Avrupa Bölgesi İçmesuyu Tünel İnşaatına Ait İhale Öncesi İşlemlerde Hataların Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Avrupa Bölgesi İçmesuyu Tünel İnşaatına Ait İhale Öncesi İşlemlerde Hataların Bulunması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Bağlı İdaresi

İdare tarafından 2018/344214 ihale kayıt numaralı Avrupa Bölgesi İçmesuyu Tünel İnşaatı İhalesi kapsamında yaklaşık maliyetin hatalı belirlendiği ve patlayıcı kullanılarak imalatı gerçekleştirilen tünel yapımına ilişkin ödemelerin tünel sondaj makinesi ile imalatı gerçekleştirilen kalem için belirlenen birim fiyattan ödendiği görülmüştür.

Yaklaşık Maliyetin Hatalı Belirlenmesi

Kamu İhale Kurumu tarafından yayımlanan Kamu İhale Terimler Sözlüğünde; Yaklaşık maliyet: “İhale onay belgesi düzenlenmeden önce idarece her türlü fiyat araştırması yapılarak, Katma Değer Vergisi (KDV) hariç olmak üzere hesaplanan ve dayanakları ile birlikte bir hesap cetvelinde gösterilen, ihale konusu işin/alımın öngörülen bedeli ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Yaklaşık maliyet” başlıklı 9’uncu maddesine göre; mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir. Yaklaşık maliyete ihale ve ön yeterlik ilânlarında yer verilmez, isteklilere veya ihale süreci ile resmî ilişkisi olmayan diğer kişilere açıklanmaz.

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktarların tespiti” başlıklı 9’uncu maddesinde özetle; Yaklaşık maliyet hesabına esas miktarların tespiti için yapılması gereken çalışmalardan bahsedilmiştir. Bu çalışmalar; arazi ve zemin etüdünün yapılması, projelerin hazırlanması, mahal listesinin hazırlanması, metraj listelerinin hazırlanması, birim fiyat ve imalat tariflerinin hazırlanması olarak ifade edilmiştir.

Aynı Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyet hesabına esas fiyat ve rayiçlerin tespiti” başlıklı 10’uncu maddesine göre; idarelerce, ihale konusu işin yaklaşık maliyetine ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespitinde; ihaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ihale konusu işe benzer nitelikteki işlerin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar, kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenerek yayımlanmış birim fiyat ve rayiçler, ilgili meslek odaları, üniversiteler veya benzeri kuruluşlarca belirlenerek yayımlanmış fiyat ve rayiçler, yüklenici veya alt yüklenici olarak faaliyet gösteren, konusunda deneyimli kişi ve kuruluşlardan alınacak, ihale konusu işe benzer nitelikteki işlere ilişkin maliyetler ve idarenin piyasa araştırmasına dayalı rayiç ve fiyat tespitleri esas alınır. Aynı maddenin devamında ise; İdarelerin yaklaşık maliyete ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespitinde belirtilen fiyat ve rayiçlerin birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabileceği, işin bütünü, iş grubu, iş kalemi ve malzeme rayici bazında yapılacak piyasa araştırmasına dayalı fiyat tespitlerinde; iş, imalat ve/veya malzemenin yapımcılarından, üreticilerinden, ana bayilerinden, toptancılarından, yetkili satıcılarından ve satıcılarından fiyatlar veya proforma faturalar alınmak ve gerekli karşılaştırmalar yapılmak suretiyle uygun fiyatların belirleneceği ifade edilmiştir.

Söz konusu Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 11’inci maddesine göre; iş kalemi ve/veya iş grubu şeklinde tespit edilen imalat miktarlarının, Yönetmelik’in 10’uncu maddesine göre belirlenen ve yüklenici karı ve genel gider ihtiva etmeyen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutar KDV hariç olarak hesaplanır ve bulunan bu tutara %25 oranında yüklenici kar ve genel gider karşılığı eklenmek suretiyle yaklaşık maliyet tespit edilir. Yaklaşık maliyet, güncelliğini kaybetmesi halinde, ilk ilan veya davet tarihine kadar güncellenir.

