Bakanlık Özel Gelirlerinin Mali Tablolarda Eksik Yer Alması, Tek Hazine Kurumlar Hesabı Uygulamasına Riayet Edilmemesi ve Gelir Kaydı Yapılmayan Tutarlar Üzerinden Harcamada Bulunulması (Sayıştay)

BULGU: Bakanlık Özel Gelirlerinin Mali Tablolarda Eksik Yer Alması, Tek Hazine Kurumlar Hesabı Uygulamasına Riayet Edilmemesi ve Gelir Kaydı Yapılmayan Tutarlar Üzerinden Harcamada Bulunulması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Bakanlık özel gelirlerinin; Strateji Geliştirme Başkanlığı adına açılmış banka hesapları vasıtasıyla tahsil edildiği, hesap bilgileri ile özet cetvelleri muhasebe biriminin bilgisine sunulmadığından zamanında ve tam olarak muhasebeleştirilemediği dolayısıyla Bakanlık mali tablolarında eksik yer aldığı, bu tutarların Tek Hazine Kurumlar Hesabı Uygulaması kapsamı dışında bırakıldığı ve gelir kaydı yapılmayan bu tutarlar üzerinden harcamada bulunulduğu görülmüştür.
3289 sayılı Gençlik ve Spor Hizmetleri Kanunu’nun “Özel gelir ve hesap” başlıklı Ek 14’üncü maddesinde özel gelir kapsamında kabul edilecek gelirler sayılmış, bu gelirlerin ilgili yıl genel bütçesine özel gelir olarak kaydedileceği ve özel gelir olarak tahmin edilen tutarların Bakanlık bütçesinde özel ödenek olarak öngörüleceği, kaydedilen ödeneklerin ise Bakanlık merkez muhasebe birimi adına açılacak özel hesapta izleneceği belirtilmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 39’uncu maddesinde özel gelirler karşılığında idarelere tahsis edilen özel ödenek miktarlarının, ilgili idarelerin bütçelerinde gösterileceği, uygulamaya ilişkin usul ve esasların ise ilgili kamu idarelerince belirleneceği ifade edilmiştir.
5018 sayılı Kanunun 6’ncı maddesinde merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider, tahsilat, ödeme, nakit planlamasının ve borç yönetiminin Hazine birliğini sağlayacak şekilde yürütüleceği, Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin tüm gelirlerinin Hazine veznelerine gireceği hükme bağlanmıştır.
Tek Hazine Kurumlar Hesabı Kapsamına Alınacak Kamu İdareleri ve Hesapların Belirlenmesi Hakkında Karar’ın 4’üncü maddesi ile genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdarelerinin Ödeme ve Tahsilat İşlemlerinin Elektronik Ortamda Gerçekleştirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar Kapsamında açılmış hesapları dışında kalan hesaplarda tutulan mali kaynaklarının tek hazine kurumlar hesabı kapsamında değerlendirileceği belirtilmiştir. Tek Hazine Kurumlar Hesabı Uygulamasına İlişkin Yönetmeliğin; 10’uncu maddesinde uygulama kapsamına alınan kamu idarelerinin TCMB, Muhabir Banka ve diğer yurt içi bankalarda hesap açma ve kapatma işlemlerini Hazine ve Maliye Bakanlığının bilgisi ve onayı kapsamında gerçekleştireceği, 12’nci maddesinde kamu idarelerinin tahsilatları için Tek Hazine Kurumlar Tahsilat Özel Hesabını kullanacağı, bu hesaplara bağlı olarak çalışacak şekilde, kamu idarelerince tahsilat işlemlerinin etkin bir şekilde gerçekleştirilebilmesini teminen Bakanlığın uygun görüşüyle muhabir bankada yalnızca tahsilat işlemleri için kullanılmak üzere kamu idaresince tahsilat alt hesapları açılabileceği, 21’inci maddesinde Tek Hazine Kurumlar Hesabı uygulaması kapsamında meydana gelen her türlü nakit hareketine ilişkin muhasebe işlemlerinin, Bakanlık ve kamu idareleri tarafından ilgili muhasebe mevzuatı çerçevesinde nakit hareketinin gerçekleştiği gün sonu itibarıyla yapılması gerektiği belirtilmektedir.
Bakanlık tarafından özel gelirler için merkez muhasebe birimi adına ayrı bir banka hesabının açılıp açılamayacağına ilişkin olarak 27.12.2018 tarihli ve 83150604-841.99- E.807575 ile 7.1.2019 tarihli ve 83150604-841.99-2 sayılı yazılar ile Hazine ve Maliye Bakanlığından görüş istenilmiştir. Hazine ve Maliye Bakanlığı Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü bu görüş istemlerine ilişkin olarak 29.01.2019 tarihli ve 11690495-101.99E.2420 sayılı ile 7.2.2019 tarihli ve 90192509-730.06.02-2764 sayılı yazıları göndermiştir. Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü tarafından yapılan incelenme neticesinde; özel gelirler ve özel ödenekler için Kamu Elektronik Ödeme Sistemi (KEÖS) uygulaması dışında kalacak şekilde müstakil hesaplar açılmasının nakit yönetimini olumsuz etkileyeceği, genel bütçeli idarelerin nakit ihtiyaçlarının elektronik ortamda karşılandığı, gün içinde harcanmayan tutarların atıl olarak bırakılmadığı ve Merkez Bankası tarafından günlük olarak nemalandırıldığı belirtilerek, merkez muhasebe birimi adına KEÖS uygulaması dışında açılan hesapların kapatılarak bakiyelerinin merkez muhasebe biriminin gelir hesabına aktarılması gerektiği ifade edilmiştir.
Yapılan incelemede özel gelirlerin tahsiline ilişkin süreçte yukarıda ifade edilen mevzuat hükümlerine aykırı uygulamalarda bulunulduğu tespit edilmiştir:
Özel gelirlerin Bakanlık mali tablolarında eksik yer alması
Özel gelirlerin Strateji Geliştirme Başkanlığı adına açılmış banka hesapları vasıtasıyla tahsil edildiği, bu hesaplara ilişkin nakit hareketlerinin merkez muhasebe biriminin bilgisine sunulmadığı, bu nedenle muhasebe birimince zamanında ve doğru tutarlar üzerinden muhasebeleştirilemediği ve sonuç olarak özel gelirlerin mali tablolarda eksik yer aldığı tespit edilmiştir.
3289 sayılı Kanunun Ek 14’üncü maddesinde sayılan gelirler, 5018 sayılı Kanun’un 39’uncu maddesinde sayılan özel gelirler kapsamında olup bu gelirlerin Bakanlık bütçesinde gösterilmesi gerekmektedir. Ancak mevcut uygulamada söz konusu gelirlerin muhasebe birimi tarafından takip edilemediği, bu birim tarafından ancak Strateji Geliştirme Başkanlığı tarafından bildirilen zamanda ve tutarlar üzerinden gelir kaydı yapıldığı anlaşılmaktadır.
Spor Toto Teşkilat Başkanlığı tarafından 2021 yılında Genel Müdürlük payı olarak Strateji Geliştirme Başkanlığı adına açılmış banka hesabına gönderilen tutarlar ile bu kapsamda merkez muhasebe birimi tarafından 600 Gelirler Hesabının 04.06.01.28 ekonomik koduna (Spor Toto-Loto Pay Gelirleri) gerçekleştirilen muhasebe kayıtları aşağıdaki tabloda gösterilmektedir.
Tablo 4:Spor Genel Müdürlüğü Payının Tahsilatına ve Gelir Kaydına İlişkin Durum

Bu tabloda yer alan bilgilere esas teşkil eden veriler, Bütünleşik Kamu Mali Yönetim Bilgi Sisteminden, Strateji Geliştirme Başkanlığından ve Spor Toto Teşkilat Başkanlığından temin edilmiş olup denetim ekibi tarafından müstakil bir analize tabi tutularak yeniden derlenmiştir.
Not: 2020 yılı paylarından 2021 yılında muhasebeye aktarılanlar hesaplamada dikkate alınmamıştır.
