Araç Kiralama Hizmet Alımı İhalelerinde Hatalı Uygulamalar Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Araç Kiralama Hizmet Alımı İhalelerinde Hatalı Uygulamalar Bulunması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir İlçe Belediyesi

Kamu İdaresinde yapılan incelemede araç kiralama hizmet ihalelerinde bazı aksaklıklar tespit edilmiştir.

A) Rekabeti Engelleyici Hükümlere Yer Verilerek Kiralanabilecek Araçlara İlişkin Kısıtlama Getirilmesi ve Buna Rağmen Teknik Şartnameye Uygun Olmayan Daha Düşük Özelliklere Sahip Araçların Çalıştırılması

Kamu İdaresi tarafından ihale yöntemiyle kiralanan taşıtların özelliklerine ilişkin ihale dokümanında araç çeşitliliğini kısıtlayıcı etki doğuracak şekilde rekabeti engelleyici hükümlere yer verildiği ve buna rağmen teknik şartnamede belirtilen özellikleri taşımayan, daha düşük özelliklere sahip araçların kabul edilerek çalıştırıldığı görülmüştür.

237 sayılı Taşıt Kanunu’nun “Kanunun şümulü” başlıklı 1’inci maddesinde belediyeler tarafından kullanılacak taşıtların da bu Kanun hükümlerine tabi olduğu; “Kurumların edinebilecekleri taşıtlar” başlıklı 7’nci maddesinde kurumların taşıt ihtiyaçlarını hizmet alımı suretiyle karşılamasının esas olduğu, kullanılacak taşıtların muayyen ve standart tipte, lüks ve gösterişten uzak, kullanılacak yollara elverişli ucuz ve ekonomik olanlardan temin edilmesinin şart olduğu; 12’nci maddesinde hizmet alımı suretiyle edinilecek taşıtların cinsi, adedi, yaşı, hangi hizmetlerde kullanılacağı, kaynağı, yabancı menşeli olup olmayacağı ve diğer hususlar için gerekli esas ve usullerin Cumhurbaşkanınca belirleneceği hüküm altına alınmıştır.

01.04.2006 tarih ve 26126 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller’in “Genel Esaslar” başlıklı 6’ncı maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde kullanılacak binek ve station-wagon cinsi taşıtların motor hacminin 1600 cc’yi geçemeyeceği; (h) bendinde hizmet alımı suretiyle taşıt ediniminin kurumların tabi oldukları ihale mevzuatına göre gerçekleştirileceği belirtilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel İlkeler” başlıklı 5’inci maddesinde idarelerin bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenilirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu olduğu hüküm altına alınmıştır.

Kanun’un “Şartnameler” başlıklı 12’nci maddesinde ihale konusu mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin her türlü özelliğini belirten idari ve teknik şartnamelerin hazırlanmasının esas olduğu, ihale konusu mal ve hizmet alımı ve yapım işlerine yönelik teknik kriterlere ihale dokümanının bir parçası olan teknik şartnamelerde yer verileceği, belirlenecek teknik kriterlerin verimliliği ve fonksiyonelliği sağlamaya yönelik olacağı, ancak rekabeti engelleyici hususları içermeyerek bütün istekliler için fırsat eşitliği sağlayacak nitelikte belirlenmesi gerektiği düzenlenmiştir.

Yukarıdaki mevzuat hükümlerinden belediyelerin taşıt ihtiyaçlarını hizmet alımı suretiyle karşılamasının esas olduğu, taşıt ihtiyaçlarının kamu hizmetini yerine getirme için gerekli özellikleri barındıran, kullanılacak yollara elverişli, lüks ve gösterişten uzak taşıtlarla giderilebileceği, temin edilecek binek ve station-wagon cinsi taşıtların motor hacminin 1600 cc ve altında olabileceği, hizmet alımı suretiyle taşıt ediniminin ihale mevzuatına göre gerçekleştirileceği ve ihale sürecinde istekliler arasında rekabetin sağlanması ve kaynakların verimli kullanılmasının idarelerin sorumluluğunda bulunduğu anlaşılmaktadır.

