Altyapı Yatırım Hesabı Bütçesinin Oluşturulmasında ve İşleyişinde Hatalı Uygulamaların Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Altyapı Yatırım Hesabı Bütçesinin Oluşturulmasında ve İşleyişinde Hatalı Uygulamaların Bulunması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

Altyapı yatırım hesabında toplanan bedellere ilişkin Altyapı Koordinasyon Merkezi (AYKOME) bütçesinin;

– Sağlıklı bir şekilde belirlenmediği,

– Ortak programa alınan işler kapsamında büyükşehir belediyesi tarafından yapılan yatırımlar için paydaş kamu kurum ve kuruluşlarından tahsili gereken bedellerin yeniden değerleme yapılmaksızın tahakkuk ettirildiği,

– Belirlenen bedellerin paydaş konumunda olan kamu kurum ve kuruluşlarının tamamı tarafından altyapı yatırım hesabına aktarılmadığı,

– Altyapı yatırım hesabına kamu kurum ve kuruluşları tarafından göndermesi gereken bedellere ilişkin tahakkuk tahsilat oranını düşük kaldığı,

– Borçlarını ödemeyen kamu kurum veya kuruluşlarının büyükşehir belediyesi sınırlarında yeni yatırımlar yapmasına izin verildiği,

Görülmüştür.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Alt yapı hizmetleri” başlıklı 8’nci maddesinde;

“Büyükşehir içindeki alt yapı hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluşları ile özel kuruluşların temsilcilerinin katılacağı alt yapı koordinasyon merkezi kurulur. Büyükşehir ilçe belediye başkanları kendi belediyesini ilgilendiren konuların görüşülmesinde koordinasyon merkezlerine üye olarak katılırlar. Alt yapı koordinasyon merkezi toplantılarına ayrıca gündemdeki konularla ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının (oda üst kuruluşu bulunan yerlerde üst kuruluşun) temsilcileri de davet edilerek görüşleri alınır.

Alt yapı koordinasyon merkezi, kamu kurum ve kuruluşları ile özel kuruluşlar tarafından büyükşehir içinde yapılacak alt yapı yatırımları için kalkınma plânı ve yıllık programlara uygun olarak yapılacak taslak programları birleştirerek kesin program hâline getirir. Bu amaçla, kamu kurum ve kuruluşları ile özel kuruluşlar alt yapı koordinasyon merkezinin isteyeceği coğrafî bilgi sistemleri dâhil her türlü bilgi ve belgeyi vermek zorundadırlar. Kesin programlarda birden fazla kamu kurum ve kuruluşu tarafından aynı anda yapılması gerekenler ortak programa alınır. Ortak programa alınan alt yapı hizmetleri için belediye ve diğer bütün kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerine konulan ödenekler, alt yapı koordinasyon merkezi bünyesinde oluşturulacak alt yapı yatırım hesabına aktarılır.

Ortak programa alınan hizmetler için kamu kurum ve kuruluş bütçelerinde yeterli ödeneğin bulunmadığının bildirilmesi durumunda, büyükşehir belediyesi veya ilgisine göre bağlı kuruluş bütçelerinden bu hizmetler için kaynak ayrılabilir. Kamu kurum ve kuruluşları alt yapı ortak yatırım hizmetleri için harcanan miktarda ödeneği, yeniden değerleme oranını da dikkate alarak ertesi yıl bütçesinde ayırır. Ayrılan bu ödenek belediye veya ilgili bağlı kuruluşunun hesabına aktarılır. Bu bedel ödenmeden ilgili kamu kurum veya kuruluşu, büyükşehir belediyesi sınırlarında yeni bir yatırım yapamaz.

(…)

Koordinasyon merkezleri tarafından alınan ortak yatırım ve toplu taşımayla ilgili kararlar, belediye ve bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla ilgililer için bağlayıcıdır.”

Hükmü tesis edilmiştir.

