşlardan maddî yardım alabilir ve adı geçen kurumlara maddî yardımda bulunabilirler.

5072 sayılı Dernek ve Vakıfların Kamu Kurum ve Kuruluşları ile İlişkilerine Dair Kanun hükümleri saklı kalmak üzere, dernekler kamu kurum ve kuruluşları ile görev alanlarına giren konularda ortak projeler yürütebilirler. Bu projelerde kamu kurum ve kuruluşları, proje maliyetlerinin en fazla yüzde ellisi oranında aynî veya nakdî katkı sağlayabilirler. (Ek cümle: 18/2/2009-5838/7 md.) 4857 sayılı İş Kanununun 30 uncu maddesi çerçevesinde engellilerin ve eski hükümlülerin mesleki eğitim ve mesleki rehabilitasyonu, kendi işlerini kurmaları, engellilerin iş bulmasını sağlayacak destek teknolojilerine ilişkin projeler ile benzeri projelerde bu oran aranmaz.”

hükümlerine yer verilmiştir.

6360 sayılı On Üç İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Altı İlçe Kurulması İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 19’uncu maddesi ile 5393 sayılı Kanun’un 75’inci maddesine eklenen fıkranın;

“5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 29 uncu maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesi ile 5253 sayılı Dernekler Kanununun 10 uncu maddesi; belediyeler, il özel idareleri, bağlı kuruluşları ve bunların üyesi oldukları birlikler ile ortağı oldukları Sayıştay denetimine tabi şirketler için uygulanmaz.”

hükmü ile bahse konu Kanunların ve düzenleyici yönetmeliklerin uygulanması imkânı kalmamıştır. Bu nedenle dernek, vakıf ve benzeri kuruluşlara aynî veya nakdî yardım sağlanması ve belediye kaynaklarının kullandırılması mümkün değildir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Diğer kuruluşlarla ilişkiler” başlıklı 75’inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ise;

b) Mahallî idareler ile merkezî idareye ait aslî görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla gerekli aynî ihtiyaçları karşılayabilir, geçici olarak araç ve personel temin edebilir.”

şeklinde düzenlenmek suretiyle belediyelerin personelini geçici olarak kullandırabileceği kurum ve kuruluşlar mahallî idareler ile merkezî idare kuruluşları olarak gösterilmiştir. Kanun metninde kamu kurum ve kuruluşları dışındaki gerçek veya tüzel kişilere, derneklere, sivil toplum kuruluşlarına veya meslek kuruluşlarına personel görevlendirilmesine ilişkin herhangi bir hükme yer verilmemiştir. 5393 sayılı Kanun’un 75’inci maddesinin (c) bendinde belirtilen ortak hizmet projeleri kapsamında ise personel görevlendirilebileceğine ilişkin herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Bu nedenle Büyükşehir Belediyesince hizmet alımı sözleşmeleri kapsamında temin edilen işgücünün dernek, vakıf ve benzeri kuruluşlara kullandırılması da dayanaktan yoksundur.

Diğer taraftan, her ne kadar büyükşehir belediyesinin bağlı idaresi olsa da ASKİ ayrı tüzel kişiliği ile bütçesi olan bir mahalli idaredir ve Büyükşehir belediyesine benzer şekilde personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerini 375 sayılı KHK’nın ek 20’nci maddesine istinaden Adana Su ve Kanalizasyon İdaresi Personel AŞ ile Beldetaş Belde Sağlık Sanayi ve Ticaret AŞ üzerinden gördürmektedir.

375 sayılı KHK’nın Geçici 23’üncü maddesinde; 5018 sayılı Kanun’a ekli (I), (II), (III) ve (IV) sayılı cetvellerde yer alan kamu idareleri ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlar, bu Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (I) sayılı listede yer alan idarelerin merkez ve taşra teşkilatlarında; ödemeleri merkezi yönetim, sosyal güvenlik kurumu, fon, kefalet sandığı, yatırım izleme ve koordinasyon başkanlığı, gençlik hizmetleri ve spor il müdürlüğü bütçelerinden veya döner sermaye bütçelerinden, anılan liste kapsamındaki diğer idareler için ise kendi bütçelerinden karşılanan 4734 sayılı Kanun ve diğer mevzuattaki hükümler uyarınca personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alım sözleşmeleri kapsamında yükleniciler tarafından 4.12.2017 tarihi itibarıyla çalıştırılmakta olan işçilerin sürekli işçi kadrolarına geçirilecekleri, bu idarelerin 01.02.2018 tarihinden itibaren personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapamayacakları belirtilmektedir. Bahsi geçen idareler bu tarihten itibaren, sürekli işçi alımlarını Kamu Kurum ve Kuruluşlarına İşçi Alınmasında Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümleri çerçevesinde gerçekleştirecektir.

Dolayısıyla hem mahalli idareler, hem de merkezi yönetim dahilinde olan idarelerin yeni işçi alımlarını ihtiyaçları doğrultusunda kendi bütçelerinden gerçekleştirebilecekleri görülmektedir. Bu nedenle de belediyenin, hizmet ihtiyacı planlamaları dahilinde kendi bütçe imkanları ile kendi şirketinde istihdam ettiği personeli, yeni personel istihdamı konusunda yasal yetki ve bütçe açısından herhangi bir kısıtı olmayan çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarına görevlendirmesi, fiili olarak hizmetinden faydalanmadığı işçilere ilişkin ekstra maliyet yüklenmesi anlamına gelmektedir.

Yine, Büyükşehir Belediyesinin iştiraki olan şirketler özel hukuk hükümlerine tabi olmakla Büyükşehir Belediyesinin tüzel kişiliğinden ayrıdır ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’nun 16’ncı maddesine göre Devlet, il özel idaresi, belediye ve köy ile diğer kamu tüzel kişileri tarafından kurulan kurum ve kuruluşlar da tacir sayılmaktadır. Personel çalıştırılması ise hem belediye hem de şirketler için bir maliyet unsurudur ve personel giderleri belediye açısından bütçe kaynakları, şirket açısından ise maliyet ve kârlılık unsurları üzerinde etkilidir. Bu nedenle ticari amaçlarla kurulmuş olan ve belediyeden ayrı tüzel kişiliği bulunan belediye şirketlerinde belediyece temin edilen işgücünün kullanılması ve hatta belediyenin satın aldığı personel hizmetini hizmeti satan şirkete kullandırması, yukarıda açıklanan mevzuat hükümleri içinde dayanak bulamadığı gibi ticaret ilişkisi anlamında da izahtan yoksundur.

Bu itibarla, belediye şirketlerinde kadroya geçirilen ve hizmet alımı sözleşmeleri kapsamında Büyükşehir Belediyesinde istihdam edilmesi gereken işçi personelin, belediye birimleri dışında Büyükşehir Belediyesinin bağlı kuruluşlarında ve şirketlerinde, çeşitli kamu kurumlarında ve dernekler bünyesinde görevlendirilmesi 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 5188 sayılı Özel Güvenlik Hizmetlerine Dair Kanun ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir.