Bakanlığın Taşra Birimlerinde Avrupa Birliği’nden Sağlanan Kaynaklarla Finanse Edilen Projelerin Yürütülmesinde Mevzuata Uygun Olmayan Uygulamaların Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Bakanlığın Taşra Birimlerinde Avrupa Birliği’nden Sağlanan Kaynaklarla Finanse Edilen Projelerin Yürütülmesinde Mevzuata Uygun Olmayan Uygulamaların Bulunması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Bakanlığın il, ilçe milli eğitim müdürlükleri ile bünyesindeki eğitim kurumlarında Avrupa Birliği’nden sağlanan kaynaklarla finanse edilen projelerin incelenmesi sonucunda; muhasebe sistemi dışında doğrudan özel hesap açmak suretiyle yürütülen projeler bulunduğu, muhasebe birimlerinde açılan projelere ait özel hesaplardaki tutarların avans niteliğine uygun olmayacak şekilde kurumlar adına açılan özel hesaplara topluca aktarılarak kullanıldığı, kullanılan proje avanslarının kapatılmasında gecikmeler yaşandığı ve sunulan kanıtlayıcı belgelerde eksiklikler olduğu, proje kapsamında temin edilen mal ve hizmet alımlarının herhangi bir satın alma ilkesi gözetilmeden yapıldığı görülmüştür.
Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na tabi olup; kamu idarelerine proje karşılığı aktarılan hibe niteliğindeki tutarların uluslararası anlaşma hükümleri saklı kalmak kaydıyla izlenmesi, harcanması ve muhasebeleştirilmesine ilişkin hususlar 27.11.2007 tarih ve 26713 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Avrupa Birliği ve Uluslararası Kuruluşların Kaynaklarından Kamu İdarelerine Proje Karşılığı Aktarılan Hibe Tutarlarının Harcanması ve Muhasebeleştirilmesine İlişkin Yönetmelik’te düzenlenmektedir. Bu Yönetmelik gereğince söz konusu projelerin mali iş ve işlemleri muhasebe birimlerinde açılan özel hesaplar üzerinden yürütülmektedir.
Avrupa Birliği Eğitim, Gençlik ve Spor Programı (Erasmus+ Programı) kapsamında Bakanlık taşra birimlerinde (il ve ilçe milli eğitim müdürlükleri ile eğitim kurumları) yürütülen, öğrenci ve öğretmenlere öğrenme hareketliliği, mesleki eğitim staj programı ya da farklı ülkelerle stratejik ortaklık deneyimi sağlayan bu projelerin, çoğunluğu Avrupa Birliği Eğitim ve Gençlik Programları Merkezi Başkanlığı (Türkiye Ulusal Ajansı) aracılığıyla hibelendirilmekte olup, doğrudan yabancı ülkelerin ulusal ajanslarından sağlanan hibelerle yürütülen projeler de bulunmaktadır.
Bütünleşik Kamu Mali Yönetim Bilişim Sisteminden alınan kayıtlı verilere göre Bakanlık taşra birimlerince 2021 yılında uygulanmaya devam olunan Erasmus+ projelerinin sayısı yaklaşık 2.100 adet olup, kullanılan kaynağın bütçe büyüklüğü (31.12.2021 itibariyle) yaklaşık toplam 190.000.000 Avro’dur.
Yapılan denetimler sırasında, bu projelerin yürütülmesinde mevzuata uygun olmayan tespitler başlıklar itibariyle aşağıda belirtilmiştir.
Bakanlık Muhasebe Sistemi Dışında Yürütülen Projeler Bulunması
Bakanlık il, ilçe milli eğitim müdürlükleri ile eğitim kurumlarında, yabancı ülkelerin Ulusal Ajansları aracılığıyla hibelendirilen projelerden Bakanlık muhasebe sistemi dışında yürütülenler olduğu tespit edilmiştir.
İlgili Yönetmeliğin 5’inci maddesine göre, proje hesabını tutan muhasebe birimi tarafından her proje için banka nezdinde özel hesap açtırılacağı, projeye yönelik her türlü harcamanın, proje yürütücüsünün vereceği talimat üzerine proje özel hesaplarını tutan muhasebe birimi tarafından proje kapsamında açılan bu hesaplardan yapılacağı belirtilmektedir.
Ancak yabancı ülkelerin Ulusal ajansları aracılığıyla finanse edilen ve il, ilçe milli eğitim müdürlükleri ve/veya okulların ortağı olarak yer aldığı projelerden; muhasebe birimlerine başvurulmayan veya başvurulduğu halde bu projelerin Türkiye Ulusal Ajansı listesinde yer almaması nedeniyle muhasebe birimlerince hesap açılmayan, dolayısıyla doğrudan il, ilçe milli eğitim müdürlükleri veya okul adına özel hesap açmak suretiyle yürütülen projeler olduğu görülmüştür.