Buna göre 2021 yılı içerisinde Genel Müdürlük payı olarak Strateji Geliştirme Başkanlığı adına açılmış banka hesabına yatırılan tutarlar ile merkez muhasebe birimi tarafından gelir kaydı yapılan tutarlar arasında yaklaşık 2,5 milyar Türk Lirası farklılık bulunmaktadır. Eylül, Ekim ve Kasım aylarına ilişkin Genel Müdürlük payları 2021 yılı içerisinde banka hesaplarına gönderildiği halde bu tutarlar 2021 yılı içerisinde muhasebe kayıtlarına yansıtılmamıştır. Tahsil edilen toplam tutardaki farklılığın yanı sıra gelirin bankaya yatırıldığı tarih ile muhasebe kayıtlarına aktarıldığı tarihler arasında da bir takım tutarsızlıklar bulunmaktadır. Örneğin Teşkilat Başkanlığınca 2021 yılı Ocak ayı payı 22.02.2021 tarihinde gönderilmiş iken bu tutar muhasebe kayıtlarına 13.07.2021 tarihinde intikal ettirilmiştir. 2021 yılı Haziran, Temmuz ve Ağustos ayı payları ise ayrı ayrı ve önceden yatırılmış olduğu halde muhasebe kayıtlarına yatırıldıktan uzun süre sonra ve tek kalemde kaydedilmiştir.
Spor Toto Teşkilat Başkanlığı tarafından gönderilen tutarlar için örneklendirilen bu uygulama esasen diğer özel gelirler için de geçerli olup buna göre özel gelirler Bakanlık mali tablolarında eksik yer almaktadır.
Kamu idaresi cevabında; özel gelirlerin tamamının ilgili yıl genel bütçesinin (B) işaretli cetveline özel gelir olarak kaydedildiği, Bakanlık faaliyetlerinde kullanılan özel ödeneğin Gençlik ve Spor Bakanlığı Merkez Muhasebe Birimi tarafından Bütünleşik Kamu Mali Yönetim Sistemi üzerinden muhasebe kayıtlarına alındığı, bu çerçevede Bakanlığa ait özel gelirlerin tahakkuk ve tahsili ile buna ilişkin takip ve kayıt işlemlerinin zamanında ve doğru bir şekilde yapıldığı ve raporlandığı ifade edilmiştir. Ancak yukarıda yer verilen tablonun incelenmesinden anlaşılcağı üzere, 2021 yılında tahsil edilen özel gelirlerden önemli bir kısmının ilgili yıl genel bütçesine gelir kaydedilmediği açıktır. Diğer taraftan tabloda yer alan gelir kaydına ilişkin veriler Bütünleşik Kamu Mali Yönetim Sisteminden alınmış, tahsilatlara ilişkin tutarlar ise Spor Toto Teşkilat Başkanlığından elde edilen banka dekontlarına dayanmakta olup buna göre bulgudaki tespitler somut denetim kanıtları ile desteklenmektedir. İdare tarafından, özel gelirlerin tahakkuk ve tahsili ile buna ilişkin takip ve kayıt işlemlerinin zamanında ve doğru bir şekilde yapıldığı ve raporlandığı ileri sürülmekte ise de bu durumu destekleyici hiçbir somut kanıt sunulmamıştır. Buna göre özel gelirlerin Bakanlık mali tablolarında tam olarak yer aldığı iddiasının kabulü mümkün değildir.
Özel gelirlerin Tek Hazine Kurumlar Hesabı uygulaması dışında bırakılması
Bakanlık özel gelirlerinin muhasebe birimi tarafından zamanında ve tam olarak muhasebeleştirilememesi bu tutarların Tek Hazine Kurumlar Hesabı uygulaması dışında kalmasına sebep olmaktadır.
Bakanlık özel gelirlerinin, Tek Hazine Kurumlar Hesabı Kapsamına Alınacak Kamu İdareleri ve Hesapların Belirlenmesi Hakkında Karar’ın 4’üncü maddesi ve konuya ilişkin Hazine ve Maliye Bakanlığınca verilen görüş yazısı uyarınca Tek Hazine kapsamında olduğu açıktır. Özel gelirlerin tahsilinde kullanılan banka hesaplarına ait hesap özet cetvellerinin incelenmesi neticesinde; tahsil edilen özel gelirlerden önemli bir kısmının tahsil edildikleri tarihten daha geç tarihlerde ve tahsil edilen tutardan eksik olarak muhasebe birimine bildirildiği görülmüştür. Diğer taraftan muhasebe birimine bildirilmeyen gelirlerin Kamu Haznedarlığı Tebliğine göre nemalandırıldığı ancak bu suretle elde edilen faiz gelirlerinin de muhasebe birimine bildirilmediği dolayısıyla elde edilen faiz gelirlerinin de bütçeye yansıtılmadığı görülmüştür.
