Banka Hesapları Arasındaki Aktarma İşlemlerinde Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabının Kullanılmaması (Sayıştay)

BULGU: Banka Hesapları Arasındaki Aktarma İşlemlerinde Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabının Kullanılmaması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Banka hesapları arasındaki aktarma işlemlerinde, 103-Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabının kullanılmaması sonucu, 102-Bankalar Hesabının alacak tutarı ile 103- Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabının borç tutarının birbirine eşit olmadığı görülmüştür.
Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 72’nci maddesinde; 102 no’lu Hesabın, muhasebe birimleri adına bankaya yatırılan paralar ve bankaya tahsil için verilen çeklerden tahsil işlemi tamamlananlar ile muhasebe birimlerince düzenlenen çek ve gönderme emirlerinden ödendiği veya gönderildiği bildirilen çek ve gönderme emri tutarlarının izlenmesi için kullanılacağı hüküm altına alınmıştır. 74’üncü maddesinde ise bankaca muhasebe birimine gönderilen hesap ekstreleri ile ödendiği veya ilgili yerlere gönderildiği bildirilen çek ve gönderme emri tutarlarının bu hesaba alacak, 103 no’lu Hesaba da borç kaydedileceği ifade edilmiştir.
Ayrıca, anılan Yönetmeliğin 75 ile 77’nci maddeleri arasında 103 no’lu Hesabın niteliği ve işleyişi düzenlenmiş olup, bu hesabın bankalardan çekle veya gönderme emri düzenlenmek suretiyle yapılacak ödeme ve göndermelerin izlenmesi için kullanılacağı belirtilmiştir. Buna göre, muhasebe birimlerince düzenlenen çek ve gönderme emirleri, bu hesaba alacak, ilgili hesaplara borç kaydedilecek; bunlardan banka hesap özet cetveli ile hak sahiplerine ödendiği veya ilgili hesaplara aktarıldığı bildirilen paralar, bu hesaba borç, 102 no’lu Hesaba alacak kaydedilecektir.
Bu hükümler uyarınca, 102 no’lu Hesaptan bir çıkış olabilmesi için ilgili muhasebe birimince çek veya gönderme emri düzenlenmesi gerekmektedir. Bir başka ifadeyle, 102 no’lu Hesaba yapılacak alacak kaydına eşit tutarda 103 no’lu Hesap borçlandırılmalıdır. Bunun doğal sonucu olarak da 102 no’lu Hesabın alacak toplamı ile 103 no’lu Hesabın borç toplamı her zaman birbirine eşit olmalıdır.
Ancak, muhasebe kayıtlarının incelenmesinde, banka hesabından yapılan işlemlerde, 103 no’lu Hesap kullanılmadan muhasebeleştirme yapıldığı ve bu nedenle de mizanda bahse konu eşitliğin sağlanmadığı görülmüştür.
Bahsi geçen husus Döner Sermaye İşletmesi Müdürlüğünün önceki yıllara ait Sayıştay Denetim Raporlarında da yer almaktadır.
Sonuç olarak, banka hesapları arası aktarma işlemlerinin Yönetmeliğe uygun olarak 103 no’lu Hesap kullanılarak muhasebeleştirilmesi gerektiği değerlendirilmektedir.
Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00
e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr
https://www.sayistay.gov.tr
EKLER
EK 1: ÖNCEKİ YIL/YILLAR SAYIŞTAY DENETİM RAPORUNA
İLİŞKİN İZLEME FORMU

ÇEVRE, ŞEHİRCİLİK VE İKLİM
DEĞİŞİKLİĞİ BAKANLIĞI DÖNÜŞÜM
PROJELERİ ÖZEL HESABI
2021 YILI DÜZENLİLİK DENETİM RAPORU
İÇİNDEKİLER
KAMU İDARESİ HAKKINDA BİLGİ 105
KAMU İDARESİNİN SORUMLULUĞU 110
SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU 110
DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI 111
DENETİM GÖRÜŞÜ 111
DENETİM BULGULARI 111
EKLER 121
TABLOLAR LİSTESİ
Tablo 1 : Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Genel Müdürlüğü Kadro Dağılımı 107
Tablo 2 : Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı 2021 Yılı Gelirleri 108
Tablo 3 : Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı 2021 Yılı Giderleri 108
T.C. Sayıştay Başkanlığı