Mevzuatta edinilecek olan taşıtların mekanik, teknolojik ve benzeri özellikleri bakımından kısıtlamalara açık ve net olarak yer verilmemektedir. Zira her bir idarenin yerine getireceği kamu hizmetinde kullanacağı taşıtların farklı nitelikte özellikleri karşılaması gerekmektedir. Belirtilen duruma getirilen istisnalarından biri, idarelerin temin edeceği araçların motor hacminin 1600 cc’yi aşamayacağı yönündeki kısıtlamadır. Konuya ilişkin mevzuat hükümlerinin temel amacının, kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi için gerekli ortalama özellikleri içeren taşıtların edinilmesi, hizmet faaliyetleri ve amaçları doğrultusunda ihtiyaç duyulmayan özelliklere sahip ve bu özellikler sebebiyle fazladan külfete sebep olacak araçların temin edilmesinin önlenmesi olduğu açıktır. Bu doğrultuda edinilecek taşıtlar bakımından öncelikle ihtiyaç analizleri yapılması, araçların kullanılacağı hizmet faaliyetleri belirlenmesi, bu hizmet faaliyetlerinin yerine getirilebilmesi için gerekli taşıt özellikleri tespit edilmesi ve belirlenen ortalama özellikleri barındıran taşıtların temini için hizmet alımının gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

İdarece düzenlenen teknik şartnamede kiralanacak binek taşıtların motor hacmi ve motor gücü değerlerinin en alt ve en üst sınırları belirtilmeden doğrudan belirli değerlere yer verildiği, çekiş gücü değerleri bakımından en üst sınırın belirlendiği; bununla birlikte taşıt iç konforuna ilişkin tahsis edileceği kamu hizmetinin ifası için bulunması zorunlu olmayan birtakım özelliklerin bulunmasının da şart olduğuna dair belirlemeler yapıldığı görülmektedir. Örneğin; kiralanacak binek taşıtlar için silindir hacmi ve gücü başlıklı bölümde “1598 cc – 120 HP – Maksimum 320 NmTork” özelliklerini taşıması gerektiği; konfor başlıklı bölümünde ise “elektrikli arka camlar, otomatik kararan iç dikiz mekanizması, ön kol dayama ünitesi, çok bölgeli dijital klima” gibi özelliklerin de kiralanacak taşıtlarda bulunması gerektiği ifade edilmiştir. Benzer düzenlemelere kamyonet cinsi taşıtlar için de yer verilmiştir.

Teknik şartnamede yer alan özelliklerin bulunmasının şart olduğu belirtilmesine rağmen kamu hizmetinde kullanılacak bu araçlara ilişkin herhangi bir ihtiyaç analizine, ihtiyacın yalnızca belirtilen özelliklerdeki taşıtlarla yerine getirilebileceğine, bu özelliklerden bir veya birkaçının bulunmaması yahut daha düşük nitelikte olması halinde taşıtın kamu hizmetini yerine getirmede elverişsiz kalacağına yönelik herhangi bir tespite yer verilmemiştir. Örneğin, 1598 cc motor hacminin net bir şekilde belirtilmesinin sebeplerine ve daha düşük motor hacmine sahip taşıtların hizmetin ifasında elverişli olmayacağı hususunda gerekçelere yer verilmemiştir. Ayrıca taşıtlarda manuel arka camların, manuel klima sisteminin bulunmasının ya da otomatik kararın dikiz mekanizmanın bulunmamasının ihtiyaca karşılık vermeyeceği hususunda objektif bir analiz yer almamaktadır.

Teknik şartnamede belirtilen özelliklerin, isteklilerce sunulabilecek taşıt çeşitliliğinin azaltılması ve bu suretle ihaleye katılabilecek isteklilerin kısıtlanması etkisi nedeniyle rekabetin tam olarak sağlanamamasına sebebiyet verdiği değerlendirilmektedir.

Bununla birlikte yüklenici, yüklenmiş olduğu edimi ifa ederken sözleşme ve eki belgelere uygun olarak hareket etmeli, teknik şartnameye aykırılık teşkil edecek hususlardan kaçınmalıdır. İdare ise yüklenicinin ifa ettiği edimin sözleşme ve eki belgelere uygun olup olmadığını kontrol etmek, uygun olmayanları tespit ettirerek uygun hale getirtmek, aksi taktirde sözleşmede yer alan cezai müeyyideleri uygulamakla yükümlüdür.

Teknik şartnamenin “Hizmete İlişkin Hükümler” başlıklı 5’inci maddesinde hizmet alımına konu taşıtların, teslim alınmadan önce bu şartnameye uygun olup olmadığı hususlarının idare tarafından tespit ettirileceği ve bu şartnameye uygun olduğu belirlendikten sonra Kontrol Teşkilatı tarafından bir tutanakla teslim alınacağı düzenlenmiştir.

İdarece düzenlenen tutanaklarda, yüklenici tarafından sunulan taşıtların teknik şartnamedeki özellikleri taşıdığı ve bu doğrultuda kabul edilerek çalıştırıldığı belirtilmektedir. Ancak çalıştırılan taşıtlara ilişkin yapılan incelemede araçların bir kısmının teknik şartnamede belirtilen model yılı, motor hacmi, motor gücü ve konfor özelliklerini kısmen veya tamamen sağlamadığı ve buna rağmen idare tarafından kabul edilerek çalıştırıldığı görülmüştür.

