Anahtar Teslim Götürü Bedel Teklif Alınmak Suretiyle Yaptırılması Gereken Belediye Hizmet Binası Yapım İşinin Kısımlara Bölünerek Açık İhale, Pazarlık ve Doğrudan Temin Usulleriyle Yaptırılması (Sayıştay)

BULGU: Anahtar Teslim Götürü Bedel Teklif Alınmak Suretiyle Yaptırılması Gereken Belediye Hizmet Binası Yapım İşinin Kısımlara Bölünerek Açık İhale, Pazarlık ve Doğrudan Temin Usulleriyle Yaptırılması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir İlçe Belediyesi

Uygulama projesi olan Belediye hizmet binası yapım işi ihalesinin anahtar teslimi götürü bedel teklif alınmak suretiyle yapılması gerekirken yapım işinin; kaba inşaat yapımı, demir, beton, elektrik malzemesi, tesisat malzemesi, dış cephe kaplama, pencere, kapı, yangın kapısı, asansör, yangın tesisatı, alçı, işçilik vb. kısımlara bölünerek açık ihale, pazarlık ve doğrudan temin usulleriyle yapıldığı görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesine göre; ön proje, belli bir yapının kesin ihtiyaç programına göre gerekli arazi ve zemin araştırmaları yapılmadan bilgilerin halihazır haritalardan alındığı, çevresel etki değerlendirme ve fizibilite raporları dahil elde edilen verilere dayanılarak hazırlanan plân, kesit, görünüş ve profillerin belirtildiği bir veya birkaç çözümü içeren projeyi; kesin proje, belli bir yapının onaylanmış ön projesine göre mümkün olan arazi ve zemin araştırmaları yapılmış olan, yapı elemanlarının ölçülendirilip boyutlandırıldığı, inşaat sistem ve gereçleri ile teknik özelliklerinin belirtildiği proje olarak tanımlanmıştır. Uygulama projesi ise belli bir yapının onaylanmış kesin projesine göre yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği proje olarak ifade edilmiştir.

Aynı Kanun’un “İdarenin Uyması Gereken Diğer Kurallar” başlıklı 62’nci maddesinin ilk fıkrasının (c) bendi uyarınca; uygulama projesi bulunan yapım işlerinde anahtar teslimi götürü bedel teklif alınmak suretiyle ihale yapılması zorunludur. Ancak, doğal afetler nedeniyle uygulama projesi yapılması için yeterli süre bulunmayan yapım işlerinde ön veya kesin proje üzerinden, her türlü onarım işleri ile işin yapımı sırasında belli aşamalarda arazi ve zemin etütleri gerekmesi veya uygulamada imar ve güzergâh değişikliklerinin muhtemel olması nedenleriyle ihaleden önce uygulama projesi yapılamayan, bina işleri hariç, yapım işlerinde ise kesin proje üzerinden ihaleye çıkılabilir. Bu işlerin uygulama projesi yapılabilen kısımlar için anahtar teslimi götürü bedel, uygulama projesi yapılamayan kısımlarda ise her bir kalem iş için birim fiyat teklif almak suretiyle ihale yapılabileceği ifade edilmiştir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere, yapım işlerinde esas olan ihaleye çıkılmadan önce yapının bütün ayrıntılarının gösterildiği uygulama projelerinin hazırlanmasıdır. Uygulama projesi hazırlanan yapım işlerinin ise anahtar teslim götürü bedel teklifi alınarak ihale edilmesi zorunludur. Madde metninde tahdidi olarak sayılan hallerde, uygulama projesi hazırlanması zorunluluğuna istisnalar getirilmiştir. Fakat istisnai hallerde dahi bina işleri için uygulama projesi hazırlanması şartı korunmuştur. Bununla birlikte, bir yapım işinin Kanun’da sayılan sebeplerden ötürü uygulama projesi yapılamayan kısımlarının ancak karma sözleşmeler marifetiyle birim fiyat teklif alınarak ihale edilebileceği açıklanmıştır.