Projelerin kamu idaresinin muhasebe hizmetlerini yürüten muhasebe birimlerince açılacak özel hesaplar yerine doğrudan kurumlar adına açılan özel hesaplar üzerinden yürütülmesi, proje kaynaklarının Bakanlık muhasebe sistemi dışında kalarak kayıt, kontrol, takip ve izlemesinin yapılamamasına neden olmaktadır. Bu sebeple, dış hibe kaynaklı olan bu projelerin tespit edilip bunlara ilişkin özel hesapların kapatılarak Bakanlık muhasebe sistemi içerisinde yer almasının sağlanması gerekmektedir.
Muhasebe Birimlerince Açılan Özel Hesaplardaki Tutarların Avans Adı Altında Muhasebe Sistemi Dışındaki Özel Hesaplara Aktarılması
Avrupa Birliği kaynaklarıyla yürütülen söz konusu projelerin muhasebe birimlerinde açılan özel hesaplardaki bütçesinin satın alınacak mal veya hizmetin içeriği belirlenmeksizin avans adı altında il, ilçe milli eğitim müdürlüğü veya okul adına açılan özel hesaplara aktarılmak suretiyle kullanıldığı tespit edilmiştir.
İlgili Yönetmeliğin “Avans ve ödeme limitleri” başlıklı 12’nci maddesinde; mal veya hizmet alımı için verilecek avansların proje mutemedine verileceği belirtilmekte olup, “Proje mutemedi” ise; mal veya hizmet alımı için avans verilmek üzere proje yürütücüsü tarafından belirlenen kişi olarak Yönetmelikte tanımlanmaktadır.
Diğer yandan, 21.01.2006 tarih ve 26056 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Ön Ödeme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin “Ön ödeme şekilleri ve uygulaması” başlıklı 5’inci maddesinde de; avansın işi yapacak, mal veya hizmeti sağlayacak olan kişi veya kuruluşa ödenmek üzere, doğrudan mutemede verileceği, mutemetlerin avans almadan harcama yapamayacağı ve kamu idaresi adına harcama yapmak üzere muhasebe biriminin veznesi veya banka hesabından başka hiçbir yerden, hiçbir nam ile para alamayacakları belirtilmiştir.
İlgili mevzuat hükümlerine göre; avansın, proje özel hesabının tutulduğu muhasebe biriminden proje yürütücüsünce belirlenen proje mutemedine proje harcamalarının gerçekleştirilmesini sağlamak üzere belirli bir mal veya hizmet alımı karşılığı verilmesi gerekir. Ancak yapılan denetimlerde, muhasebe birimleri nezdindeki proje özel hesaplarından proje bütçesinin tümünün veya büyük bölümünün avans adı altında il, ilçe milli eğitim müdürlüğü veya okul adına açılan özel hesaplara aktarıldığı ve bu hesaplardan birden fazla kişinin para çekmeye yetkili kılınması suretiyle harcamaların yapıldığı uygulamalar görülmüştür.
Söz konusu uygulamalar ile proje bütçesi proje özel hesaplarından avans niteliğine uygun olmadığı halde avans adı altında başka özel hesaplara aktarılmak suretiyle muhasebe sistemi dışına çıkarılmakta ve yapılan harcamalar kontrol ve takip edilememektedir.
Proje özel hesaplarından çekilen avansların avans niteliğine uygun olacak şekilde proje yürütücüsünce yetkili kılınan proje mutemedine mal veya hizmet alımı karşılığı verilmesi suretiyle proje iş ve işlemlerinin gerçekleştirilmesi gerekmekte olup; bu nedenle il, ilçe milli eğitim müdürlüğü veya okul adına açılan özel hesapların kapatılması gerekmektedir.
Avansların Mahsup Sürelerinin İş Tanımına Uygun Olmayacak Şekilde Uzun Belirlenmesi ve Kapatılmasında Gecikmeler Yaşanması
Proje özel hesaplarından çekilen avanslarda mahsup süresinin, yapılmak istenen işin tanımına uygun ölçüde hatta proje süresini kapsayacak şekilde uzun belirlendiği ve proje süresi sona ermesine rağmen kapatılmayan avansların olduğu tespit edilmiştir.
İlgili Yönetmeliğin “Avans ve ödeme limitleri” başlıklı 12’nci maddesinde; proje kapsamında verilecek avanslar ve yapılacak ödemelerin, proje yürütücüsünün karar veya talimatı çerçevesinde sınırlamaya tabi olmaksızın yapılacağı ve mal veya hizmetin ne kadar süre içinde alınacağı ve verilen avansın hangi sürede mahsup edileceğinin mutemet görevlendirmesine ilişkin yazıda belirtileceği düzenlenmektedir.