İhale sürecinde istekliler tarafından sunulan teklif fiyatları, ihale dokümanında yer alan özelliklere sahip taşıtlar üzerinden belirlenmekte ve mevzuatta öngörülen usul ve esaslar dahilinde tespit edilen ekonomik açıdan en avantajlı teklif kabul edilmektedir. Dolayısıyla teknik şartnamedeki özellikleri taşımayan, daha düşük özellikli araçların kabul edilerek çalıştırılması, teknik şartnamedeki özelliklere göre tekliflerini sunan diğer istekliler açısından haksızlığa ve ihale sürecinde rekabet ilkesinin ihlaline sebebiyet vermektedir.

Yapılan incelemede, sürücüsüz araç kiralama hizmet alımı işine ilişkin teknik şartnamede aranılan taşıt özelliklerinin somut ve objektif verilere dayanılarak hazırlanmadığı, şartnamede belirtilen özelliklerin isteklilerin idareye sunabileceği taşıt çeşitliliğini kısıtlayıcı etkiye sahip olduğu ve bu durumun ihaleye katılabilecek istekli sayısının azalmasına sebep olabileceği, nihai olarak rekabet ilkesinin tam olarak yerine getirilemediği, işin uygulama aşamasında yüklenici tarafından idareye sunulan araçlara ilişkin tutanaklarda araçların teknik şartnameye uygun olduğundan bahisle kabul edilerek çalıştırıldığı, ancak araçların bir kısmının teknik şartnamedeki özellikleri tam olarak taşımadığı, öngörülenden daha düşük özelliklere sahip araçların işin yerine getirilmesi kapsamında idareye sunulduğu, idare tarafından teknik şartnameye uygun olduğu yönünde düzenlenen tutanaklar ile kabul edildiği ve teknik şartnameye uygun olmayan taşıtlar için herhangi bir müeyyide uygulanmadığı tespit edilmiştir.

Kamu İdaresi cevabında, sürücüsüz araç kiralama hizmet alım işi kapsamında görevlendirilecek araçların teknik özelliklerinin belirlendiği aşamada kamu hizmetinin en verimli şekilde yürütülmesinin esas alındığı, yüklenicinin ihale uygulama sürecinde ediminin ifasını zaman zaman farklı araçlarla yerine getirdiği, süreç içerisinde çalıştırılan araçların teknik şartnamede belirlenen şartlardan daha nitelikli özelliklere sahip olduğu, kabul edilen araçların mevzuat ve teknik şartnameye aykırı özellikleri içerdiğine ilişkin herhangi bir belge bulunmadığı ifade edilmiştir.

Araçların teknik özelliklerinin belirlendiği aşamada kamu hizmetinin en verimli şekilde yürütülmesinin esas alındığına ilişkin herhangi bir somut veri ve delile yer verilmemiştir. İhale sürecinde kabul edilen araçlara ilişkin ruhsat ve zorunlu trafik sigorta poliçeleri üzerinden yapılan incelemeler neticesinde bazı araçların teknik şartnamede belirtilen özellikleri taşımadığı tespit edilmiştir. Bu sebeple kabul edilen araçların mevzuat ve teknik şartnameye aykırı özellikleri içerdiğine ilişkin herhangi bir belge bulunmadığına ilişkin ifadeye itibar edilmemiştir.

Kamu İdaresi tarafından taşıt kiralama ihalelerinde mevzuatın öngördüğü usul ve esaslara riayet edilmesi, ihale sürecinde rekabeti engelleyici hükümlere teknik şartnamede yer verilmemesi, uygulama aşamasında şartnamede yer alan özellikleri taşımayan araçların kabul edilmemesi ve sözleşmede belirtilen cezai hükümlerin uygulanması gerekmektedir.

B) Sürücülü Araç Kiralama Hizmet Alım İşinde Yüklenici Personeli Olmayan Kişilerin Çalıştırılması ve Şoförlere İlişkin İstenen Belgelerin Eksik Olması

Kamu İdaresi tarafından Sürücülü ve Akaryakıtsız 42 Adet Taşıt Kiralanması hizmet alımı ile ilgili olarak; sözleşme ve şartname hükümlerine aykırı olacak şekilde yüklenici personeli olmayan kişilerin çalıştırıldığı ve şoförlere ilişkin teknik şartnamede istenen belgelerin eksik olduğu görülmüştür.

