Bakanlığın Kullanımında Bulunan Taşınmazlara İlişkin Hatalı Uygulamaların Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Bakanlığın Kullanımında Bulunan Taşınmazlara İlişkin Hatalı Uygulamaların Bulunması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelik’e göre, taşınmaz ve haklar; kamu idarelerinin mülkiyetinde, yönetiminde veya kullanımında bulunan, eklenti ve bütünleyici parçaları dahil olmak üzere arazi, arsa, bina, yeraltı ve yerüstü düzenleri ile sınırlı aynî haklar ve kişisel hakları ifade etmektedir.
Bakanlığın Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı aracılığıyla, Kurumun 81 ilde bulunan teşkilatlarından Yönetmelik ekinde belirtilen Ek 6: Sınırlı Aynî Haklar ile Kişisel Haklar ve Tahsis Formlarının güncel hali istenilmiştir. İdarece söz konusu formlardan önemli bir kısmı temin edilmiş olup, temin edilen formlar üzerinden incelemelerde bulunulmuştur. Yapılan incelemeler sonucunda hatalı olduğu düşünülen bazı uygulamalar tespit edilmiş olup, aşağıda başlıklar halinde açıklanmıştır.
Bazı Taşınmazların Cins Tashihlerinin Yapılmaması
Bakanlık adına tahsis edilmiş taşınmazlardan bir kısmının mevcut kullanım şekli ile tapu kayıtlarının birbirine uygun olmadığı ve ilgili taşınmazların cins tashihlerinin yapılmadığı görülmüştür.
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin 5’inci maddesine göre; muhasebenin temel kavramları arasında sayılan “özün önceliği” kavramı gereği işlemlerin muhasebeye yansıtılmasında ve bunlara ilişkin değerlendirmelerin yapılmasında biçimden çok öz esas alınmalıdır.
Genel yönetim kapsamındaki idarelerin mülkiyetinde, yönetiminde veya kullanımında bulunan taşınmazların kaydına ilişkin usul ve esaslar Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelik’te düzenlenmiştir. Yönetmelik’in 5’inci maddesinde ise, kamu idarelerine ait taşınmazların miktar ve değer olarak takip edilmesi amacıyla kayıt altına alınması gerektiği ifade edilmiştir.
Yönetmelik’in “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde cins tashihi;
“Binalar, arazi ve arsalar ile yer altı ve yer üstü düzenlerinin mevcut kullanım şekilleri ile tapu kayıtlarının farklılık göstermesi durumunda tapu kayıtlarının mevcut kullanım şekli dikkate alınarak düzeltilmesi işlemini ifade eder” şeklinde tanımlanmıştır.
Bahsi geçen Yönetmelik’in 10’uncu maddesinde, kamu idarelerinin mülkiyetlerinde bulunan taşınmazların mevcut durumları ile tapu kaydının birbirine uygun olmaması durumunda, taşınmazların kamu idaresinde mevcut kullanım şekilleriyle muhasebe kayıtlarına alınacağı ve kamu idarelerinin taşınmazların mevcut kullanım şekli ile tapu kayıtları arasındaki farklılıkları gidermek için cins tashihi işlemini yapması gerektiği belirtilmiştir.
Örneklem usulü ile seçilen illerde bulunan taşınmaz tapu senedi ve tapu senetlerinin ait olduğu parsellerde yer alan taşınmazların niteliği karşılıklı olarak incelenmiştir. Bu taşınmazlardan bazılarında ilgili taşınmazın tapuda görünen haliyle Kurum tarafından mevcut kullanım şekillerinin farklı olduğu tespit edilmiştir.
Sonuç olarak, Kuruma tahsis edilmiş olan taşınmazların tapuda görünen halleriyle mevcut kullanım şekillerinin uyumlu hale getirilmesi, başka bir ifadeyle cins tashihlerinin yapılması gerekmektedir.