T.C. Sayıştay Başkanlığı
BULGU LİSTESİ
A. Denetim Görüşünün Dayanağı Bulgular
Gider Taahhütleri Hesabı ile Gider Taahhütleri Alacaklı Hesabına Yapılması Gereken Taahhüt Kayıtlarının Hatalı Yapılması
Maddi Duran Varlıklar İçin Amortisman Ayrılmaması
B. Diğer Bulgular
1. Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Kapsamında Uygulamada Bulunan Belediyelerin Yükümlülüklerine İlişkin Kontrol Mekanizmasının Kurulmaması
2. Kaynak Aktarılan Belediyelerin, TOKİ’nin ve İLBANK’ın, Söz Konusu Kaynağın Kullanılmasıyla İlgili Muhasebe Kayıtlarının Takibine İlişkin Kontrol Mekanizmasının Kurulmaması
Taşınmaz Satış Müzayedesinde, Muhammen Bedellerin Mevzuata Uygun Düzenlenmemesi
KAMU İDARESİ HAKKINDA BİLGİ
1.1. Mevzuat ve Görevler
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı, 16.05.2012 tarih ve 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki Kanun’un “Dönüşüm gelirleri” başlıklı 7’nci maddesinin dördüncü fıkrası ile kurulan, muhasebe kayıt ve işlemleri Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Merkez Saymanlık Müdürlüğü tarafından yürütülen bir hesaptır. Bu hesabın amacı, afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde, fen ve sanat standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek üzere Bakanlık tarafından yürütülen faaliyetlere mali kaynak sağlamaktır.
Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı gelirlerinin elde edilmesi, tahsili ve takibi ile bu hesaba bütçeden aktarılan tutarların kullanılması, hesaptan yapılacak her türlü giderler, söz konusu hesapla ilgili mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi, denetimi ve özel hesabın işleyişi ile diğer hususlara ilişkin usul ve esaslar 6306 sayılı Kanun’un 6’ncı, 7’nci ve 8’inci maddelerine dayanılarak hazırlanan ve 25.02.2017 tarih ve 29990 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren “Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı Yönetmeliği” ile belirlenmiştir.
Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı ile ilgili iş ve işlemleri yürütme görevi, 29.06.2011 tarihli ve 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Değişik 11’inci maddesinin (d) bendiyle, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Genel Müdürlüğüne verilmiştir.
Söz konusu KHK’nın 11’inci maddesinin (d) bendinde, anılan Genel Müdürlüğün Dönüşüm Projeleri Özel Hesabına ilişkin görevleri;
“Dönüşüm, yenileme ve transfer alanlarının belirlenmesi, dönüşüm alanı ilan edilen alanlardaki yapıların tespiti ile arsa ve arazi düzenleme ve değerleme iş ve işlemlerinin yapılmasını sağlamak; dönüşüm uygulamalarında hak sahipliği, uzlaşma, gerektiğinde acele kamulaştırma, paylı mülkiyete ayırma, birleştirme, finansman düzenlemelerinde bulunma, dönüşüm alanları içindeki gayrimenkullerin değer tespitlerini yapma ve Bakanlıkça belirlenen esaslar ve proje çerçevesinde hak sahipleri ile anlaşmalar sağlama, gerektiğinde yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni verme, kat mülkiyeti tesisi, tescili ve imar hakkı transferi ile ilgili iş ve işlemleri yürütmek,” şeklinde belirlenmiştir.
Yukarıda yer alan madde hükmü 10.07.2018 tarihinde yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 106’ncı maddesinin (d) bendinde de aynen yer almıştır.
1.2. Teşkilat Yapısı ve İnsan Kaynakları
Dönüşüm Projeleri Özel Hesabına ilişkin müstakil bir teşkilat yapısı bulunmamaktadır. Söz konusu hesaba ilişkin işlemler, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından yürütülmekte olup Genel Müdürlüğün merkez teşkilat yapısı aşağıdaki gibidir:
Genel Müdür,
Genel Müdür Yardımcısı, Dönüşüm Alanları 1 Dairesi Başkanlığı, Dönüşüm Alanları 2 Dairesi Başkanlığı, Dönüşüm Alanları 5 Dairesi Başkanlığı
Genel Müdür Yardımcısı, Dönüşüm Alanları 3 Dairesi Başkanlığı, Dönüşüm Alanları 4 Dairesi Başkanlığı, Yönetim Hizmetleri Daire Başkanlığı, Altyapı İletişim ve Koordinasyon Daire Başkanlığı
Genel Müdür Yardımcısı, Finansman Dairesi Başkanlığı, Riskli Yapı 1 Daire Başkanlığı, İzleme ve Değerlendirme Daire Başkanlığı
Genel Müdür Yardımcısı, Dönüşüm Alanları 6 Dairesi Başkanlığı
Genel Müdür Yardımcısı, 1 Nolu Daire Başkanlığı, İstanbul Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Müdürlüğü
Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı kapsamındaki iş ve işlemler, taşrada Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlükleri bünyesinde bulunan Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Şube Müdürlükleri tarafından yürütülmektedir. Ayrıca, İstanbul ve İzmir illerinde merkeze bağlı Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Müdürlükleri bulunmaktadır.
Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Genel Müdürlüğünün kadro dağılımı aşağıdaki tabloda gösterilmiştir.
Tablo 1 : Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Genel Müdürlüğü Kadro Dağılımı

