Bakanlığa Ait Bazı Faaliyet ve Gelirlerin Protokolle Devredilmesi (Sayıştay)

BULGU: Bakanlığa Ait Bazı Faaliyet ve Gelirlerin Protokolle Devredilmesi

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Bakanlığın, kendi görev alanına giren yükleme, boşaltma, nakletme, elleçleme, ambarlama, tartım ve benzeri hizmetleri ve bu hizmetler karşılığı elde edilen gelirleri toplama yetkisini, protokollerle süreli veya süresiz olarak özel firma, sanayi odaları, borsalar, organize sanayi bölgesi, il özel idaresi vb. kuruluşlara devrettiği görülmüştür.

1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Destek Hizmetleri, Tasfiye İşleri ve Döner Sermaye Genel Müdürlüğü” başlıklı 458/B maddesinin (k) bendinde; “Gümrük idarelerinin denetimi altındaki alanlarda yükleme, boşaltma, nakletme, elleçlme, ambarlama, tartım ve benzeri hizmetleri yapmak veya yaptırmak” ilgili Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmış; bu düzenlemenin devamı niteliğinde, 11.01.2022 tarih ve 31716 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ticaret Bakanlığı Taşra Teşkilatı Hakkında Yönetmelik’in “Gümrük müdürlüğünün görevleri” başlıklı 21’inci maddesinin (bbb) bendinde ve aynı Yönetmeliğin “Tasfiye işletme müdürlüğünün görevleri” başlıklı 23’üncü maddesinin (h) bendinde söz konusu görevlerin taşra teşkilatında gümrük idareleri ve tasfiye işletme müdürlükleri eliyle yürütüleceği belirlenmiştir.

19.05.2019 tarih ve 30778 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan “Ticaret Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliği”nin “Gelirler” başlıklı 6’ncı maddesinin (e) bendinde ise gümrük idarelerinin denetimi altındaki alanlarda yükleme, boşaltma, nakletme, elleçleme, ambarlama, tartım ve benzeri hizmetlerden elde edilen gelirler döner sermayenin gelirleri arasında sayılmaktadır.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerine göre, gümrük idarelerinin denetimi altındaki alanlarda yükleme, boşaltma, nakletme, elleçleme, ambarlama, tartım ve benzeri hizmetler gümrük idaresinin görevleri arasında sayılmakta ve bu görevler neticesinde döner sermaye geliri elde edilmektedir. Bu gelirler ardiye gelirleri, tartı ücreti gelirleri, terminal hizmeti gelirleri, giriş çıkış ücreti gelirleri, fuzuli işgal gelirleri ile tahlil ve analiz gelirleridir.

Bakanlığın 1 sayılı CBK’den önceki teşkilat düzenlemeleri olan 02.07.1993 tarih ve 485 sayılı Gümrük Müsteşarlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ve 03.06.2011 tarihli ve 640 sayılı ve Gümrük ve Ticaret Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede, gümrük idarelerinin denetimi altındaki alanlarda, Bakanlığa ait hizmetlerin başka kuruluşlara gördürülebileceğine ilişkin bir düzenleme yer almamaktadır. İlk olarak 10.07.2018 tarihinde yayımlanan 1 sayılı CBK’nin “Görev” başlıklı 441’inci maddesinin (g) bendinde “lojistik merkezlerinin işlettirilmesi” Bakanlığın görevleri arasında sayılmıştır.

Yine 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun’un “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde, 09.05.2008 tarihli ve 5762 sayılı Kanun’un 1’inci maddesiyle yapılan değişiklikle “lojistik merkezlerinin” ve 03.04.2013 tarihli ve 6456 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesiyle yapılan değişiklikle de “gümrük tesislerinin” yaptırılması, işletilmesi ve devredilmesi konularında yap-işlet-devret modeli çerçevesinde sermaye şirketleri veya yabancı şirketlerin görevlendirilmesine ilişkin usul ve esaslar Kanun kapsamına dahil edilmiştir.

Dolayısıyla her ne kadar Bakanlığın teşkilat düzenlemesine 2018 yılında dahil edilmiş olsa da, 3996 sayılı Kanun’a 2008 yılında yapılan değişiklikle söz konusu hizmetlerin gördürüldüğü “lojistik merkezleri” nin yap-işlet-devret modeli çerçevesinde başka kuruluşlara işlettirilebileceği hüküm altına alınmıştır. Böylece, 2008 yılından sonra söz konusu hizmetlerin Bakanlık dışındaki kuruluşlara gördürülmesine cevaz verilmiş olup usul olarak 3996 sayılı Kanun belirlenmiştir.