Bu itibarla, Bakanlık özel gelirlerinin tahsili için kullanılan banka hesaplarının işleyişinden muhasebe biriminin haberdar olmaması, bu hesaplarda biriken ve günlük olarak aktarılması gereken tutarların Tek Hazine Tahsilat Özel Hesabına tam olarak ve zamanında aktarılmamasına dolayısıyla bu tutarların hazine birliği ilkesine aykırı olarak Tek Hazine uygulamasının dışında bırakılmasına sebep olmaktadır.
Kamu idaresi cevabında, Bakanlık özel gelir hesabının, 703 sayılı KHK ile 3289 sayılı Kanunda yapılan değişiklik ile Bakanlığa sağlanmış bir yetki olduğu ve söz konusu hesabın tek hazine kurumlar hesabı kapsamına alınmasına ilişkin bir düzenleme bulunmadığı ifade edilmiştir. Ancak Tek Hazine Kurumlar Hesabı Kapsamına Alınacak Kamu İdareleri ve Hesapların Belirlenmesi Hakkında Karar’ın 4’üncü maddesi ile genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdarelerinin Ödeme ve Tahsilat İşlemlerinin Elektronik Ortamda Gerçekleştirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar Kapsamında açılmış hesapları dışında kalan hesaplarda tutulan mali kaynaklarının tek hazine kurumlar hesabı kapsamında değerlendirileceği belirtilmiştir. Bu durum Hazine ve Maliye Bakanlığı Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğünün konuya ilişkin 29.01.2019 ve 7.2.2019 tarihli yazıları ile bir kez daha tasdiklenmiş durumdadır. Buna göre bahse konu hesabın tek hazine kapsamında olmadığı iddiasının kabulü mümkün değildir.
Sadece tahsilat amacıyla kullanılması gereken banka hesabındaki gelir kaydı yapılmayan tutarlar üzerinden bir takım ödemelerde bulunulması
Özel gelirlerin tahsilinde kullanılan banka hesabına ait hesap özet cetvellerinin incelenmesi neticesinde, tahsilat amacıyla kullanılması gereken bu hesaptan bir takım ödemelerde bulunulduğu görülmüştür.
Tek Hazine Kurumlar Hesabı Uygulamasına İlişkin Yönetmelik’in 10’uncu maddesinde kapsama alınan kamu idarelerinin TCMB, Muhabir Banka ve diğer yurt içi bankalarda hesap açma ve kapatma taleplerini Hazine ve Maliye Bakanlığına bildireceği, hesap açma talepleri Bakanlıkça uygun görülenlerin hesap açabileceği, ödeme ve tahsilat hesapları arasında hiçbir şekilde aktarım yapılamayacağı ve tahsilat hesaplarının hiçbir şekilde ödemelerde kullanılamayacağı hükme bağlanmıştır.
Yönetmelik’in 12’nci maddesinin birinci fıkrasında kamu idarelerinin ödemeleri için ilgisine göre Kurum Tek İdare Ödeme Hesabını ve Kurum Tek İdare Ödeme Özel Hesabını kullanacağı, bu hesaplara bağlı olarak çalışacak şekilde, nihai alıcıya yapılacak ödemelerin etkin şekilde gerçekleştirilebilmesini teminen Bakanlığın uygun görüşüyle Muhabir Bankada ve zorunlu hallerde Bakanlıkça belirlenecek diğer yurt içi bankalarda yalnızca ödeme işlemleri için kullanılmak üzere kamu idaresince ödeme alt hesapları açılabileceği ifade edilmiştir. Aynı maddenin ikinci fırasında ise kamu idarelerinin tahsilatları için ilgisine göre Kurum Tek İdare Tahsilat Hesabını ve Kurum Tek İdare Tahsilat Özel Hesabını kullanacakları, bu hesaplara bağlı olarak çalışacak şekilde, kamu idarelerince tahsilat işlemlerinin etkin bir şekilde gerçekleştirilmesini teminen Bakanlığın uygun görüşüyle Muhabir Bankada ve zorunlu hallerde Bakanlıkça belirlenecek diğer yurt içi bankalarda yalnızca ödeme işlemleri için kullanılmak üzere kamu idaresince tahsilat alt hesapları açılabileceği belirtilmiştir.