Büyükşehir belediyesi bünyesinde kurulan Alt Yapı Koordinasyon Merkezi ile Ulaşım Koordinasyon Merkezinin çalışma usul ve esaslarını düzenleyen Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği’nin AYKOME’nin görev ve yetkilerini düzenleyen 8’inci maddesinde de;

“(1) AYKOME, büyükşehir dâhilindeki alt yapı hizmetlerini etkili ve koordinasyon içinde yürütmek amacıyla;

a) Yatırımcı kamu kurum ve kuruluşları ile özel kuruluşlar tarafından büyükşehir dâhilinde yapılacak alt yapı yatırımları için kalkınma plan ve yıllık programlara uygun olarak yapılacak taslak programları birleştirerek kesin program haline getirir.

b) Alt yapı programlarının hazırlanmasında, taslaklarının birleştirilip kesinleştirilmesinde üst yapı program ve çalışmaları ile koordinasyonu sağlar. Kesin programlarda birden fazla kurum ve kuruluşlar tarafından aynı anda yapılması gerekenleri ortak programa alır.

Ortak programa alınan alt yapı hizmetlerinin amaca uygun bir şekilde gerçekleştirilmesi için “Alt Yapı Yatırım Hesabı” adı altında bir hesap oluşturur.

(■■■)”

Düzenlemesi yapılmıştır.

Mezkûr Yönetmelik’in “Hesabın oluşumu ve geliri” başlıklı 14’üncü maddesinde ise; altyapı yatırım hesabının, ortak programa alınan altyapı hizmetlerinin amaca uygun bir şekilde gerçekleştirilmesi için belediye ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerine konulan ödeneklerden bu hesaba yapılacak aktarım ile kazılardan elde edilen gelirlerden oluşacağı, altyapı koordinasyon merkezi bütçesinin büyükşehir belediye bütçesi içinde yer alacağı ve belediye ve diğer bütün kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerine konulan ödeneklerden, altyapı koordinasyon merkezi bünyesinde oluşturularak altyapı yatırım hesabına aktarılacak tutarların gelir bütçesinin ilgili bölümünde gösterileceği ve bu gelirlerin amacının dışında harcanamayacağı düzenlemelerine yer verilmiştir.

Bu bağlamda, ortak programa alınan altyapı hizmetleri için belediye ve diğer bütün kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerine konulan ödenekler, altyapı koordinasyon merkezi bünyesinde oluşturulacak altyapı yatırım hesabına aktarılmalı, ortak programa alınan hizmetler için kamu kurum ve kuruluş bütçelerinde yeterli ödeneğin bulunmadığı istisnai durumlarda büyükşehir belediyesi veya ilgisine göre bağlı kuruluş bütçelerinden bu hizmetler için kaynak ayrılmalı, böyle bir durumun olması halinde kamu kurum ve kuruluşları için harcanan tutarlar yeniden değerleme oranı da dikkate alınarak ertesi yıl belediye veya bağlı kuruluş hesabına aktarılmalıdır. Ayrıca mevzuat hükümleri gereği bu bedel ödenmeden ilgili kamu kurum veya kuruluşun, büyükşehir belediyesi sınırlarında yeni bir yatırım yapmasına izin verilmemelidir.

Yapılan incelemede, AYKOME bütçesinin sağlıklı bir şekilde belirlenmediği, belirlenen bedellerin paydaş konumunda olan kamu kurum ve kuruluşlarının tamamı tarafından altyapı yatırım hesabına aktarılmadığı, ortak programa alınan işler kapsamında büyükşehir belediyesi tarafından yapılan yatırımlar için paydaş kamu kurum ve kuruluşlarından tahsili gereken bedellerin yeniden değerleme yapılmaksızın tahakkuk ettirildiği, altyapı yatırım hesabına kamu kurum ve kuruluşları tarafından gönderilmesi gereken bedellere ilişkin tahakkuk tahsilat oranını düşük kaldığı, hal böyle iken borçlarını ödemeyen kamu kurum veya kuruluşlarının büyükşehir belediyesi sınırlarında yeni yatırımlar yapmasına izin verildiği tespit edilmiştir.