3996 sayılı Kanun’un “Yetki” başlıklı 4’üncü maddesinde; bu Kanun’da öngörülen yatırım ve hizmetleri yap-işlet-devret modeline göre yaptırmak isteyen idarenin, projeye ilişkin ön yapılabilirlik etüdüyle ilgili kurumlara müracaat edeceği, Yüksek Planlama Kurulu tarafından söz konusu yatırım ve hizmetleri gerçekleştirmek için yetkilendirileceği, “sorumluluk ve tazminat” başlıklı 6’ncı maddesinde bu şirketlerin sözleşmede öngörülen yükümlülüklerini yerine getirmemesi halinde idarenin uğrayacağı zararın tazminine ilişkin hükümlerin sözleşmede yer alacağı, “Süre” başlıklı 7’nci maddesinde sözleşmelerin süresinin 49 yıldan fazla olamayacağı, “Devir” başlıklı 9’uncu maddesinde ise devire ilişkin hususlar düzenlenmiştir.

3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanunun Uygulama Usul Ve Esaslarına İlişkin Karar’ın “İlan” başlıklı 6’ncı maddesinde YİD modeli çerçevesinde yaptırılmak istenen yatırım ve hizmetlerin, Resmî Gazete ile Türkiye çapında yayımlanan yüksek tirajlı iki gazetede ilan edilerek duyurulacağı; “Görevlendirme usulleri” başlıklı 12’nci maddesinde kapsamdaki görevlerin tüm istekliler arasında kapalı teklif usulü, belli istekliler arasında kapalı teklif usulü ve pazarlık usullerinden biri ile verilebileceği; “Sözleşmede yer alacak hususlar” başlıklı 18’inci maddesinde sözleşmede bulunması gereken zorunlu unsurları; “Teminat” başlıklı 24’üncü maddesinde teminat alınmasının zorunlu olduğu; “Süre sonunda tesisin devri” başlıklı 29’uncu maddesinde ise sözleşme süresi sona erince tesislerin nasıl devredileceği düzenlenmiştir.

08.07.2015 tarih ve 29410 sayılı RG’de yayımlanan Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliği’nde (Sıra No: 45) kamu özel iş birliği uygulamalarının muhasebe işlemleri düzenlenmekte olup tebliğin “KÖİ modeline ilişkin sözleşmelerin muhasebe esasları” başlıklı 4’üncü maddesinde, ilgili mevzuatı çerçevesinde imzalanan kamu özel iş birliği sözleşmelerinde yer alan yapım işlerine ilişkin girişilen taahhütler, gerçekleşmeler, güncellemeler, edinilen varlıklar ile üstlenilen yükümlülükler ve kamu hizmetinin sunumuna ilişkin işlemlerin muhasebeleştirileceği hüküm altına alınmıştır.

Yapılan incelemede 2001 ila 2024 yılları arasında 50 adet gümrük müdürlüğünde, 2008 yılından önce herhangi bir yasal bir dayanağı olmadan, 2008 yılından sonra ise mevzuatta belirtilen yap-işlet-devret modeline uyulmadan, ihale yapılmadan, ön yapılabilirlik etüdü olmadan, gümrük binası gibi belirli sabit maliyetlerin ya da işletme maliyetlerinin karşılanması gibi birbirinden farklı edinimler içeren protokollerle 7 adedi süresiz olmak üzere, gümrük müdürlükleri ve döner sermaye tasfiye işletme müdürlüklerinin bir takım hizmetlerini gördürme ve bunlara bağlı gelirleri tahsil etme yetkisinin çeşitli kuruluşlara devredildiği görülmüştür. Ayrıca söz konusu devire ilişkin girişilen taahhüt, gerçekleşme, güncelleme, edinilen varlık ile üstlenilen yükümlülükler ve kamu hizmetinin sunumuna ilişkin işlemlerin muhasebe kaydı da bulunmamaktadır.

Söz konusu Protokoller incelendiğinde, protokollerin genellikle 5 ila 11 maddeden oluştuğu, dayanak maddesinin bulunmadığı ve şirketlerin sözleşme kapsamında yerine getirmeleri gereken yükümlülükleri yerine getirmemesi durumunda idarenin uğrayacağı zararın tazminine ilişkin hükümlerin yer almadığı görülmüştür. Ayrıca, Protokollerde süre sonunda işletmelerin devir işlemleri, şirket tarafından inşa edilen tesislerin akıbeti, teminat, yatırım finansmanı, idarenin kontrol ve denetim yetkileri, sigorta işlemleri, işletme usulü ve süreç boyunca elde edilecek gelir ve ücretler gibi pek çok önemli husus da yer almamaktadır.

