Avukatlık Vekâlet Ücretlerinin Dağıtımına İlişkin Yasal ve Sistemsel Sorunların Vekâlet Ücretlerinin Takip ve Dağıtımını Güçleştirmesi (Sayıştay)

BULGU: Avukatlık Vekâlet Ücretlerinin Dağıtımına İlişkin Yasal ve Sistemsel Sorunların Vekâlet Ücretlerinin Takip ve Dağıtımını Güçleştirmesi

2023 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Başhukuk Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğüne bağlı hazine avukatları tarafından takip edilen davalar sonucunda tahsil edilen avukatlık vekâlet ücretlerinin dağıtımına ilişkin mevzuat ve uygulamada tereddütlü hususların bulunduğu görülmüştür.
659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin KHK’nın 14’üncü maddesi ile Vekâlet Ücretlerinin Dağıtımına Dair Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in 6’ncı maddesinde, tahsil olunan vekâlet ücretlerinin kimlere, hangi oranlarda dağıtılacağı, kişilere ödenebilecek vekâlet ücretinin yıllık üst sınırı, limit fazlası tutarların dağıtımı ile dağıtım sonunda arta kalan tutarların bütçeye kaydedilmesine ilişkin düzenlemeler yapılmıştır.
Vekâlet ücretinin dağıtımına ilişkin mevzuat yönünden tereddütlü hususlar şunlardır:
-Yönetmelik’in 6’ncı maddesinde, tahsil edilen tutarın %40’ının dağıtımında hak sahibi olmak için, “dağıtımın yapıldığı yıl içerisinde altı aydan fazla süreyle hukuk biriminde fiilen görev yapmış olmak” şartına yer verilmiş, ancak fiilen çalışmanın kapsamı açıklanmamıştır. Uygulamada, (mülga) Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünden alınan görüş doğrultusunda dağıtım yapılmakta, izinli ve raporlu olunan günler fiili çalışma sayılmamaktadır.
-İzinli ve raporlu olunan günlerin fiili çalışma sayılması için açılan davalarda ise mahkemelerce aksi yönde kararlar verilmektedir. Bu durumda eksik alınan vekâlet ücretlerinin ve faizin nasıl, hangi ödenekten ödeneceği, uygulamaya nasıl devam edileceği tereddüt yaratmakta olup fiili çalışmanın kapsamının yasal olarak da açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
-Aynı maddede, “Davanın takibi ve sonuçlandırılmasında birbiri ardına veya birlikte hizmeti geçenlere (a) bendine göre ayrılan hisseler bu kişilerin hizmet ve karara tesir derecesine göre hukuk birim amiri tarafından paylaştırılır.” denilmektedir. Bu hüküm vekâlet ücretinin dağıtımının subjektif kriterlere göre yapılması riskini doğurmaktadır.
Uygulamaya ilişkin sorunlar ise aşağıda belirtildiği şekildedir:
-Tahsil edilen vekâlet ücreti tutarları hazine avukatlarınca Merkezi Erişimli Taşra Otomasyon Programına (METOP) girilmekte ve METOP’tan alınan rapora göre ödeme bordrosu hazırlanmakta, muhasebe ile METOP arasında ise mutabakat sağlanmaya çalışılmaktadır. Ancak, METOP ile bütünleşik sistem arasında bir entegrasyon olmadığı için tüm tahsilatların merkeze aktarılıp aktarılmadığı ya da METOP’a girilen verilerin doğruluğunun teyidi sistem üzerinden yapılamamaktadır.
-METOP programı ya da muhasebe bilgi sistemi üzerinde dava dosya numaraları bazında bir kontrol olmadığı için, aynı dosyaya ait vekâlet ücretinin zaman içinde tekrar sisteme girilmesi, tahsil edilmemiş bir tutarın sisteme girilmesi vb. hatalı giriş ya da suistimallere ilişkin kontrolleri yapmak güçleşmektedir.
-Tahsil edilmesi gereken vekâlet ücretinin takibi dava yoğunluğu (31.12.2023 itibarıyla toplam 730.368 dava) nedeniyle güçleşmekte, ilgili avukatın gayretine bağlı hale gelmektedir. Tahsil edilmesi gereken vekâlet ücretlerinin sistem üzerinden raporlanamaması tahsilatın takipsiz kalması riskini arttırmaktadır.
Kamu İdaresi tarafından, bulgu konusu hususa iştirak edilmiş olup gerekli mevzuat çalışmalarının yapılmaya devam edildiği ifade edilmiştir. İdare tarafından yapılacağı belirtilen çalışmalar devam ettiğinden mevcut durumda bulgu konusu tespit geçerliliğini korumaktadır.