Tablo 63: 2019-2024 Yılları Talep Edilen ve Gerçekleşen AYKOME Bütçesi ile Tahsilat Durumları

Yukarıdaki tablodan da anlaşılacağı üzere;

– AYKOME tarafından oluşturulan bütçeler yapılan imalatlarla karşılaştırıldığında bütçelerin gerçekçi olarak belirlenmediği aşikardır. Paydaş kamu kurumlarından 2019-2024 yılları arasında AYKOME tarafından toplam 982.176.978,20 TL bütçe talep edilmiş olmasına karşın 303.270.177,97 TL’lik bütçe gerçekleşmesi söz konusu olmuştur.

– 2019-2024 yılları arasında AYKOME tarafından paydaşlardan toplam 982.176.978,20 TL bütçe talep edilmiş olmasına karşın sadece İSKİ tarafından 98.719.546,67 TL ve İGDAŞ tarafından 59.231.728,00 TL olmak üzere toplam 157.951.274,67 TL mahsuben AYKOME bütçesine aktarılmış, kalan 824.225.703,53 TL’ye ilişkin paydaşlar tarafından aktarım sağlanmamıştır.

– 2020-2024 yılları arasında AYKOME tarafından oluşturulan bütçeye ilişkin paydaşların aktarması gereken tutar olan 686.018.338,20 TL İdarenin muhasebe kayıtlarında hiçbir şekilde yer almamaktadır. Bu bağlamda, 120- Gelirlerden Alacaklar Hesabı ve/veya 121- Gelirlerden Takipli Alacaklar Hesabı söz konusu tutar kadar İdarenin mali rapor ve tablolarında eksik görünmektedir. Ayrıca aynı yıllara ilişkin bütçenin gerçekleşmesine ilişkin tutar olan 290.900.834,48 TL’de muhasebe kayıtlarında yer almamaktadır.

– Muhasebe kayıtlarında olsun veya olmasın ortak programa alınan işler kapsamında büyükşehir belediyesi tarafından yapılan yatırımlar için paydaş kamu kurum ve kuruluşlarından tahsili gereken bedeller Altyapı Yatırımları Şube Müdürlüğü tarafından yeniden değerleme yapılmaksızın hesaplanmaktadır.

– 2019-2024 yılları arasında sadece İSKİ ve İGDAŞ tarafından ortak programa alınan işlere ilişkin ödeme gerçekleştirilmesine karşın borçlarını ödemeyen kamu kurum veya kuruluşlarının büyükşehir belediyesi sınırlarında yeni yatırımlar yapmasına izin verilmiştir.

– Son olarak, yukarıdaki tabloda yer almamakla birlikte, Mali Hizmetler Daire Başkanlığından alınan verilere göre hali hazırda 120- Gelirlerden Alacaklar Hesabı ve 121- Gelirlerden Takipli Alacaklar Hesabında Altyapı Yatırım Hesabına aktarılmasına ilişkin 224.956.092,32 TL tahakkuk bulunmaktadır. Söz konusu tutarın sadece 8.735.234,00 TL’si tahsil edilmiş olup 216.220.858,32 TL’si ise İdare tarafından tahsil edilememiştir. Bu bağlamda, hali hazırda tahakkuk tahsilat oranı %3,88’dir. Aynı zamanda söz konusu tahakkukların tamamı dava konusu edilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; İstanbul ilinde geçmişte hızlı ve çarpık kentleşmesi dolayısıyla yüksek nüfusuna bağlı olarak yoğun ve karmaşık altyapı hatlarının bulunduğu, gerek eski mevcut altyapıların sistemlere kayıtlı olmaması gerekse de kayıtlı altyapı verilerinin saha kazı imalatları esnasında dijital kayıtlı koordinatlarından farklı yerlerde çıkmasının yapılacak olan altyapı çalışmalarının yöntemini, içeriğini ve büyüklüğünü belirlemeyi mümkün kılmadığı, kamu yararı düşünülerek, çalışmaların aksamaması ve vatandaşların mağdur edilmemesi için, fon bütçesinin belirlenmesinde önceki deneyim ve tecrübelere dayanılarak yaklaşık bir katsayı üzerinden fon bütçesinin belirlendiği, bundan dolayı gerçekleşen bütçeler ile belirlenen fon bütçeleri arasından farklılıkların ortaya çıktığı, AYKOME bütçeleri arasındaki farkın olmaması için gerekli özenin gösterildiği ve gösterilmeye devam edileceği belirtilmiştir. İdare tarafından ayrıca ortak altyapı çalışmalarında İdare ile paydaş olan diğer kamu kurum ve kuruluşlarından talep edilen Fon Bütçesi bedellerinin bazıları yerleşik hale gelen mahkeme kararlarından dolayı iptal edildiği, mahkeme kararları ve meri mevzuat hükümleri dikkate alınarak AYKOME bütçesinin oluşturulması ve işleyişinin sağlıklı şekilde yapılabilmesi için gerekli çalışmalara başlandığı ve bu kapsamda bazı paydaşlarla protokol imzalandığı, ortak programa alınan işler için belirlenen tutarlar, paydaş kamu kurum ve kuruluşlarından ilgili yılın altyapı yatırımları yapılmadan önce peşin olarak talep edildiğinden, İdare tarafından yapılan yatırımlar için paydaş kamu kurum ve kuruluşlarından tahsili gereken bedellerin yeniden değerlemesinin yapılmadığı ifade edilmiştir.

