Araç Kiralama Hizmeti Alımlarının Doğrudan Temin Limiti Aşılarak Personel Şirketinden Yapılması (Sayıştay)

BULGU: Araç Kiralama Hizmeti Alımlarının Doğrudan Temin Limiti Aşılarak Personel Şirketinden Yapılması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir İlçe Belediyesi

İdare tarafından personel çalıştırmasına dayalı hizmet alımı kapsamında olmayan araç kiralama hizmetinin, bu kapsamda değerlendirilerek herhangi bir sınıra uymadan doğrudan temin yöntemiyle personel şirketinden alındığı görülmüştür.

375 sayılı KHK’nin ek 20’nci maddesine göre; il özel idareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birlikleri, personel çalıştırılmasına dayalı hizmetleri 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 22’nci maddesindeki limit ve şartlar ile 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendindeki sınırlamalara tabi olmaksızın doğrudan hizmet alımı suretiyle birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası bu idarelere ait ve halen bu kapsamda hizmet alımı yaptığı mevcut şirketlerinden birine, bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete gördürebilmektedir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (1) ve (2) numaralı alt bendinde; belediyelerin de içinde bulunduğu belirtilen idarelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamayacağı, mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan, yıl boyunca devam eden, niteliği gereği süreklilik arz eden ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı park ve bahçe bakım ve onarımı ile çöp toplama, cadde, sokak, meydan ve benzerlerinin temizlik işlerine ilişkin alımların personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edileceği, hüküm altına alınmıştır.

Söz konusu Kanun’un 53’üncü maddesine dayanılarak çıkarılan 22.08.2009 tarihli ve 27327 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kamu İhale Genel Tebliği’nin;

78.1’inci maddesinde bu Tebliğde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları için öngörülen düzenlemeler, 4734 sayılı Kanunun 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi gereğince ihale edilebilecek personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerine uygulanacağı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 23 ve 24 üncü maddeleri gereğince kadroya geçiş uygulamasına tabi olan hizmet alımları ile bu hizmetlerin karakteristik edimlerini içeren veya alt hizmetleri niteliğinde olan hizmetler, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak değerlendirileceği,

78.1.1’inci maddesinde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden hizmet alımlarını ifade ettiği,

78.1.2’nci maddesinde danışmanlık hizmetleri, hastane bilgi yönetim sistemi hizmetleri ve çağrı merkezi hizmetleri, 78.1.1 inci maddede yer alan koşullara bakılmaksızın personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edilemeyeceği,

78.1.3’üncü maddesine mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan ve niteliği gereği süreklilik arz eden park bahçe bakım ve onarım işi, çöp toplama, cadde, sokak, meydan vb. temizlik işleri, bu işlerin karakteristik edimlerini içeren veya alt hizmetleri niteliğinde olan refüj ve yeşil alanların bakım ve onarımı, ot temizliği, çim biçimi, toprak işleme, arazi hazırlığı, fidan üretimi, dikimi ve bakımı ile ağaç budama, sulama ve bakımı, sürücülü araç/iş makinesi kiralama vb. işler ile Kurum tarafından belirlenecek diğer işler, 78.1.1 inci maddede yer alan diğer koşullara bakılmaksızın personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edileceği,

belirtilmiştir.

Yukarıdaki mevzuat hükümlerine göre, personel çalıştırmasına dayalı hizmet alımı kapsamında değerlendirilerek, idareye ait personel şirketinden alınabilecek personellerin hangi hizmetler için alınıp hangi hizmetler için ise alınamayacağı detaylı olarak sayılmıştır. Dolayısıyla ilgili idare yukarıda belirtilen hizmetler dışında başka bir hizmet için ilgili personel şirketinden personel çalıştırmasına dayalı hizmet alımı kapsamında personel hizmeti alamayacağı açık bir şekilde görülmektedir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun;

“Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde “Bu Kanunun amacı, kamu hukukuna tâbi olan veya kamunun denetimi altında bulunan veyahut kamu kaynağı kullanan kamu kurum ve kuruluşlarının yapacakları ihalelerde uygulanacak esas ve usulleri belirlemektir.”

“Kapsam” başlıklı 2’inci maddesinin (a) bendinde; “Aşağıda belirtilen idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihaleleri bu Kanun hükümlerine göre yürütülür:

a) Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı; döner sermayeli kuruluşlar, birlikler (meslekî kuruluş şeklinde faaliyet gösterenler ile bunların üst kuruluşları hariç), tüzel kişiler.

“Temel İlkeler” başlıklı 5’inci maddesinde; “İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.” hükmü ile

“Görevlilerin ceza sorumluluğu” başlıklı 60’ıncı maddesinde; “5’inci maddede belirtilen ilkelere ve 62’nci maddede belirtilen kurallara aykırı olarak ihaleye çıkılmasına izin verenler ve ihale yapanlar hakkında da yukarıda belirtilen müeyyideler uygulanır. “

Anılan Kanun’un 3’üncü maddesinde kanundan istisna olan durumlar, 18’inci maddesinde ihale usulleri ve 22’inci maddesinde doğrudan temin kapsamında yapılacak alımlar sayılmıştır.