Sonuç olarak; geçmiş yıllar Sayıştay Denetim Raporlarında da yer verildiği üzere, Hazine avukatlarının avukatlık vekâlet ücreti tahsilatlarının takibi ile taşra birimlerinin tahsilat tutarlarını eksik aktarması ya da aktarmamasına yönelik sıkıntıların giderilebilmesi için tahsilat tutarlarının otomatik olarak merkeze aktarılmasını sağlayacak bir sistem oluşturulması, ayrıca yukarıda ayrıntılı olarak açıklanan mevzuattan kaynaklı tereddütlü hususların açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
EKLER
EK-1: BULGULARA İLİŞKİN İZLEME TABLOSU

HAZİNE VE MALİYE BAKANLIĞI
DARPHANE VE DAMGA MATBAASI DÖNER
SERMAYESİ
2023 YILI DÜZENLİLİK DENETİM RAPORU
İÇİNDEKİLER
KAMU İDARESİ HAKKINDA BİLGİ 36
KAMU İDARESİNİN SORUMLULUĞU 41
SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU 42
DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI 42
DENETİM GÖRÜŞÜ 43
DENETİM BULGULARI 43
EKLER 47
TABLOLAR LİSTESİ
Tablo 1: 2023 Yılı Özet Bilanço Tablosu 39
Tablo 2: Yıllar İtibarıyla Karşılaştırmalı Gelir Tablosu 40

BULGU LİSTESİ
A. Denetim Görüşünün Dayanağı Bulgular
Herhangi bir denetim bulgusu tespit edilmemiştir.
B. Diğer Bulgular
1. Yarı Mamul veya Mamul Niteliğindeki Altınların İlk Madde ve Malzeme Hesabında İzlenmesi
KAMU İDARESİ HAKKINDA BİLGİ
Mevzuat ve Görevler
Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü, Hazine ve Maliye Bakanlığının bağlı kuruluşudur. Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü emrine döner sermaye tahsis edilmiş ve bu döner sermayeden görevlerin yerine getirilmesi amacı ile gerek duyacağı harcamaları yapmaya Genel Müdürlük yetkili kılınmıştır.
Genel Müdürlük, 2996 sayılı Maliye Vekaleti Teşkilat ve Vazifeleri Hakkında Kanun çerçevesinde 1983 yılına kadar Maliye Bakanlığının ana hizmet birimi olarak görev yapmıştır. Hazine birimlerinin 1983 yılında Maliye Bakanlığı bünyesinden ayrılarak Başbakanlığa bağlı Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı haline getirilmesiyle birlikte Genel Müdürlük de anılan Müsteşarlığa bağlanmıştır. Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü, 234 sayılı Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname (KHK) gereğince Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığına bağlı, ayrı bütçeli bir genel müdürlük olarak görevini yürütmüştür. Ancak Anayasada yapılan değişikliklere uyum sağlanması amacıyla 703 sayılı KHK ile 234 sayılı KHK’nın Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün teşkilatlanmasına ilişkin hükümleri yürürlükten kaldırılmıştır. Genel Müdürlük, Hazine ve Maliye Bakanlığının bağlı kuruluşu olarak 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile yeniden yapılandırılmıştır.
Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğüne ilişkin bölümünün 104- 115’inci maddelerinde düzenlenmiştir. Genel Müdürlüğe tahsis edilen Döner Sermaye ise 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 116 ve 117’nci maddelerinde tanımlanmıştır.
Genel Müdürlüğün görevleri Kararname’nin 106’ncı maddesinde;
(Değişik:RG-29/3/2022-31793-CK-96/2 md.) Kanunlar gereğince tedavüle
çıkarılması kararlaştırılan madeni para ve madeni hatıra paraları basmak, dağıtımını yapmak ve madeni hatıra paraları satmak,
Cumhuriyet altın sikkeleri ile Cumhuriyet ziynet altınlarını basmak ve satmak,
Resmî kuruluşlarca hatıra madalyonu mahiyetinde olmayıp belirli amaçlarla belirli kişilere dağıtılan madalyaları imal etmek,
ç) (Değişik:RG-29/3/2022-31793-CK-96/2 md.) Kıymetli madenlerden ve kıymetli taşlardan mamul süs ve ziynet eşyalarının kontrollerini yapmak, yaptırmak, ticaretini düzenlemek amacı ile standartlar belirlemek, kıymetli maden ve madeni para sahteciliği ile ilgili laboratuvar ve analiz çalışmaları yapmak,
Resmî mühürleri imal etmek ve resmî mühür sicilini tutarak resmî mühür beratlarını tanzim etmek,
Hazinenin para, madalyon ve madalya arşivini oluşturmak,
(Değişik:RG-29/3/2022-31793-CK-96/2 md.) Devlet gelirlerinin tahsilinde
kullanılan harç pullarını, 21/2/1963 tarihli ve 210 sayılı Değerli Kâğıtlar Kanununa tabi değerli kâğıtlar ile güvenlikli basımı gerektiren diğer belgeleri basmak, bastırmak ve dağıtımını sağlamak,
(Değişik:RG-29/3/2022-31793-CK-96/2 md.) Kamu kurum ve kuruluşlarınca usul ve esasları belirlenmek suretiyle kullanılma mecburiyeti getirilen özel etiket ve işaretlerle takip edilmesi öngörülen ürünler için bu kurum ve kuruluşların talebi üzerine izleme sistemlerinin kurulması ve işletilmesiyle ilgili işleri yapmak veya yaptırmak,
ğ) (Ek:RG-29/3/2022-31793-CK-96/2 md.) Kıymetli madenlerden ürün üretmek, ürettirmek, satmak ve dağıtımını yapmak, Hazineye intikal eden ve Darphane ve Damga Matbaası Saymanlık Müdürlüğünün hesaplarında kayıtlı bulunan kıymetli maden, kıymetli taş ve kıymetli ürünler gibi menkul malların saflaştırılması, dönüştürülmesi ve satış yoluyla elden çıkarılması ile ilgili işlemleri yapmak veya yaptırmak,
(Ek:RG-29/3/2022-31793-CK-96/2 md.) Bakan tarafından verilecek diğer görevleri yapmak,
olarak belirlenmiştir.