Buna göre Gençlik ve Spor Bakanlığı tarafından tahsilat işlemlerinin etkin bir şekilde gerçekleştirilebilmesini teminen muhabir bankada tahsilat işlemleri için kullanılmak üzere tahsilat alt hesapları açılabilmesi mümkün olmakla birlikte Kurum Tek İdare Tahsilat Hesabı veya Kurum Tek İdare Tahsilat Özel Hesabı ile bu hesaplara bağlı çalışan alt hesaplar sadece tahsilat işlemleri için kullanılabilecektir. Bakanlığın ödemeleri için ise Kurum Tek İdare Ödeme Hesabı veya Kurum Tek İdare Ödeme Özel Hesabı ile bu hesaplara bağlı çalışan alt hesapların kullanılması gerekmektedir.
Mevcut uygulamada tahsilatların merkez muhasebe birimi adına değil Strateji Geliştirme Başkanlığı adına açılmış hesaplar vasıtasıyla gerçekleştirildiği, bu hesaplarda biriken tutarların bütçeye gelir kaydının yapılmadığı ve gelir kaydı yapılmayan bu tutarlar üzerinden kamulaştırma bedeli adı altında bir takım ödemelerde bulunulduğu görülmüştür. Bahse konu ödemeler mahiyetleri itibarıyla 3289 sayılı Kanun’un Ek 14’üncü maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca özel gelirler kullanılarak ödenebilecek nitelikte olan ödemelerdir. Ancak aynı maddenin birinci ve ikinci fıkraları uyarınca özel hesabın gelirlerinin giderleştirilmesi bu gelirlerin genel bütçeye özel gelir ve ödenek kaydedilmek şartı ve özel hesabın işleyişine ilişkin usul ve esasların düzenlenmiş olması ile mümkündür. Özel hesabın işleyişine ilişkin usul ve esasların düzenlenmemiş ayrıca tahsil edilen gelirlerin bir kısmıın genel bütçeye özel gelir ve özel ödenek olarak kaydedilmemiş olduğu dikkate alındığında uygulamanın 5018 sayılı Kanun’un 72’nci maddesinde düzenlenen yetkisiz tahsil ve ödeme kapsamında olduğu değerlendirilmektedir.
Kamu idaresi cevabında, Bakanlık özel gelir hesabından harcama yapılmasını engelleyen bir hüküm bulunmadığı ifade edilmiştir. Ancak yukarıda ayrıntılı olarak açıklandığı üzere Tek Hazine Kurumlar Hesabı Uygulamasına İlişkin Yönetmelik’in 10 ve 12’nci maddeleri uyarınca Bakanlık adına gerek tahsilat gerek ödeme işlemlerinde kullanılmak üzere hesap açılabilmesi için Hazine ve Maliye Bakanlığından uygun görüşü alınması, açılan hesapların ilgisine göre sadece tahsilat veya sadece ödemeler için kullanılması, tahsilat hesaplarının hiçbir şekilde ödemeler için kullanılmaması, ödeme işlemleri için açılan hesaptan ödeme yapılabilmesi için ise özel hesabın işleyişine ilişkin usul ve esasların düzenlenmiş olması gerekmektedir.
Bu itibarla, Bakanlığa ait özel gelirlerin tahsilinde kullanılan alt hesaplara ilişkin hesap özet cetvellerinin muhasebe birimine günlük olarak iletilerek bu hesaplardaki tutarların zamanında ve tam olarak muhasebeleştirilmesi, gelir tutarlarına ve faiz gelirlerine ilişkin olarak geçmiş yıllardan devam eden hatalı uygulamanın düzeltilmesi, tahsilat amacıyla açılan hesaplardan ödemede bulunulmaması ve bu gelirlerin Tek Hazine Kurumlar Hesabı Uygulamasına dâhil edilmesi sağlanarak bahse konu tahsilatların Bakanlığın mali tabloları içerisinde gösterilmesi gerekmektedir.