İlgili Yönetmelik avans mahsupları için bir sınırlama getirmese de, 5018 sayılı Kanun ve bu Kanunun 35’inci maddesine dayanılarak hazırlanan Ön Ödeme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’te yer alan genel hükümlere bakıldığında; mutemetlerin, avansları ilgili kanunlarında ayrıca belirtilmemiş olması halinde bir ay içinde muhasebe yetkilisine vermek ve artan tutarı iade ederek hesabını kapatmakla yükümlü oldukları belirtilmektedir. Bu genel düzenleme bütçe dışı avansların mahsubunda da uygulanmaktadır.
Uygulamada ise, ilgili Yönetmelik’te avans mahsup sürelerine ilişkin bir sınırlama bulunmamasından hareketle, yapılan iş tanımına uygun olmayacak ölçüde uzun hatta proje süresinin mahsup süresi olarak belirlenerek kullanılan avanslar olduğu ve belirlenmiş bu süreler sonunda dahi kapatılmayan avanslar bulunduğu görülmüştür.
Proje harcamalarının büyük bölümünün avans kullanmak suretiyle ve Avro para birimi üzerinden gerçekleştirildiği ve proje uygulama sürelerinin en az 1 veya 2 yıllık zaman dilimini kapsadığı göz önünde bulundurulduğunda, sınırlamaya tabi olmaksızın avans kullanımının; suiistimale ve hatalı uygulamalara yol açma riski barındırdığı ve uygulanan projelerin Bakanlık ve muhasebe birimlerince takibini ve kontrolünü zayıflattığı düşünülmektedir. Dolayısıyla, Avrupa Birliği ve Uluslararası Kuruluşların Kaynaklarından Kamu İdarelerine Proje Karşılığı Aktarılan Hibe Tutarlarının Harcanması ve Muhasebeleştirilmesine İlişkin Yönetmelik’te söz konusu projeler için avans mahsup süreleriyle ilgili olarak düzenleme yapılmasına ihtiyaç olduğu değerlendirilmektedir.
Kanıtlayıcı Belgelerin Sunumunun İlgili Mevzuat Çerçevesinde Yapılmaması
Bakanlığın taşra birimlerinde yürütülen ve giderlerinin büyük bölümünü öğrenci ve öğretmenlerin yurt dışı seyahat, konaklama, mesleki eğitim stajı gibi faaliyetlerini içeren bu projelerde, verilen avansların mahsubu için sunulan belgelerin Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği ile uyumlu ve harcamayı kanıtlayıcı nitelikte olmadığı, avansların kapatılmasında istenilen belgeler açısından muhasebe birimleri arasında uygulama birliği bulunmadığı tespit edilmiştir.
İlgili Yönetmeliğin 15’inci maddesinde yapılacak mal veya hizmet alımlarına ilişkin ödemelerde, ödeme karşılığı alınan fatura veya fatura yerine geçen belgelerin bağlanmasının esas olduğu, bunun dışında 31/12/2005 tarih ve 26040 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği hükümlerinin kıyasen uygulanacağı, harcamanın türüne göre zorunlu hallerde bu belgeler dışında harcamaya ilişkin diğer belgelerin de kullanılabileceği belirtilmektedir.
Öğrenci ve öğretmenlerin yurtdışında yaptıkları faaliyetler kapsamında kullanılan proje avanslarının mahsubunda; sadece yurtdışında yapılan faaliyete katılımı gösterir katılımcı sertifikası, katılımcı listesi gibi belgeler veya sadece çekilen avans tutarı karşılığı fatura sunmak kaydıyla avansların kapatıldığı uygulamalarla karşılaşılmış olup, sunulan bu belgeler harcamayı gösterir kanıtlayıcı belge niteliğinde olmayıp, harcamayı destekleyici diğer belge olarak nitelendirilmesi gerekir. İlgili Yönetmeliğin 15’inci maddesi ve Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği hükümleri gereği, yurtdışına yapılan faaliyetin yapılmasını gösterir görevlendirme yazısı veya harcama talimatı, yurtdışı geçici görev yolluğu bildirimi, konaklama faturası, uçakla yapılan seyahatlerde yolcu bileti gibi kanıtlayıcı belgelerin harcamaya dayanak teşkil edecek şekilde muhasebe birimlerine sunularak avansların kapatılması gerekmektedir.
Proje Kapsamında Yapılan Satın Almalar İçin Piyasa Fiyat Araştırması Yapılmaması
Proje kapsamında yapılan satın almaların en iyi değeri veya en düşük fiyatı sunan teklifin belirlenmesi için gerekli olan piyasa fiyat araştırması yapılmadan gerçekleştirildiği tespit edilmiştir.