Yukarıdaki açıklamalardan ve mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere; mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir. Bu kapsamda yapım işlerinde yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktarların, fiyatların ve rayiçlerin tespiti ile yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi gerekmektedir. Yani yaklaşık maliyet belirlenirken iş kalemleri ve yaptırılacak iş miktarları doğru tespit edilmelidir.

Söz konusu işe ait yaklaşık maliyet hesap cetveli incelendiğinde;

-Yaklaşık maliyet hesaplamasında 1 sıra numaralı T.B.F.01 TBM Makinesiyle 04000 mm İç Çapında Segmentli Tünel Yapılması pozunun alt pozu olarak belirlenmiş olan T.B.F.01- 2 Komple Tünel Makine Ekipman (TBM Tünel Makinası, Lokomotif, Portal Vinç, Havalandırma Fanı, Kompresör, Pompalar, Ray, travers, hafriyat kovaları, segment arabaları, kablo, su boruları, havalandırma fantüpü vs.) pozunun bileşeni olarak kullanılan ekipmanlara dair fiyatların teklif almak suretiyle döviz cinsinden belirlendiği görülmüştür.

Denetim esnasında 10.12.2024 tarihli ve E-73573766-115.01.07-24058153 sayılı yazı ile ilgililerden söz konusu iş kaleminin yaklaşık maliyetine dayanak teşkil eden belgeler istenmiştir.

İdare tarafından 13.12.2024 tarih ve E-39287823-000-1430811 sayılı verilen cevapta ise; İhale İşlem Dosyasında yer alan İhale Onay Belgesi eklerinde Yaklaşık Maliyet İcmal Tablosunun, Teklif Türünün Belirlenmesine İlişkin Formun ve Fiyat Dışı Unsurlarla İlgili Açıklama Belgesinin bulunduğu, İdarede Yaklaşık Maliyet İcmal Tablosunda bulunan fiyatlara ilişkin herhangi bir ek ya da açıklamanın yer almadığı belirtilmiştir.

Ayrıca İdare, “T.B.F.01 TBM Makinesiyle 04000 mm İç Çapında Segmentli Tünel Yapılması” pozu analizinin imzasız bir dijital nüshasının bulunduğunu, analizde kullanılan TBM Tünel Makinası ve Segment Kalıpları için teklif istenen firmayla iletişime geçildiğini ifade etmiş olup firmanın 26.10.2016 tarihli elektronik postasında yer alan proforma fatura ve teklif yazı ekini de tarafımıza sunmuştur.

Konuyla ilgili yukarıda bahsedilen ve yazı ekinde gönderilen belgeler haricinde tarafımıza T.B.F.01-2 Komple Tünel Makine Ekipman pozunun analizinde yer alan diğer bileşenlerden Lokomotif, Portal Vinç, Havalandırma Fanı, Kompresör, Pompalar, Ray, travers, hafriyat kovaları, segment arabaları ve havalandırma fantüpü ekipmanlarının fiyatlarına ilişkin herhangi bir tevsik edici belge sunulamamıştır.

İdarenin yazı ekinde sunmuş olduğu TBM EPBM ve Segment Kalıpları için sunulan fiyat bildiriminde yer alan bedeller ile yaklaşık maliyet analizinde kullanılan bedellerin birbiriyle uyuşmadığı görülmüş olup ilgili bedelin nasıl güncellendiğine ilişkin İdare tarafından herhangi bir açıklama da yapılamamıştır.

-Öte yandan kullanılan ekipmanlara dair fiyatların analize birim değerlerinden ziyade İdare tarafından ekipmanların yeni bir makinenin satın alınması durumunda ortaya çıkacak fiyatlar üzerinden dahil edildiği ve açılacak tünel uzunluğuna bölündüğü ve 1 metrelik tünel inşaatının yaklaşık maliyetinin bu şekilde hesaplandığı görülmüştür.

Oysa ki; sıfırdan özel bir makine analizi oluşturması halinde makinenin 1 saatlik çalışma tutarının tespit edilmesi gerekir. Söz konusu tutarın hesabında aşağıda yer alan tablodaki faktörlerin ve formülün kullanması gerekmektedir.