Kamu idaresinden alınan cevapta ilk olarak; yatırım programına dâhil edilerek bütçe imkânları ile gerçekleştirilmek istenilen bazı gümrük idaresi yapım projelerinin, bütçe kısıtı ve tasarruf tedbirleri gerekçesiyle Bakanlığın yatırım programında yer alamadığı, konunun aciliyet arz etmesi ve söz konusu temine ilişkin yatırım programı süreçlerinin zaman alması sebepleri ile gümrük idarelerinin hizmet binası ihtiyaçlarının gönüllülük ve karşılıklı iyi niyet esasına dayanan söz konusu Protokoller ile yapıldığı ifade edilmiştir.

Ancak uygulamada ve yerinde yapılan denetimde görüldüğü üzere, Protokoller sadece karşılıksız olarak gümrük binası ve yer tahsisinden ibaret olmayıp genel olarak hizmet binası yapılmasının yanı sıra personel servis ve yemek giderlerinin işletici kuruluşlardan temin edilmesi karşılığında Döner Sermaye İşletmesi Genel Müdürülüğünün görevi olan yükleme, boşaltma, nakletme, elleçleme, ambarlama, tartım ve benzeri hizmetleri görme ile bunun karşılığı elde edilecek geliri tahsil etme yetkisinin işletici kuruluşlara devredilmesiyle ilgilidir. Ayrıca kamu hizmetinin tasarruf tedbirleri ve/veya bütçe kısıtı gibi nedenlerle, aciliyet gerektiriyor olması halinde bile herhangi bir yasal bir dayanak ve usul olmaksızın, gönüllülük ve karşılıklı iyi niyet esasına göre özel firma, sanayi odaları, borsalar, organize sanayi bölgesi vb. kuruluşlara süreli veya süresiz olarak hizmet gördürülmesi ve bunun karşılığında esasen kamuya ait olan gelirleri toplama yetkisinin bu kuruluşlara devredilmesi mümkün değildir.

Kamu idaresince ikinci olarak, Protokol yapmak suretiyle hizmet binası temininin satın alma veya kiralamaya göre maliyetleri en aza indirdiği ifade edilmişse de ortada vazgeçilen yükleme, boşaltma, nakletme, elleçleme, ambarlama, tartım ve benzeri hizmetlerin gelirleri olduğu ve kıyaslamanın buna göre yapılmasının gerektiği düşünülmektedir. Bazı Protokollerin süresiz, bazılarının da 49 yıllık olduğu ve Protokol öncesinde bu konuda yapılmış bir fayda- maliyet analizi de olmadığı düşünüldüğünde işletici kuruluşların elde ettiği gelir ile verdikleri hizmetin (bina yapımı, personel servisi giderleri vb.) kıyaslanması mümkün olamamaktadır.

Cevapta üçüncü olarak, Mülga 640 sayılı KHK ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 458/B-(1/k) maddesinde yer alan hizmetlerin asli kamu hizmeti olmadığı, bunun yanında 1 sayılı CBK ile verilen görevin sadece Bakanlığa tahsisli alanlarla sınırlı olduğu, Bakanlığa tahsisli olmayan alanlarda bu hizmetlerin özel firmalara gördürülebileceği yani hizmetin gördürüldüğü arsanın mülkiyet durumuna göre hizmetin sahipliğinin değişeceği ifade edilmiştir.

Ancak yukarıda da yazıldığı üzere, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “458/B maddesinin (k) bendinde,Ticaret Bakanlığı Taşra Teşkilatı Hakkında Yönetmelik’in 21’inci maddesinin (bbb) bendinde, aynı Yönetmeliğin 23’üncü maddesinin (h) bendinde ve Ticaret Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliği’nin 6’ncı maddesinin (e) bendinde bu hizmetlerin Bakanlık eliyle yürütüleceği açıkça belirtildiğinden bu hizmetlerin asli kamu hizmeti olduğu açıktır. Bunun yanı sıra kamu hizmetinin ifa edilme ve bu hizmetlerden elde edilen gelirleri tahsil etme yetkisi hizmetin gördürüldüğü arsanın mülkiyetinin kimin olduğuna göre değişmemektedir.

Sonuç olarak, Bakanlığın gümrük müdürlükleri ve döner sermaye tasfiye işletme müdürlüklerinin anılan hizmetleri gördürme ve bunlara bağlı gelirleri tahsil etme yetkisini mevzuatın cevaz verdiği usulde devretmesi, protokollerin mevzuata uygun şekilde yapılması ve bu devirlere ilişkin işlemlerin muhasebleştirilmesi gerekmektedir.