|
ÖZET: Anahtar teslimi götürü bedel yapım işlerinde projelerin hazırlanması sürecinde önemli aksaklıklar tespit edilmiştir. 2021 yılı Sayıştay Denetim Raporları, Bakanlık tarafından gerçekleştirilen ihalelerde, yürürlükteki yönetmelik ve genelgelerin yeterince dikkate alınmadığını ortaya koymaktadır. Ayrıca, Bakanlık merkez ve taşra teşkilatları ile diğer kurumlar arasında, özellikle Adalet Bakanlığı ile, gerekli koordinasyon sağlanamamış; bu durum, projelerde önemli değişikliklere yol açmıştır. Kamu İhale Kanunu’na göre, ihaleye çıkmadan önce arsa temini, kamulaştırma ve imar işlemlerinin tamamlanması gerekmektedir. Ancak, bu aşamalar yeterince yerine getirilmediği için projelerde sık sık revizyon yapılmak zorunda kalınmıştır.
Proje aşamasında birimler arası koordinasyon eksikliği, il müdürlükleri ve hastane başhekimliklerinin talepleri doğrultusunda önemli değişikliklerin yapılmasına neden olmuştur. Ayrıca, iklim koşullarına uygun olmayan imalat kalemlerinin projelere dahil edilmesi gibi sorunlar da yaşanmıştır. Örneğin, dış cephe kaplaması gibi imalatların mevsim koşullarına uygun olmaması nedeniyle projede değişiklikler yapılmıştır. İhale sürecinde yürürlükteki yönetmelik ve protokollerin dikkate alınmaması, projelerde eksiklikler ve uyumsuzluklar yaratmıştır. Sonuç olarak, ihale dokümanlarının hazırlanmasında yürürlükteki mevzuat hükümlerinin göz önünde bulundurulması ve kurumlar arası koordinasyonun sağlanması, proje değişikliklerine olan ihtiyacı azaltacaktır. Bu sayede, rekabet ve şeffaflık ilkeleri doğrultusunda, kaynakların etkin kullanımı ve ihtiyaçların uygun şartlarla karşılanması mümkün olacaktır. |
BULGU: Anahtar Teslimi Götürü Bedel Yapım İşlerinde Projelerin Hazırlanması Sürecinde Aksaklıkların Bulunması, Birim ve Kurumlar Arası Koordinasyonun Tam Olmaması
2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri
Bakanlık tarafından ihalesi gerçekleştirilen anahtar teslimi götürü bedel yapım işlerinde projelerin hazırlanması sürecinde aksaklıkların bulunduğu, proje aşamasında yürürlükte olan bazı yönetmelik ve genelgelerde yer alan çeşitli hükümlerin dikkate alınmadığı, Bakanlık merkez ve taşra teşkilatı ile Bakanlık ve diğer Kurumlar arasında (Adalet Bakanlığı gibi) da koordinasyonun tam olarak sağlanamadığı tespit edilmiş olup bu nedenle işlerin devamı sırasında önemli ölçüde proje değişikliklerine gidildiği görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinde, “Yapım işlerinde arsa temin edilmeden, mülkiyet, kamulaştırma ve gerekli hallerde imar işlemleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılamaz.” denilmektedir. “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde de; “Uygulama projesi: belli bir yapının onaylanmış kesin projesine göre yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği proje” hükmü yer almaktadır.