Kararname’nin 117’nci maddesinde Genel Müdürlük emrine, söz konusu bölümde yazılı görevlerin yerine getirilmesi amacıyla, miktarı ilgili mevzuatına göre belirlenmek üzere, sermaye tahsis edilerek bir döner sermaye hesabı tanımlanmış ve Genel Müdürlük bu döner sermayeden görevlerin yerine getirilmesi amacı ile gerek duyacağı harcamaları yapmaya yetkili kılınmıştır.
Dolayısıyla Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü ikili bütçe yapısına sahiptir. Genel Müdürlük, Kararname’nin 106’ncı maddesinde sayılan görevlerini yerine getirmek üzere, Bakanlık bünyesinde Genel Bütçeden ve Döner Sermaye Hesabından gerek duyulan harcamaları yapmaktadır. Ancak görevlerin yerine getirilmesi amacı ile gerek duyulacak yatırım projeleri, bina ve tesis yapımı ile ilgili olarak yapılacak harcamalar için Hazine ve Maliye Bakanlığından izin alınması gerekmektedir. Bu yolla edinilen gayrimenkuller döner sermayeye tahsis edilmek kaydıyla Hazine adına tescil edilmektedir.
Teşkilat Yapısı ve İnsan Kaynakları
Genel Müdürlük, Genel Müdür ve hizmet birimlerinden oluşmaktadır.
Genel Müdür, Genel Müdürlüğün en üst amiridir ve Genel Müdürlük hizmetlerinin mevzuata, plan ve yıllık programlara uygun olarak verilen direktifler doğrultusunda yönetmekle, Genel Müdürlük faaliyet alanına giren konularda, diğer kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği ve koordinasyonu sağlamakla görevlidir. Hizmet birimlerinin yönetim ve koordinasyonunda Genel Müdüre yardımcı olmak üzere iki Genel Müdür Yardımcısı atanmıştır.
Genel Müdürlüğün hizmet birimleri şunlardır:
Darphane Dairesi Başkanlığı,
Damga Matbaası Dairesi Başkanlığı,
Uygulama Dairesi Başkanlığı,
ç) Bandrollü Ürün İzleme Sistemleri Dairesi Başkanlığı,
Kalite Güvence Dairesi Başkanlığı,
Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı,
Personel Dairesi Başkanlığı,
Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı,
ğ) Döner Sermaye Saymanlığı.
4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 117’nci maddesine göre, Genel Müdürlüğe görevlerin yerine getirilmesi amacıyla sermaye tahsis edilerek bir döner sermaye hesabı tanımlanmıştır. Dolayısıyla Döner Sermayenin, Darphane ve Damga Matbaası Genel
Müdürlüğünden ayrı bir teşkilat yapısı bulunmamaktadır.
Hazine ve Maliye Bakanlığının bağlı kuruluşu olan Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünde yıl sonu itibarıyla maaşları Genel Bütçeden ödenen 149 memur ve 19 sözleşmeli personel ve ücretleri Döner Sermaye Hesabından ödenen 380 işçi olmak üzere toplam 548 personel istihdam edilmektedir.
Mali Yapı
Genel Müdürlüğe 234 sayılı KHK ile tahsis edilen döner sermaye 20.000,00 TL olup, bu miktar 92/3614 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 40.000,00 TL’ye çıkarılmıştır. Ayrıca 234 sayılı KHK’nın 16’ncı maddesi (4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 117’nci maddesi) uyarınca döner sermayeden elde edilen ve her yıl sonunda kullanılmayan gelirin tahsis olunan sermayeye eklenmesi suretiyle, Döner Sermayenin sermayesi 80.000,00 TL’ye ulaşmış iken son olarak, 29.3.2022 tarih ve 31793 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 96 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Darphaneye 150.000.000,00 TL döner sermaye tahsis edilmiştir.