Tablo 17: Özel Bir Makine Analizi Oluşturması Halinde Dikkate Alınması Gereken Değişkenler

Makinenin 1 Saatlik Çalışma Miktarı = Amortisman + Yedek Parça + Tamir Bakım + Sermaye Faizi, Sigorta, Depolama ve Diğer Resmi Giderler + Nakliye, Montaj, Demontaj

Makinenin 1 Saatlik Çalışma Tutarı = Amortisman + Yedek Parça + Tamir Bakım + Sermaye Faizi, Sigorta, Depolama ve Diğer Resmi Giderler + Nakliye, Montaj, Demontaj

Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından yayınlanan makine analizlerinde öncelikli olarak makinenin 1 saatlik çalışma miktarı tespit edilir ve bu miktar üzerinden makine tutarı hesaplanır. Bunun için formüldeki “A- Yeni Makinenin Satın Alma Bedeli” değeri 1 olarak kabul edilir. Hesaplama sonucu çıkan değerlerin toplamı makinenin 1 saatlik çalışma miktarını verir. Analiz hesabında bulunan miktar tekrar makine birim fiyatı ile çarpılarak makinenin 1 saatlik çalışma tutarı hesaplanır.

Ancak bahse konu analizde teknik olarak 1 metre tünel inşaatı için birim maliyet hesaplanırken ihtiyaç duyulan makine ve ekipmanların, ihtiyaç duyulan çalışma süresi üzerinden bulunacak tutar üzerinden hesaplama yapılması gerektiğinden yukarıda ifade edildiği üzere İdare tarafından yapılan analizin mevzuata uygun olmadığı değerlendirilmektedir. Nitekim bahse konu ekipmanların işin süresi sonunda idareye verilmesi yönünde ihale dokümanında da herhangi bir hüküm bulunmamaktadır.

-Bunun yanında yaklaşık maliyet analizinde söz konusu kaleme ilişkin 3 set makine ve ekipman öngörülürken bahse konu işe ait Sözleşmenin 23.4’üncü maddesinde tünel delme makinesi için işin süresinde bitmesi için yeteri kadar olması gerektiğine ilişkin net olmayan bir hüküm derç edilmiştir.

Söz konusu “ 1 sıra numaralı TBM Makinesiyle 04000 Mm İç Çapında Segmentli Tünel Yapılması” iş kaleminin yaklaşık maliyet içerisindeki oranı %58,72 olduğu göz önünde bulundurulduğunda hesaplamada kullanılan girdilerin uygulama safhasında işin süresinde bitirilmesi için ihale dokümanında tereddüt oluşturmayacak şekilde net olarak belirlenmesi gerekmektedir.

Tüm bu açıklamalar doğrultusunda 2018/344214 ihale kayıt numaralı Avrupa Bölgesi İçmesuyu Tünel İnşaatı İhalesi işi kapsamında İdarece belirlenen yaklaşık maliyet hesap cetvelinin dayanağının bulunmadığı, eldeki dayanakların güncel olmadığı, birim fiyatların hatalı olduğu dolayısıyla yaklaşık maliyetin sağlıklı belirlenmediği tespit edilmiştir.

Yaklaşık maliyetin gerçekçi belirlenmediği durumlarda, ihale sürecinin yanlış yürütülmesi ve sonuçlandırılması riski ile birlikte kamu kaynaklarını etkili, ekonomik ve verimli kullanması noktasında da zafiyetler oluşabilecektir. Bu riskler ise ancak yaklaşık maliyet belirleme sürecinin dikkatli ve özenli bir biçimde yürütülmesi, bu noktada yasal düzenlemelerin öngördüğü yöntemlerden yararlanılarak gerçekçi bir maliyet analizinin yapılması ile bertaraf edilebilecektir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerine uygun hareket edildiği ve gelecekte yaklaşık maliyet tespitlerinde dikkatli olunacağı ifade edilmiştir.

Sonuç olarak İdare tarafından yapılacak ihalelerde, yaklaşık maliyet tespitleri yukarıda belirtilen hususlar göz önüne alınarak gerçekçi bir şekilde yapılarak kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması sağlanmalıdır.