İlgili Yönetmeliğin “Projeye İlişkin Giderler” başlıklı 6’ncı maddesinde; proje kapsamında yapılacak mal ve hizmet alımlarının proje sözleşmesinde yer alan belirlemeler çerçevesinde yapılacağı düzenlenmekte olup, projelere ilişkin sözleşmelerin “Projenin Uygulanması için Gerekli İhalelerin Verilmesi” ile ilgili ortak bölümünde projenin uygulanmasının mal, iş veya hizmet satın alınmasını gerektirdiği hallerde, ihalenin ödenen para karşılığında en iyi değeri sunan teklife veya uygun bulunursa, en düşük fiyatı sunan teklife verilmesi şartıyla yararlanıcıların kendi satın alma uygulamaları dâhilinde sözleşme yapabilecekleri belirtilmektedir.
Buna karşın uygulamada, proje kapsamında yapılan mal ve hizmet satın almalarının en iyi değeri veya en düşük fiyatı sunan teklifin belirlenebilmesi için gerekli olan piyasa fiyat araştırması yapılmadan gerçekleştirildiği görülmüştür. Herhangi bir satın alma usulü olmadan gerçekleştirilen bu uygulamaların proje kaynaklarının etkili ve verimli kullanımını olumsuz etkilediği değerlendirilmektedir. İlgili Yönetmelik ve proje sözleşmelerinde öngörülen şartın sağlanabilmesi için mal ve hizmet satın almalarının piyasa fiyat araştırması yapılarak gerçekleştirilmesi gerekmektedir.
Yukarıda ayrıntılı olarak açıklandığı üzere, Bakanlığın il, ilçe milli eğitim müdürlükleri ve eğitim kurumlarında Erasmus+ Programı kapsamında Avrupa Birliği kaynaklarıyla finanse edilen projelerin yürütülmesinde görülen aksaklıkların bir bölümü mevzuata aykırı uygulamalardan, bir bölümü ilgili mevzuatında açık ya da sınırlayıcı bir düzenleme bulunmamasından kaynaklanmaktadır. Ayrıca, söz konusu projelerin yürütülmesi ile ilgili olarak uygulama birliğinin bulunmaması ve muhasebe birimleri arasında farklı uygulamaların olması belirtilen aksaklıkların daha da yaygınlaşmasına yol açmaktadır.
Kamu idaresi cevabında her ne kadar söz konusu projelerde fon sağlayıcı olan Ulusal Ajans ile faydalanıcı il/ilçe milli eğitim müdürlüğü ve/veya okul arasında sözleşme imzalanmakta olduğu ve faydalanıcıların tüm muhasebe işlemlerinde Ulusal Ajansa belge ve doküman sunmakta oldukları ifade edilmiş ise de, ilgili Yönetmelik gereği proje muhasebe işlemlerinin kamu idaresinin muhasebe hizmetlerini yürüten muhasebe birimlerince yapılması gerekmektedir.
İlgili Yönetmelikte; harcamaların proje şartları ve amaçlarına uygun, etkin ve verimli olarak kullanılmasından, kamu idaresine ve kaynağı sağlayan kuruluşa hesabını vermekten, proje kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmamasından doğacak her türlü zararın tazmininden proje yürütücüsünün sorumlu olduğuna yönelik olarak yapılan düzenleme, 5018 sayılı Kanun’da yer alan “Hesap Verme Sorumluluğu” ilkesine karşılık gelmektedir.
Bakanlık taşra birimlerinde Avrupa Birliği’nden sağlanan kaynaklarla finanse edilen ve Türkiye Ulusal Ajansı veya yabancı ülkelerin Ulusal Ajansları aracılığı ile hibelendirilen tüm Erasmus+ projelerinin kayıt ve kontrol altında tutularak faaliyetlerinin mevzuata uygun yapılmasının sağlanabilmesi için bahsi geçen aksaklıkların giderilmesine ihtiyaç bulunmaktadır.
Bu bağlamda, kamu idaresi cevabında belirtilen Erasmus+ projelerinin izlenmesi, denetlenmesi ve bu projelere yönelik rehberlik faaliyetlerinin yürütülmesi için Bakanlık Teftiş Kurulu Başkanlığı ile Türkiye Ulusal Ajansı arasında imzalanacak işbirliği protokolünün aksaklıkların çözümüne katkı sağlayacağı değerlendirilmekle birlikte kamu idaresinin muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü muhasebe birimlerinin de dahil olduğu etkin bir kontrol sisteminin kurulması ve uygulayıcılar açısından tereddütlere yer vermeyecek şekilde ilgili mevzuatında düzenlemeler yapılması gerektiği değerlendirilmektedir.