Sürücülü ve Akaryakıtsız Taşıt Kiralanması Hizmet Alım İşi Teknik Şartnamesi’nin 22’nci maddesinde; ihale kapsamında çalıştırılacak her sürücü için, yüklenici tarafından hazırlanacak, Savcılık sabıka kaydı belgesi (Ağır, hafif veya 6 aydan fazla hapis cezası ile veya yüz kızartıcı bir suç ile hüküm giymiş bulunmamak), ikametgâh belgesi, nüfus cüzdan sureti veya fotokopisi, sürücü belgesi fotokopisi ile 2 adet vesikalık fotoğraftan (en son haliyle çekilmiş olacak) oluşan bir dosyanın Muayene ve Kabul Heyeti Raporu imzalanmadan önce idareye teslim edileceği ve idarenin gerek duyması halinde çalıştırılacak sürücüler için güvenlik soruşturması yaptıracağı belirtilmiştir. Ayrıca Hizmet Alımı Sözleşmesi’nin 15’inci maddesinde; bu işte alt yüklenici çalıştırılmayacağı ve işlerin tamamının yüklenicinin kendisi tarafından yapılacağı hükmü yer almaktadır.

Yapılan İncelemede Kamu İdaresi tarafından söz konusu iş süresince toplam 54 farklı şoför çalıştırıldığı, bu şoförlerden 13’ünün teknik şartnamede belirtilen belgelere eksiksiz sahip olduğu, 32 şoföre ait belgelerin bir veya birkaçının eksik olduğu, 9 şoföre ait belgelerin ise tamamının eksik olduğu tespit edilmiştir. Sosyal Güvenlik Kurumundan alınan veriler incelendiğinde; yüklenici firmanın bu ihale kapsamında aylar itibariyle çalıştırdığı personel sayısının hiçbir ayda 42 kişiye ulaşmayıp en fazla 28 kişinin çalıştırıldığı, bunlardan bazılarının yüklenici firmada çalışmakla beraber çalıştığı iş yeri kodunun Konak Belediyesinden farklı olduğu, iş süresince çalışan şoförlerden 14’ünün ise yüklenici firma ile alakaları olmadığı görülmüştür. İhale dokümanında alt yüklenici çalıştırılmayacağı, işlerin tamamının yüklenicinin kendisi tarafından yapılacağı, fiyat farkı verileceği ve verilecek fiyat farkının %65’inin asgari ücret değişimine ilişkin olduğu ifade edilmektedir. Dolayısıyla bu iş kapsamında çalışmayan veya alt yüklenici olabilecek personele ilişkin fiyat farkı ödemesi yapıldığı anlaşılmaktadır.

Hizmet Alımı Sözleşmesinde araç takip cihazlarının arızalı olması, taşıtlarla ilgili trafik, sigorta, vergi, muayene vb. yasal sorumlulukların yüklenici tarafından zamanında yerine getirilmemesi, şoförün uygunsuz ve sorumsuz davranması gibi hususlarla alakalı olarak bazı cezai müeyyideler bulunmaktadır. Ancak, şoförlerin yüklenici firma personeli olmaması, Teknik Şartnamede belirtilen şartlara uygun olmaması ve istenen belgelerin sunulmaması gibi durumlarla alakalı herhangi bir cezai müeyyide öngörülmemiştir. Bu durumda yükleniciye, tespit edilen aykırılıklara ilişkin ceza kesilmesi söz konusu olmayacaktır.

Kamu İdaresi cevabında, 01.01.2024-31.12.2024 tarihlerini kapsayan sürücülü taşıt kiralama hizmet alımında araçların teknik şartnameye uygun olduğunun kayıt altına alındığı, araç sayısının zamanla azaltıldığı, sürücülerden alınması gereken belgelerdeki eksikliklerin 2024 yılı Temmuz ayında tespit edilerek yüklenici firmadan talep edildiği ve bu tarihten itibaren SGK kayıtlarının düzenli tutulmaya başlandığı, 2025 yılında yapılan yeni ihalede ise önceki eksikliklerin giderildiği, tüm ücretlerin yasal mevzuata uygun şekilde belirlendiği, gerekli evrakların eksiksiz şekilde toplandığı ve işçilerin SGK giriş-ödemelerinin ilk hakedişten itibaren kontrol edildiği ifade edilmiştir.

Her ne kadar sürücülerden alınması gereken belgelerdeki eksikliklerin 2024 yılı Temmuz ayında tespit edilerek yüklenici firmadan talep edildiği ifade edilmiş olsa da ilgili belgelerin tutulduğu klasörler yıl sonu itibarıyla incelendiğinde bu taleplerin yerine getirilmediği ve belgelerdeki eksikliğin devam ettiği görülmüştür.

Sonuç olarak ihale dokümanları hazırlanırken bulgu metninde belirtilen aykırılıklara yönelik cezai müeyyideler öngörülmesi, teknik şartnamede iş süresince çalıştırılacak şoförlere ait istenen belgelerin düzenli olarak kontrol edilip eksikliklerin giderilmesi ve hakediş ödemesi yapılmadan önce o hakediş kapsamında çalışan şoförlerin yüklenici firma personeli olup olmadığının kontrol edilmesi gerekmektedir.