Uygulama projesiyle anahtar teslimi götürü bedel üzerinden ihaleye çıkılan işlerde, işin yapılacağı yere ilişkin zemin etüdü, inşaatta kullanılacak her türlü iş kaleminin/grubunun niteliğini gösteren teknik şartnameler ve bu işlerin nerede ve ne kadar yapılacağını gösteren mahal listeleri projeye eklenerek ihale dokümanı oluşturulur. Bu suretle, ihale öncesinde yapıya ilişkin en ince ayrıntıların dahi netleşmesi sağlanarak, sözleşme süresi sonunda yapının anahtar teslimi olarak her şeyi ile eksiksiz ve kullanılabilir halde teslim alınması beklenir.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Projelerin uygulanması” başlıklı 12’nci maddesinin dördüncü fıkrası; “İdare, sözleşme konusu işlerle ilgili proje v.b. teknik belgelerde, değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkansız olduğu hallerde, işin sözleşmede belirtilen niteliğine uygun bir şekilde tamamlanmasını sağlayacak şekilde gerekli değişiklikleri yapmaya yetkilidir…” şeklindedir. Anılan mevzuat hükmüne göre, işin gerçekleştirilmesi için teknik ve işlevsel açıdan mutlak gereklilik arz eden proje değişiklikleri yapılabilecekken, hastane koridoru zemin kaplama imalatı gibi zaruret arz etmeyen, İdarenin beğeni ve tercihine dayalı biçimde yapılan değişiklikler yapıldığı görülmektedir. Bunun yanı sıra proje aşamasında birimler arası koordinasyon tam olarak sağlanamadığı için, işin devamı sırasında il müdürlükleri ve hastane başhekimliklerinin talepleri doğrultusunda projelerde önemli değişiklikler yapıldığı da görülmektedir. Ayrıca hastane inşaatı gibi tip proje üzerinden gerçekleştirilen yapım işlerinde bölgesel farklılıkların dikkate alınmaması sonucu iklim koşullarına uygun olmayan imalat kalemleri de projelerde yer almaktadır. Örneğin, dış cephe kaplaması imalatına ilişkin olarak, işe başlandıktan sonra mevsim koşullarına uygun olmayan imalat türlerinin yapımından vazgeçildiği görülmektedir. Bununla birlikte, işlerin ihale edildiği tarihlerde yürürlükte olan yönetmelik ve tebliğler ile diğer kamu kurumları ile yapılan protokollerde (Adalet Bakanlığı ve İçişleri Bakanlıkları ile imzalanan) yer alan düzenlemelerin bir kısmının da proje aşamasında dikkate alınmadığı, işlerin devamı sırasında söz konusu düzenlemelere aykırı olan ya da eksiklik bulunan imalat kalemleri için (acil servis bölümündeki düzenlemeler, mahkum muayene ve hasta odaları, tutuklu ve yükümlü bekleme alanı eksikliği, idari ofis ve arşiv alanlarının projeye dahil edilmemesi gibi) proje değişikliklerine gidildiği tespit edilmiştir.
Kamu idaresi tarafından gönderilen cevapta; yatırım programında bulunan sağlık tesisleri için Kamu Hastaneleri Genel Müdürlüğü başkanlığında Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü, Sağlık Yatırımları Genel Müdürlüğü ve İl Sağlık Müdürlüğü katılımıyla kurulan ihtiyaç tespit komisyonunca karara bağlanan programa uygun olarak proje çalışmalarının yürütüldüğü, yürürlükte olan tüm yönetmelik ve mevzuatlara uygun hareket edildiği, yatırım dönemi boyunca gerek inşaat teknolojilerinde ortaya çıkan ilerlemeler gerekse bölgenin sağlık hizmet sunumu ihtiyacında değişiklikler olabildiği, Adalet Bakanlığının taleplerine ilişkin olarak projelerdeki tüm hükümlü koğuşları ve polikliniklerin istenilen standartları sağlayacak şekilde düzenlendiği, belirtilmiştir.
Her ne kadar İdare tarafından, işin devamı meydana gelen mevzuat değişiklikleri ile inşaat teknolojilerindeki ilerlemeler ve sağlık hizmet sunumunda değişen ihtiyaçlar nedeniyle proje değişikliklerine gidilmiş olduğu ifade edilmiş olsa da bulgu konusu yapılan husus, Bakanlık tarafından ihalesi gerçekleştirilen anahtar teslimi götürü bedel yapım işlerinde proje aşamasında yürürlükte olan bazı yönetmelik ve genelgelerde yer alan çeşitli hükümlerin dikkate alınmaması, Bakanlık merkez ve taşra teşkilatı ile Bakanlık ve diğer Kurumlar arasında (Adalet Bakanlığı gibi) da koordinasyonun tam olarak sağlanamaması hususudur. İhale öncesi, söz konusu hükümlerin dikkate alınarak projelerin hazırlanmış olması ve proje aşamasında birimler arasında koordinasyonun sağlanabilmesi işin devamı sırasında proje değişikliği yapılması ihtiyacını ortadan kaldıracaktır. İhale sürecinde rekabet ve yarışma konusu, proje ve mahal listelerinde gösterilen iştir. İşin her türlü ayrıntısının isteklilerce bilinmesi, bir başka ifadeyle ihale dokümanında tarif edilen işle fiilen gerçekleştirilecek işin aynı olması, rekabet, saydamlık, ihtiyaçların uygun şartlarla karşılanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin gereğidir. Esas itibariyle, Kanun’un yapım işleri açısından getirdiği proje disiplini, ihale dokümanının idarece eksiksiz hazırlanma gereği, ihale dokümanı içerisinde işi hiçbir tereddüde mahal bırakmayacak biçimde tarif eden teknik içerikli belgenin (proje, teknik şartname, mahal listesi gibi) bulunma zorunluluğu gibi iş ve işlemler bu amaca yöneliktir.
Bu itibarla; ihale dokümanı oluşturulurken yürürlükteki mevzuat hükümlerinde yer alan hususların dikkate alınması, birimler ve kurumlar arasındaki koordinasyonu sağlayacak tedbirlerin alınması gerekmektedir.