Bakanlığın Kullanımında Bulunan Taşınmazların Bazılarının Değer Tespitlerinin Yapılmaması
Kurum adına tahsis edilmiş taşınmazlardan tapuda kayıtlı olanların bir kısmının maliyet bedeli ya da rayiç değerinin tespit edilmediği görülmüştür.
Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelik’in “Kayıt ve kontrol işlemleri” başlıklı 5’inci maddesinin birinci fıkrasında;
“Taşınmaz kayıt ve kontrol işlemleri, kamu idarelerine ait taşınmazların mevcutlarla birlikte içinde bulunulan yılda çeşitli yollarla edinilenlerin ve elden çıkarılanların miktar ve değer olarak takip edilmesi amacıyla kayıt altına alınmasıdır. Kayıtların belgeye dayanması esastır.” hükmü yer almaktadır.
Aynı maddenin ikinci fıkrasında ise Yönetmelik’in ekinde yer alan Ek 1’in “Tapuda Kayıtlı Taşınmazlar Başlıklı” bölümünde yer alan taşınmazların maliyet bedeli ile maliyet bedeli belirlenemeyenlerin ise rayiç değeri üzerinden kayıtlara alınacağı belirtilmiştir. Eğer ki, tapuda kayıtlı taşınmaz, hem maliyet bedeli hem de rayiç değeri belirlenemiyorsa iz bedeli ile kayıtlara alınacaktır. Taşınmazların rayiç değeri, taşınmazın maliki kamu idaresince, başka idarelerin yönetiminde veya kullanımında ise kullanan kamu idaresince belirlenecektir.
Kamu idarelerinin mevcut taşınmazlarının kaydına ilişkin işlemler Yönetmelik’in geçici birinci maddesinde açıklanmış olup maliyet bedeli veya rayiç değerler üzerinden muhasebe kayıtlarına alınacak olan taşınmazların kaydı, bu değerler üzerinden kayıtlara alınıncaya kadar emlak vergisi değerleri üzerinden maddede belirtildiği şekliyle yapılacaktır. Yapılması gereken bu işlemlerin 31.12.2017 tarihine kadar tamamlanması gerekmektedir. Dolayısıyla yer verilen mevzuat hükümlerinden, 2018 yılı itibariyle tapuda kayıtlı olan taşınmazların değer tespit şekillerine göre maliyet bedeli, rayiç değer veya iz bedeli ile muhasebe kayıtlarında görünmesi gerektiği anlaşılmaktadır.
Buna göre, taşınmazların değer tespit işlemlerinin 2017 yılı sonu itibariyle bitirilmiş olması gerektiği halde, Ek 6: Sınırlı Aynî Haklar ile Kişisel Haklar ve Tahsis Formları ile taşınmaz dosyalarında yapılan incelemelerde, bazı illerde maliyet bedeli veya rayiç değeri tespit edilmeyen Kuruma tahsis edilmiş taşınmazlar bulunduğu ve tapuda kayıtlı olan taşınmazlara ilişkin değer tespitlerinin Yönetmelik hükümlerine uygun olarak yapılmadığı tespit edilmiştir.
Sonuç itibariyle, tahsisli kullanılan tapuya kayıtlı taşınmazlardan değer tespiti yapılmayanların öncelikle maliyet bedellerinin, eğer belirlenemiyorsa rayiç değerlerinin tespit edilerek muhasebe birimine bildirilmesi gerekmektedir.
Kurum Adına Tahsis Edilen Taşınmazların Muhasebe Kayıtlarında Eksik Görünmesi
Kurum adına 81 ilde tahsis edilen çeşitli taşınmazlar bulunmasına rağmen bazı illerde taşınmaz hesaplarında çok cüzi tutarların bulunduğu (Eskişehir 8.378,00 TL), bazı illerde 252 – Binalar Hesabında hiç tutar bulunmadığı, pek çok ilde ise Ek 6 Formlarında değer tespiti yapılmış olan taşınmaz bedelleri ile muhasebe kayıtlarında yer alan tutarların birbiriyle uyuşmadığı tespit edilmiştir.
Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’ne göre kamu idaresinin her türlü taşınmazları ile bunlardan tahsise konu edilenlerin izlenmesi için 250 Arazi ve Arsalar, 251 Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri ile 252 Binalar Hesaplarının ilgili alt kodlarının kullanılması gerekmektedir. Adı geçen Yönetmelik’in 250 Arazi ve Arsalar Hesabının işleyişini açıklayan 172’nci ve 252 Binalar Hesabının işleyişini açıklayan 176’ncı maddeleri birlikte değerlendirildiğinde kamu idarelerine ait taşınmazlardan tahsise konu edilenlerin tahsis edilen kamu idaresince kayıtlı değerleri üzerinden bu hesaplara borç, 500 Net Değer Hesabına alacak kaydedileceği sonucuna ulaşılmaktadır. Ayrıca, varlığa ilişkin ayrılmış amortisman tutarı 500 Net Değer Hesabına borç, 257 Birikmiş Amortismanlar ve Değer Düşüklüğü Karşılığı Hesabına alacak kaydedilecektir.
Bakanlığın 81 ilde teşkilatlanması bulunmaktadır ve çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarından Bakanlık adına tahsis edilen çeşitli niteliklerde çok sayıda taşınmaz mevcuttur. Ancak, muhasebe kayıtlarında yapılan analizler sonucunda 250 Arazi ve Arsalar Hesabına yalnızca 52 ilde, 252 Binalar Hesabına ise 71 ilde taşınmaz kaydı yapıldığı görülmüştür. Ayrıca, illerden alınan Ek 6 Sınırlı Aynî Haklar ile Kişisel Haklar ve Tahsis Formlarında maliyet bedeli veya rayiç değeri belirlenmiş taşınmazların tutarları ile muhasebe kayıtlarındaki tutarların illerin büyük bir çoğunluğunda birbiriyle uyuşmadığı tespit edilmiştir. Tahsis edilen taşınmazlar kaydedilirken ilgili taşınmazların amortisman tutarlarının da kaydedilmesi gerektiği için tahsisli taşınmazların eksik kaydedilmesi nedeniyle ilgili taşınmazların birikmiş amortisman tutarlarının da kayıtlarda görünmediği sonucuna ulaşılmıştır. Belirtilen hatalı uygulamalar, 250 Arazi ve Arsalar, 252 Binalar, 257 Birikmiş Amortismanlar ve Değer Düşüklüğü Karşılığı ile 500 Net Değer Hesaplarının 2021 yılı mali tablolarında hatalı bilgi içermesine neden olmaktadır.
Mali tabloların Bakanlığın mali durumunu şeffaf ve gerçeğe uygun şekilde yansıtabilmesi için tahsisli kullanılan taşınmazlara ilişkin muhasebe kayıtlarının tüm taşınmazları kapsayacak şekilde yapılması gerekmektedir.
Yeşil Alanların, Otoparkların ve Spor Sahalarının Muhasebe Kayıtlarında Gösterilmemesi
Bakanlığın taşınmaz dosyalarının incelenmesi sonucunda çocuk bahçesi, park gibi yeşil alanların, imar planında otopark olarak gözüken alanların ve spor sahalarının muhasebe kayıtlarına alınmadığı görülmüştür.
Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin 173’üncü maddesi uyarınca, 251 Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı, herhangi bir işin gerçekleşmesini sağlamak veya kolaylaştırmak için, yeraltında veya yerüstünde inşa edilmiş her türlü yol, köprü, baraj, tünel, bölme, sarnıç, iskele, hark ve benzeri yapılar ile bunların eklenti ve bütünleyici parçalarının ve bunlardan tahsise konu edilenlerin izlenmesi için kullanılmaktadır. Aynı Yönetmelik’in 175’inci maddesinde ise, 252 Binalar Hesabının eklenti ve bütünleyici parçaları dâhil olmak üzere, kamu idarelerinin mülkiyetinde bulunan binalar ile bunlardan tahsise konu edilenlerin izlenmesi için kullanılacağı belirtilmiştir. Genel Bütçe Ortak Detaylı Hesap Planı’na göre; parklar ve yeşil alanlar ile otoparkların 251 Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabının, spor sahalarının ise 252 Binalar Hesabının yardımcı hesaplarında takip edilmesi gerekmektedir.
Bakanlığın taşınmaz dosyalarının incelenmesi sonucunda; çocuk evleri siteleri, sosyal hizmet merkezleri, kadın konukevleri, bakım rehabilitasyon ve aile danışma merkezleri, çocuk destek merkezleri ve huzurevlerinin bulunduğu arazi alanında Kuruma ait olan çocuk parkları, spor alanları, çeşitli yeşil alanlar, kamp alanları, dinlenme alanları, ormanlık alanlarda rekreasyon alanları, otoparklar ve futbol, basketbol ve voleybol sahalarının bulunduğu görülmüştür. Muhasebe kayıtları incelendiğinde ise, 251 Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabına hiç kayıt yapılmadığı, spor sahalarının ise 252 Binalar Hesabının ilgili detay kodunda takip edilmediği belirlenmiştir.
Sonuç itibariyle, yukarıda belirtilen taşınmazların tespit edilerek muhasebe kayıtlarına alınmaması nedeniyle 251 Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı ile 252 Binalar Hesabı Kurum mali tablolarında hatalı görünmektedir.
Tahsisli Kullanılan Taşınmazların Muhasebe Kayıtlarındaki Tutarları ile Net Değer Hesabında Gözüken Tutarın Uyuşmaması
Bakanlığın 2021 yılı mali tabloları incelendiğinde, ilgili maddi duran varlık hesaplarında tahsisli kullanılıyor olarak görünen taşınmazların toplam tutarları ile 500.12 Tahsisli Kullanılan Taşınmazlar yardımcı hesabında kayıtlı tutarın uyuşmadığı görülmüştür.
Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin 250 Arazi ve Arsalar ile 252 Binalar Hesaplarının işleyişini düzenleyen 172 ve 176’ncı maddelerine göre; tahsise konu edilen taşınmazların, tahsis edilen kamu idaresine hizmet veren muhasebe birimince kayıtlı değeri üzerinden ilgili maddi duran varlık hesabına borç, 500 Net Değer Hesabına alacak kaydedilmesi gerekmektedir. Ayrıca, varlığa ilişkin ayrılmış amortisman tutarı 500 Net Değer Hesabına borç, 257 Birikmiş Amortismanlar Hesabına alacak kaydedilmelidir.
Genel Bütçe Ortak Detaylı Hesap Planı incelendiğinde, Kurum tarafından tahsisli kullanılan taşınmazların ilgili olduğu maddi duran varlık hesabına 03 detay koduyla kaydedilmesi gerektiği; tahsisli kullanılan taşınmazın kaydı sırasında ise maddi duran varlık hesabı ile karşılıklı kullanılması gereken hesabın 500.12 Tahsisli Kullanılan Taşınmazlar yardımcı hesabının olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
Yapılan açıklamalar birlikte değerlendirildiğinde, Kurum tarafından tahsisli kullanılan taşınmazların kaydedildiği 250 ve 252 numaralı hesapların 03 detay kodundaki toplam borç kalanı tutarı ile 500.12 Tahsisli Kullanılan Taşınmazlar yardımcı hesabının alacak kalanı tutarının eşit olması gerektiği anlaşılmaktadır. Çünkü bahsedilen bu yardımcı hesaplar tahsisin kurulması ve kaldırılması işlemlerinin muhasebeleştirilmesinde karşılıklı olarak kullanılmaktadır. Ancak, denetlenen kamu idaresinin mali tablolarında 250.03 ve 252.03 numaralı yardımcı hesapların toplam borç kalanı 5.093.551.878,06 TL olarak gözükürken 500.12 Tahsisli Kullanılan Taşınmazlar yardımcı hesabının alacak kalanı 5.285.176.944,24 TL olarak görünmektedir. Bu nedenle, söz konusu hesapların aradaki fark olan 191.625.066,18 TL kadar mali tablolarda yanıltıcı bilgi yer almaktadır. Bu itibarla, karşılıklı olarak çalışması gereken bu iki hesabın arasındaki farkın nedeninin tespit edilerek ilgili düzeltme kayıtlarının yapılması gerekmektedir.