İdare tarafından gerekli çalışmalara başlandığı ifade edilmekle birlikte bulgu bünyesinde ortaya konulan; belirlenen bedellerin paydaş konumunda olan kamu kurum ve kuruluşlarının tamamı tarafından altyapı yatırım hesabına aktarılmaması, borçlarını ödemeyen kamu kurum veya kuruluşlarının büyükşehir belediyesi sınırlarında yeni yatırımlar yapmasına izin verilmesi, altyapı yatırım hesabına kamu kurum ve kuruluşları tarafından göndermesi gereken bedellere ilişkin tahakkuk tahsilat oranını düşük kalması hususlarında herhangi bir açıklama yapılmamıştır.

İdare tarafından belirtilen; ortak programa alınan işler için belirlenen tutarların, paydaş kamu kurum ve kuruluşlarından ilgili yılın altyapı yatırımları yapılmadan önce peşin olarak talep edildiği, bundan dolayı İdare tarafından yapılan yatırımlar için paydaş kamu kurum ve kuruluşlarından tahsili gereken bedellerin yeniden değerlemesinin yapılmadığı cevabı ise yerinde olmayıp söz konusu tutarların çoğunluğu yılı başında paydaşlar tarafından Fon Bütçesine aktarılmamakta, fiili olarak İdarece imalatlar yapıldıktan sonra aradan geçen belli bir zaman olmasına karşın, imalat bedeli kadar paydaşlardan talep edilmektedir. Kaldı ki, bu tutarların çoğu da hali hazırda İdareye ödenmemiştir. Paydaşlardan talep edilen bedellere ilişkin İdare aleyhine çıkan mahkeme kararı ise AYKOME bütçesinin oluşturulmasında ve işletilmesinde gerekli iş ve işlemlerin sağlıklı yapıldığına ilişkin bir kanıt niteliğindedir. Şöyle ki; 5216 sayılı Kanun’un “Alt yapı hizmetleri” başlıklı 8’nci maddesi gereği ilgili Fon Bütçesinin sağlıklı bir şekilde oluşturularak işletilmesi mevzuat hükmünün gereğidir.

Hiç şüphesiz, 5216 sayılı Kanun ile AYKOME’ye ortak program yapma yetkisinin verilmesi kamu kaynaklarının daha etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasıyla ilgili olup kamu yatırımlarının da bir bütünlük ve koordinasyon içerisinde yapılmasını amaçlamaktadır.

Sonuç olarak, yukarıda ortaya konulan mevzuat hükümleri doğrultusunda AYKOME bütçesinin oluşturulması ve işleyişinin sağlıklı şekilde yapılması, İdarenin paydaş konumda olan diğer kamu kurum ve kuruluşlarından talep ettiği bazı bedellerin mahkeme kararları ile iptal edildiği de göz önünde alınarak AYKOME’nin daha etkin işletilmesini sağlayacak gerekli tedbirlerin alınması sağlanmalıdır.