Döner Sermayenin mali işlemleri 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile belirlenmiş muhasebeleştirme ve raporlama kurallarına göre gerçekleştirilmektedir. Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği hükümleri uyarınca Tekdüzen Hesap Planı ve Muhasebe Sistemi uygulanmaktadır. Döner Sermayenin muhasebe hizmetleri, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 116’ncı maddesi gereğince Döner Sermaye Saymanlığı tarafından yürütülmektedir.
Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü Döner Sermayesinin 2023 yılı için 36.897.374.697,80 TL özkaynağı olup 2023 yılı bilançosunun toplam aktif büyüklüğü 60.196.485.778,49 TL’dir.
Döner Sermaye Hesabının 2023 yılı özet bilançosu aşağıdadır;

Döner Sermayenin net satışları 8.898.154.155,95 TL, satışların maliyeti 7.015.582.070,54 TL olup brüt satış kârı 1.882.572.085,41 TL’dir. Gelir tablosunda yılsonu itibarıyla tahakkuk eden dönem net kâr toplamı 1.017.389.742,96 TL’dir.
Döner Sermaye Hesabının yıllar itibarıyla karşılaştırmalı gelir tablosu aşağıda yer almaktadır.

Muhasebe ve Raporlama Sistemi
4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 116’ncı maddesine göre; Döner Sermaye Hesabının, maliyet muhasebesine imkân verecek bir muhasebe yönetmeliğine göre tutulması gerekmekte olup Döner Sermaye Saymanlığı, muhasebe işlerini yapmak ve dönem sonu hesaplarını düzenleyerek ilgili mercilere sunmakla görevli kılınmıştır. Her mali yılın bitiminden itibaren hazırlanacak bilanço ve ekleri ile bütün gelir ve gider belgeleri denetim için Sayıştay Başkanlığına, bilanço ve eklerin onaylı birer örneği de Hazine ve Maliye Bakanlığına gönderilmektedir.
Döner Sermayenin bütçe işlemleri, 5018 sayılı Kanun’un geçici 11’inci maddesi uyarınca, Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği hükümlerine göre yürütülmektedir. Saymanlığın mali işlemlerinin muhasebeleştirilmesinde İdare tarafından Sistem Analiz Programı (SAP) adlı yazılım sistemi kullanılmaktadır. Veriler aynı zamanda Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından yönetilen Bütünleşik Kamu Mali Yönetim Bilişim Sistemine de (BKMYBS) aktarılmaktadır. Ancak SAP sisteminin üretime yönelik muhasebe modülünün BKMYBS’ye entegrasyonu bulunmadığından her iki sistemin birlikte kullanılmasına devam edilmektedir.
Kamu İdaresi Hesaplarının Sayıştaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar’ın 5’inci maddesi gereğince hesap dönemi sonunda Sayıştaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aşağıda yer alanlar denetime sunulmuş olup denetim bunlar ile anılan Usul ve Esasların 8’inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıştır:
-Birleştirilmiş veriler defteri,
-Geçici ve kesin mizan,
-Bilanço,
-Gelir tablosu.
Denetim görüşü, kamu idaresinin tabi olduğu geçerli finansal raporlama çerçevesi kapsamındaki temel mali tabloları olan bilanço ve gelir tablosuna verilmiştir.
KAMU İDARESİNİN SORUMLULUĞU
Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmış olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek şekilde zamanında Sayıştaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve işlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlış beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluşturulmasından, etkin olarak işletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluşturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur.
SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU
Sayıştay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna ilişkin görüş bildirmek, gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmekle sorumludur.
DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI
Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, uluslararası denetim standartları, Sayıştay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir.
Denetimler, kamu idaresinin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve işlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına ilişkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüştür.
Kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile bunları oluşturan hesap ve işlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna ilişkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleştirilmiştir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürlerinin tasarlanmasına esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiştir.
Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına ilişkin tüm mali faaliyet, karar ve işlemleri ve bunlara ilişkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluşturmaktadır.
Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüşü oluşturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiştir.
DENETİM GÖRÜŞÜ
Hazine ve Maliye Bakanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermayesinin 2023 yılına ilişkin yukarıda belirtilen ve kamu idaresi tarafından sunulan geçerli finansal raporlama çerçevesi kapsamındaki mali rapor ve tablolarının tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıştır.
DENETİM BULGULARI
Raporda yer alan bulgular, denetimler sonucunda tespit edilen hususlara kamu idaresi tarafından verilen cevapların değerlendirilmesi suretiyle düzenlenmiştir.