Kamu İhale Kurulu da uygulama projesine dayalı anahtar teslim götürü bedel yerine birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilen yapım işlerinin iptal edilmesi gerektiğine dair birçok emsal karar almıştır. (2005/UY. Z-1240 sayılı Karar, 2004/UY. Z-1335 sayılı Karar)

Yapılan incelemelerde; Bigadiç Belediyesi Özel Projeli Bodrum + Zemin + 3 Katlı Betonarme Belediye Hizmet Binası Yapım İşi için 31.08.2022 tarihinde anahtar teslimi götürü bedel üzerinden yapılan ihaleye tek isteklinin teklif verdiği ve ihale komisyonu tarafından yapılan değerlendirme sonucunda verilen teklifin yaklaşık maliyetin ve üst sınır değerin üzerinde olması nedeniyle iptal edildiği, iptal edilen ihale sonrasında belediye hizmet binası yapımına yönelik uygulama projesinde yer alan tüm iş kalemlerini kapsayan anahtar teslimi götürü bedel üzerinden ihaleye çıkılmadığı ve işin kısımlara bölünerek ihaleye çıkılmasına karar verildiği görülmüştür.

Bu kapsamda kısımlara ayrılan yapım işine ilişkin olarak 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 19’uncu maddesi kapsamında açık ihale ve 21’inci maddesi kapsamında pazarlık usulleri ile yapılan ihaleler aşağıdaki tabloda gösterilmiştir.

Tablo 9: Açık İhale ve Pazarlık Usulleri ile Yapılan İşler

Yukarıda tabloda görüleceği üzere Belediye hizmet binası yapımına yönelik olarak 4 ihale kapsamındaki işler için 14.222.823 TL ve sözleşme kapsamında kaba inşaat yapımında kullanılan beton için Belediyenin beton şirketine 4.982,50 m3 beton karşılığı 7.121.395 TL olmak üzere toplam 21.344.218 TL harcama yapılmıştır.

Ayrıca Belediye hizmet binası yapımı kapsamında Alüminyum Doğrama, Giydirme Cephe Kaplama, Fotoselli Kapı Alımı ve Montajı İşi için 25.12.2024 tarihinde ihale yapılmış olup ihale süreçleri henüz tamamlanmamıştır.

Bunun yanında Belediye Hizmet Binası Yapım İşi kapsamındaki bazı iş kalemleri için parasal limitlerin altında kalınarak kısımlara bölünme suretiyle açık ihale usulü yerine doğrudan temin yöntemiyle alımlar gerçekleştirildiği görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel İlkeler” başlıklı 5’inci maddesinde; İdarelerin, bu Kanun’a göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu olduğu, eşik değerlerin altında kalmak amacıyla mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin kısımlara bölünemeyeceği ifade edilmiştir. Ayrıca bu Kanun’a göre yapılacak ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulünün temel usuller olduğu, diğer ihale usullerinin Kanun’da belirtilen özel hallerde kullanılabileceği belirtilmiştir.

Aynı Kanun’un “Doğrudan temin” başlıklı 22’nci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde ise 2024 yılı için büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde bulunan idarelerin 622.756 TL’yi, diğer idarelerin ise 207.453 TL’yi aşmayan ihtiyaçları ile temsil ağırlama faaliyetleri kapsamında yapılacak konaklama, seyahat ve iaşeye ilişkin alımlarının ilan yapılmaksızın ve teminat alınmaksızın doğrudan temin usulü ile karşılanabileceği belirtilmektedir.