Birim Fiyat Tarifinin Hatalı Hazırlanması

Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Sözleşmede bulunmayan işlerin fiyatının tespiti” başlıklı 22’nci maddesinde “(1)… proje değişikliği şartlarının gerçekleştiği hallerde, işin yürütülmesi aşamasında idarenin gerekli görerek yapılmasını istediği ve ihale dokümanında ve/veya teklif kapsamında fiyatı verilmemiş yeni iş kalemlerinin ve/veya iş gruplarının bedelleri ile 21’inci maddeye göre sözleşme kapsamında yaptırılacak ilave işlerin bedelleri, ikinci fıkrada belirtilen usuller çerçevesinde yüklenici ile birlikte tespit edilir.”

hükmü yer almaktadır.

Aynı Maddenin ikinci fıkrası hükmü;

“a) Yüklenicinin birim fiyatlarının/teklifinin tespitinde kullanarak teklifi ekinde veya aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında idareye sunduğu ve yeni iş kalemi/grubu ile benzerlik gösteren iş kalemlerine/gruplarına ait analizler dikkate alınarak oluşturulacak analizler.

İdarede veya diğer idarelerde mevcut olan ve yeni iş kalemine/grubuna benzerlik gösteren analizler dikkate alınarak oluşturulacak analizler.

İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer nitelikteki yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan iş kalemleri/gruplarına ait maliyet analizleri dikkate alınarak oluşturulacak analizler.

ç) Yeni iş kaleminin/grubunun yapılması sırasında tutulacak puantajla tespit edilecek malzeme miktarları, işçi ve makinelerin çalışma saatleri ile diğer tüm girdiler esas alınarak oluşturulacak analizler.” şeklindedir.

Mezkûr Şartname’nin 22’nci maddesinin üçüncü fıkrasında ise;

“İş kalemi veya iş grubunun niteliğine uygun olarak yukarıdaki analizlere, kaynakların verimli kullanılması gözetilerek aşağıdaki rayiçlerden biri, birkaçı veya tamamı uygulanabilir:

Varsa yüklenicinin teklifinin ekinde veya aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında idareye verdiği teklif rayiçler.

İdarede veya diğer idarelerde mevcut rayiçler.

İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer nitelikteki yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar.

ç) İdarece kabul edilmek şartıyla, ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanmış uygulama ayına ait yerel rayiçleri.”

denilmektedir.

Yeni birim fiyatın tespitinde uygulanacak rayiçlerde herhangi bir öncelik sıralaması bulunmamakta, kaynakların verimli kullanılmasını sağlayacak şekilde belirlenen herhangi bir rayiç esas alınabilmektedir. Yeni fiyat analizlerine uygulanacak rayiçler karma biçimde de tespit edilebilir. Uygulanacak rayiçler konusunda idarenin özenli davranması, gerekli inceleme ve karşılaştırmaları yapması gerekmektedir.

Ayrıca, bahse konu işin “1 sıra numaralı TBM Makinesiyle 04000 Mm İç Çapında Segmentli Tünel Yapılması” iş kalemine ilişkin birim fiyat tarifinin (10) numaralı notunda, “TBM makinası ile tünel kazısının yapılması dışında, idarenin onay vermesi halinde NATM (Yeni Avusturya Tünel Açma Yöntemi) veya başka yöntemler de kullanılabilir. Bu yöntemler için gerekli uygulama projeleri de hazırlanarak idarenin onayına sunulacaktır. Ancak ödemeler, TBF.01 TBMmakinası ile 0 4000 mm iç çapında segmentli tünel yapılması pozundan yapılacak ve fazladan hiçbir bedel ödenmeyecektir.” hükmüne yer verildiği görülmüştür.

Yapılan incelemede, Tünel Sondaj Makinesi (TBM) ile yapılması planlanan S1 Kağıthane-S2 Çobançeşme şaftları arasındaki T1 tünelinin, yapılan proje değişikliği sonucunda NATM yöntemi ile gerçekleştirildiği, bu değişiklik neticesinde toplam 1.256 metre tünelin NATM ile yapıldığı ve söz konusu imalatlara ilişkin ödemelerin birim fiyat tarifine istinaden “TBF.01 TBM makinası ile 0 4000 mm iç çapında segmentli tünel yapılması” pozundan yapıldığı tespit edilmiştir.