Değer Artırıcı Nitelikteki Harcamaların İlgili Maddi Duran Varlık Hesabında Takip Edilmemesi
Binalar için yapılan değer artırıcı nitelikteki harcamaların, ilgili maddi duran varlığın 252 Binalar Hesabında kayıtlı değerine eklenerek aktifleştirilmesi gerekirken ilgili harcamaların bu şekilde kaydedilmediği tespit edilmiştir.
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin 27’nci maddesi ile Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin 170’inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendine göre; maddi duran varlıklar için sonradan yapılan ve o varlığın değerini, kullanım süresini, ürün ve hizmet kalitesini, sağlanan faydayı artıran her türlü maliyet, ilgili maddi duran varlığın kayıtlı değerine ilave edilerek amortisman hesaplamasında dikkate alınmalıdır. Ayrıca, tahsis edilen taşınmazlara yapılan değer arttırıcı harcamalar, taşınmazın tahsis edildiği kamu idaresinin muhasebe hizmetini yürüten muhasebe birimince ilgili taşınmazın kayıtlı değeri üzerine ilave edilecek ve ilave edilen değer, taşınmazı tahsis eden kamu idaresine muhasebe kayıtlarına alınmak üzere bildirilecektir.
Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin 176’ncı maddesi uyarınca Kurumun bina niteliğindeki taşınmazlarının iyileştirilmesi, ömrünün uzatılması veya veriminin arttırılmasına ilişkin olarak bütçeye gider kaydıyla yapılan harcama tutarları, bir taraftan 252 Binalar Hesabına borç, diğer taraftan 103 Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabı veya ilgili diğer hesaplara alacak kaydedilecektir. Ayrıca ilgili bütçe hesaplarının da kullanılması gerekmektedir.
Amortisman ve Tükenme Payları konulu 47 sıra numaralı Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliği’nin 6’ncı maddesine göre, Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelik’te yer alan taşınmazlar için 34.000,00 TL’yi aşan harcamalar değer artırıcı harcama olarak kabul edilecektir. Daha önceki dönemlerde tamamen amorti edilmiş olan duran varlıklar için yapılan harcamalar varlığın maliyet bedeline eklenmeksizin doğrudan giderleştirilecekken henüz amortisman ayırma süresini tamamlamamış olan duran varlıklar için yapılan değer artırıcı harcamalar varlığın maliyet bedeline eklenip kalan amortisman süresince eşit olarak amortisman ayrılacaktır.
EKAP üzerinden illerde yapılan ihaleler incelendiğinde; büyük kapsamlı onarım işleri, kalorifer kazanı yenileme, doğalgaz dönüşüm işleri, erişilebilirlik tadilatları, elektrik tesisatının yenilenmesi gibi maliyeti yukarıda belirtilen tutardan yüksek olan değer artırıcı harcamalar yapıldığı görülmüştür. 252 Binalar Hesabına yıl içinde yapılmış olan kayıtlar incelendiğinde belirtilen değer artırıcı harcamaların ilgili maddi duran varlık hesaplarına kaydedilmediği anlaşılmıştır. Kaldı ki, ilgili harcama birimlerine ilişkin binaların genellikle muhasebe kayıtlarında takip edilmemesi nedeniyle ilgili değer artırıcı harcamaların maddi duran varlık hesaplarında izlenmesi mümkün görünmemektedir.