11.07.2023 tarihli ve 32245 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak 01.01.2024 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlüğe giren Doğrudan Temin Yöntemiyle Yapılacak Alımlara İlişkin Tebliğ’in “Parasal limitler kapsamında yapılacak alımlar ile temsil ağırlama faaliyetleri kapsamında yapılacak alımlar” başlıklı 14’üncü maddesinin dördüncü fıkrasında, 4734 sayılı Kanun’un 18’inci maddesinde öngörülen ihale usulleriyle temin edilmesi gereken ihtiyaçların, parasal limitlerin altında kalacak şekilde adet, kısım veya gruplara bölünmek suretiyle temin edilemeyeceği hüküm altına alınmıştır.

Bunun yanında Kamu İhale Genel Tebliği’nin 16.4.5.2’nci maddesinde “…Bu bağlamda, proje bütünlüğü olan tek bir yapım işinin parçalara ayrılarak bütünlüğü bozacak şekilde her bir parçası için ayrı ihale yapılması mümkün bulunmamaktadır. Örneğin; belli bir projesi olan ve bu kapsamda teknik ve idari şartnamesi bütünlük arz eden bir bina veya bina kompleksi yapım işi bütün olarak ihale edilecek olup, söz konusu iş parçalara ayrılarak kısmi teklif yoluyla parça parça ihale edilemeyecektir.” açıklaması yer almaktadır.

Belediye hizmet binası yapımı kapsamında doğrudan temin yöntemiyle yapılan mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin listesi aşağıdaki tabloda gösterilmiştir.

Tablo 10: Doğrudan Temin Yöntemiyle Yapılan Mal ve Hizmet Alımları ile Yapım İşleri

Yukarıdaki tabloda da görüleceği üzere Belediye hizmet binası yapımı için gerekli olan birçok mal, malzeme ve hizmet doğrudan temin limitlerinin altında kalmak amacıyla kısımlara bölünerek aynı firmalardan alınmıştır.

Doğrudan temin yöntemi, Kanun’da ihale usulleri için öngörülen kuralların uygulanma zorunluluğunun bulunmadığı, istisnai bir alım yöntemidir. Bu yöntemle, ihale komisyonu kurma ve Kanun’un 10’uncu maddesinde sayılan yeterlik kurallarını arama zorunluluğu bulunmaksızın, ihale yetkilisince görevlendirilecek kişi veya kişiler tarafından piyasada fiyat araştırması yapılarak ihtiyaçlar temin edilebilmektedir.

Ancak, belirlenen değerlerin altında kalmak amacı ile mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin kısımlara bölünmesi, yukarda açıklanan Kanun hükümlerine göre mümkün bulunmaktadır. Bu nedenle idareler bu yola ancak istisnai durumlarda başvurmalı, mümkün olduğu ölçüde Kanundaki ihale usulleri uygulanmalıdır.

Sonuç olarak; uygulama projesi bulunduğu için anahtar teslim götürü bedel teklif alınmak suretiyle ihale edilmesi gereken Bigadiç Belediyesi Hizmet Binası Yapım İşinin kısımlara bölündüğü, kaba inşaat yapım işi, demir alımı, tuğla alımı, elektrik malzemesi alımı gibi alımların ihale ile yapıldığı, bunun dışındaki yapım işine ilişkin ihtiyaçların doğrudan temin limitlerinin altında kalmak için küçük parçalara bölünerek aynı iş kalemlerinin aynı firmalardan birden fazla alınarak tedarik edildiği ve 2024 yılsonu itibarıyla da inşaatın henüz bitirilemediği, bitirilmesi için de alım süreçlerinin devam ettiği görülmüştür.

Söz konusu işlerin mevzuata uygun olarak tek bir ihale ile yaptırılması durumunda kamu kaynaklarının daha verimli kullanılmış olacağı da açıktır.

Uygulama projesi olan yapım işlerinin anahtar teslimi götürü bedel üzerinden ihaleye çıkılarak yaptırılması, yapım işlerinin kısımlara bölünmemesi, belirlenen değerlerin altında kalmak amacı ile mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin kısımlara bölünerek doğrudan temin yöntemiyle alınmaması gerekmektedir.