Bunun yanında, projenin değişmediği varsayımı altında dahi, idare tarafından TBM makinesinin çalışabilmesi için ön ve arka kuyruk tünellerine ihtiyaç duyulduğu ve bu kuyruk tünellerinin imalatı için patlayıcı kullanılarak çalışma yapılmasının planlandığı bilinmektedir. Bu kapsamda, NATM yöntemi kullanılarak imalatı gerçekleştirilen toplam 301 metre kuyruk tüneli için de yine “TBF.01 TBM makinası ile 0 4000 mm iç çapında segmentli tünel yapılması” pozundan ödeme yapıldığı belirlenmiştir.

İdare tarafından patlayıcı kullanılarak imalatı gerçekleştirilen toplam 1.557 metre tünel imalatına ilişkin ödemelerin, tünel sondaj makinesiyle yapılmış gibi değerlendirilerek bu pozdan yapılmasının, mevzuata aykırı olduğu değerlendirilmektedir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, idare tarafından özetle, Avrupa Bölgesi İçmesuyu Tünel İnşaatı (1) işi kapsamında gerçekleştirilen 20.630,67 metrelik tünelin 1.557 metresinin NATM yöntemiyle imal edildiği belirtilmiştir. Söz konusu imalatlara ilişkin ödemelerin, birim fiyat tarifinin (10) numaralı notuna dayanılarak “TBF.01 TBM makinası ile 0 4000 mm iç çapında segmentli tünel yapılması” pozundan yapıldığı ifade edilmiştir. İlgili notta, TBM makinası dışında farklı yöntemlerin kullanılmasının idarenin onayıyla mümkün olabileceği ve bu yöntemler için uygulama projelerinin hazırlanarak onaya sunulması gerektiği, bununla birlikte her durumda ödemelerin yalnızca TBM pozundan yapılacağı ve ilave herhangi bir bedelin ödenmeyeceği hükmüne yer verilmiştir. Bu gerekçeyle, NATM yöntemiyle yapılan imalatlar için mevcut poz üzerinden ödeme yapıldığı belirtilmiştir.

İdare tarafından yapılan bu açıklamada, NATM yöntemiyle gerçekleştirilen 1.557 metre tünel imalatına ilişkin ödemelerin, birim fiyat tarifinin ilgili notuna dayanılarak mevcut pozdan yapılmasının mümkün olduğu savunulmuştur. Ancak bu değerlendirme, teknik gerçeklikler ve yürürlükteki mevzuat hükümleriyle çelişmektedir.

Bilindiği üzere, TBM ve NATM yöntemleri yapım tekniği, kullanılan ekipman, işçilik ve tahkimat işlemleri bakımından birbirinden tamamen farklıdır. Bu nedenle, aynı poz üzerinden değerlendirme yapılması, işin maliyetinin gerçeği yansıtmamasına ve yanlış ödeme uygulamasına neden olmaktadır.

Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin 22’nci maddesi, proje değişikliği neticesinde ortaya çıkan ve sözleşmede fiyatı bulunmayan iş kalemlerinin, yeni analizler hazırlanarak ve uygun rayiçler belirlenerek fiyatlandırılmasını zorunlu kılmaktadır. Bu çerçevede, birim fiyat tarifinde yer alan “fazladan hiçbir bedel ödenmeyecektir” ifadesi, ilgili mevzuatın uygulanmasına engel teşkil etmemektedir. Aksine, bu tür durumlarda yeni iş kaleminin belirlenmesi ve analiz çalışmasının yapılması, kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılmasını temin edecektir.

Sonuç olarak, yapılan ödemelerin mevzuata uygun şekilde yeniden değerlendirilmesi, NATM yöntemiyle gerçekleştirilen işlerin teknik ve mali yapısına uygun biçimde, ayrı birim fiyatlarla fiyatlandırılması gerekmektedir. İdare tarafından gerçekleştirilen yapım işlerinde, birim fiyat teklif cetvelinde yer almayan yeni iş kalemleri için yeni birim fiyat tanzim edilerek işin gerçekleştirilmesi, hem yürürlükteki mevzuata hem de kamu yararına uygunluk açısından zorunluluk arz ettiği değerlendirilmektedir.