Sonuç olarak henüz amortisman ayırma süresini tamamlamamış binalara yapılan 34.000,00 TL üzerindeki harcama tutarlarının anılan mevzuat hükümlerine göre 252 Binalar Hesabında aktifleştirilmesi ve yıl sonu itibariyle de amortismana tabi tutulması gerekmektedir.
Konsolide Taşınmaz İcmal Cetvelinin Düzenlenmemesi
Kurumun merkez ve taşra teşkilatının tahsisli, kiralık veya kullanma iznine istinaden kullandığı taşınmaz bilgilerini gösteren konsolide edilmiş Yönetmelik ekinde belirtilen Ek 7 Taşınmaz İcmal Cetvelinin düzenlenmediği görülmüştür.
Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelik’in 6’ncı maddesine göre; taşınmaz kayıt ve kontrol işlemleri ile görevli birim ve personel, yapılan kayıt ve işlemlerden dolayı harcama yetkililerine karşı sorumlu olup bu Yönetmelik gereğince harcama yetkilisi adına hazırlayacakları formları, en geç yedi gün içinde muhasebe hizmetlerini yürüten muhasebe birimine ve mali hizmetler birimine göndermekle yükümlüdür. Ayrıca sorumlu personelin düzenlemesi gereken formlar aynı Yönetmelik’in 7’nci maddesinde açıklanmış olup aynı maddede;
“(1) Kamu idareleri;
d) Tapu kütüğünde üçüncü kişiler adına tescilli veya diğer kamu idarelerinin yönetiminde olmakla birlikte irtifak hakkı tesisi, tahsis, kiralama, kullanma izni verilmesi gibi yollarla kullanım hakkı kendilerine verilen taşınmazların kaydını Ek 6’daki “Sınırlı Aynî Haklar ile Kişisel Haklar ve Tahsis Formu’nda”,
yer alan bilgileri içerecek şekilde bilgisayarda veya deftere yazarak kaydını tutarlar.
(2) Kamu idarelerinin taşınmaz kayıt ve kontrol işlemleriyle görevli birimlerince hazırlanan bu formlar taşınmaz icmal cetvelleri hazırlanmak üzere mali hizmetler birimine gönderilir. Mali hizmetler birimince bu formlar konsolide edilerek bu Yönetmeliğin ekinde (Ek 7) bulunan örneğe uygun şekilde taşınmaz icmal cetvelleri oluşturulur.
…” hükmüne yer verilmiştir.
Kurum taşınmazlarının denetimi kapsamında Yönetmelik’te belirlenen formlar ve cetveller istenmiş olup bazı illerden Kurumun o ilde kullanımında bulunan taşınmazlara ilişkin bilgileri içeren Ek 6 Sınırlı Aynî Haklar ile Kişisel Haklar ve Tahsis Formu tarafımıza iletilmemiştir. Ayrıca, ilgili formların belirlenen süreler içinde mali hizmetler birimine (Strateji Geliştirme Başkanlığı) gönderilmediği ve Kurumun ülke genelinde kullanımında bulunan taşınmazlara ilişkin formların konsolide edilerek Ek 7 Taşınmaz İcmal Cetvelinin düzenlenmediği tespit edilmiştir.
Bakanlık bulgu konusu aksaklıkların giderilmesi amacıyla, Hazine taşınmazlarının yönetimi ile görevli Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ile görüşmelerin devam ettiğini, merkez ve taşra teşkilatlarına mevzuatta öngörülen işlemlerin yapılması konulu yazı yazıldığını ifade etmiştir.
Bu itibarla, Bakanlık kullanımında olan taşınmazlara ilişkin işlemlerin ilgili mevzuatına uygun olarak yürütülmesi gerekmektedir.