Aynı Kanun’un doğrudan temin başlıklı 22’nci maddesinin (d) fıkrasında, 2024 yılı için büyükşehir belediyesi sınırları dâhilinde bulunan idarelerin 622.756,00 TL, diğer idarelerin 207.453,00 TL’yi aşmayan ihtiyaçları ile temsil ağırlama faaliyetleri kapsamında yapılacak konaklama, seyahat ve iaşeye ilişkin alımların ilân yapılmaksızın ve teminat alınmaksızın doğrudan temin usulü ile karşılanabileceği belirtilmiştir.

Satın alma usulleri ile ilgili olarak da yukarıda yer alan mevzuat hükümlerine göre, kanunda ihale usulleri olarak, açık ihale, belli istekliler arasında ihale ve pazarlık usulü sayılmaktadır. Ayrıca son olarak da 22’nci madde de belirli şartlar ve sınırlar dahilinde alım yapılabilecek olan doğrudan yöntemi yer almaktadır.

Doğrudan temin yöntemi, kanunda ihale usulleri için öngörülen kuralların uygulanma zorunluluğunun bulunmadığı istisnai bir alım yöntemidir. Bu yöntemle, ihale komisyonu kurma ve Kanun’un 10’uncu maddesinde sayılan yeterlik kurallarını arama zorunluluğu bulunmaksızın, ihale yetkilisince görevlendirilecek kişi veya kişiler tarafından piyasada fiyat araştırması yapılarak ihtiyaçlar temin edilebilmektedir. Ancak yukarıda belirtilen parasal limitlerin aşılacağının tespit edilmesi halinde ihtiyacın doğrudan temin yöntemi ile değil ihale usullerinin kullanılması yoluyla karşılanması gerekmektedir.

Yapılan incelemede, Temizlik İşleri Müdürlüğü tarafından sürücülü araç/iş makinesi kiralama hizmetlerinin doğrudan temin yöntemiyle idarenin personel şirketi olan Seyhan İmar İnşaat Kültür Sağlık Ticaret Anonim Şirketinden mevzuatta belirtilen ihale usulleri ve doğrudan temin sınırları aşılarak personel çalıştırmasına dayalı hizmet alımı olarak değerlendirerek aldığı tespit edilmiştir.

Kamu idaresi cevabında, ihtiyaç duyulan personel temin hizmetlerinin, sermayesinin tamamı Belediyeye ait olan Seyhan İmar İnşaat Kültür Sağlık Ticaret Anonim Şirketinden doğrudan hizmet alımı yoluyla gerçekleştirildiği, mevzuatta herhangi bir yasak olmaması nedeniyle, bu kapsamda araç kiralama hizmet alımlarının da dahil edildiğini ifade etmiş olsalar da personel çalıştırmasına dayalı hizmet alımını düzenleyen mevzuatın, adından da anlaşılacağı üzere hangi işlerin personel çalıştırmasına dayalı hizmetalımı kapsamında değerlendirilerek ilgili personel şirketinden personel istihdamını düzenlediği açık bir şekilde görülmekle birlikte, idarenin sürücülü araç/iş makinesi kiralama hizmetini yerine getirmek için personel hizmeti alabileceği şeklindeki ibareyi, ilgili hükmün aksine araç kiralama hizmetini ilgili personel şirketinden satın alabileceği yönünde değerlendirerek işlem tesis etmesinin yerinde olmadığı değerlendirilmektedir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerine göre, idare tarafından personel çalıştırmasına dayalı hizmet alımı olarak ilgili personel şirketinden satın alınabilecek personellerin hangi hizmetler için istihdam edebilip edilemeyeceği detaylı olarak yer almaktadır. Ancak idarenin sürücülü araç/iş makinesi kiralama hizmetini yerine getirmek için personel hizmeti alabileceği şeklindeki ibareyi, ilgili hükmün aksine araç kiralama hizmetini ilgili personel şirketinden satın alabileceği yönünde değerlendirerek işlem tesis ettiği görülmüştür. Kaldı ki personel çalıştırmasına dayalı hizmet alımını düzenleyen mevzuatın, hangi işlerin personel çalıştırmasına dayalı hizmet alımı kapsamında değerlendirilerek, ilgili personel şirketinden personel istihdamını düzenlediği açık bir şekilde görülmektedir. Dolayısıyla idarenin araç kiralama hizmeti alımını herhangi bir ihale ve doğrudan temin sınırlarına riayet etmeden personel şirketinden temin edebilmesinin yukarıda yer alan mevzuatlar kapsamında mümkün olmadığı değerlendirilmektedir.