Memur statüsündeki personel, Kanunla Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Genel Müdürlüğüne verilen işler yannda Dönüşüm Projeleri Özel Hesabına ilişkin işleri de yapmaktadır.
Ayrıca, 6306 sayılı Kanun kapsamındaki uygulamalarda, uygulama süresini aşmamak kaydı ile özel bilgi ve ihtisas gerektiren konularda sözleşmeli personel istihdam edilmektedir. Bu personel, sadece Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı ile ilgili iş ve işlemlerde çalıştırılmaktadır. Bu amaçla istihdam edilen sözleşmeli statüdeki 222 personelin aylık ve diğer mali hakları Dönüşüm Projeleri Özel Hesabından ödenmektedir.
2021 yıl sonu itibarıyla merkezde ve taşrada toplam 404 personel istihdam edilmektedir.
Mali Yapı
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı, 16.05.2012 tarih ve 6306 sayılı Kanun’un “Dönüşüm gelirleri” başlıklı 7’nci maddesinin dördüncü fıkrası ile oluşturulan ve Bakanlık Merkez Muhasebe Birimince muhasebe kayıt ve işlemlerinin yerine getirildiği özel hükümlere tabi bir hesaptır. Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı, Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 6306 sayılı Kanun kapsamında yürüttüğü görevleri çerçevesindeki iş ve işlemleri kapsamaktadır.
6306 sayılı Kanun’un “Dönüşüm gelirleri” başlıklı 7’nci maddesinde yer alan ve aşağıda sayılan gelirler, dönüşüm gelirleri olarak ilgili yıl genel bütçesinin (B) işaretli cetvelinde özel gelir olarak öngörülür ve gerçekleşmesine bağlı olarak gelir kaydedilir:
09.08.1983 tarihli ve 2872 sayılı Çevre Kanunu gereğince, çevre katkı payı ve idari para cezası olarak tahsil edilerek genel bütçeye gelir kaydedilecek tutarın yüzde ellisi,
31.08.1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanunu’nun 2’nci maddesinin birinci fıkrasının (B) bendine göre, Hazine adına orman dışına çıkarılan yerlerin satışından elde edilen gelirlerin yüzde doksanını geçmemek üzere Cumhurbaşkanı kararı ile belirlenen orana tekabül eden tutar,
İller Bankası Anonim Şirketinin Hazine gelirleri ve faiz gelirleri dışındaki banka faaliyetleri ile 26.01.2011 tarihli ve 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’un 3’üncü maddesinin birinci fıkrası uyarınca yapacağı faaliyetlerden elde edeceği kârın yüzde ellisi,
ç) Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Döner Sermaye İşletmesi gelirinin yüzde onu.
İlgili yıl genel bütçesinin (B) işaretli cetvelinde özel gelir olarak tahmin edilen dönüşüm gelirleri karşılığı tutar, Bakanlık bütçesinde özel ödenek olarak öngörülür. Bu madde kapsamındaki ödenekler, Bakanlığın merkez muhasebe birimi adına açılacak Dönüşüm Projeleri Özel Hesabına aktarılmak suretiyle kullanılır.
Dönüşüm Projeleri Özel Hesabının 2021 yılına ait gelirleri aşağıda gösterilmiştir:
Tablo 2 : Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı 2021 Yılı Gelirleri

Dönüşüm Projeleri Özel Hesabının 2021 yılına ait giderleri aşağıda gösterilmiştir:
Tablo 3 : Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı 2021 Yılı Giderleri

Bakanlık bünyesinde faaliyetleri yürütülen Dönüşüm Projeleri Özel Hesabının gelirleri 4.035.883.807,67 TL, giderleri ise 3.914.269.774,38 TL olarak gerçekleşmiştir.
2021 yılı içerisinde protokol kapsamında Toplu Konut İdaresi Başkanlığına aktarılan 1.855.814.724,16 TL, Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı Yönetmeliği gereği 241- Mal ve Hizmet Üreten Kuruluşlara Yatırılan Sermayeler Hesabına kaydedilerek muhasebeleştirildiği için yukarıdaki tabloda giderler arasında gösterilmemiştir.
Muhasebe ve Raporlama Sistemi
6306 sayılı Kanun’un 6’ncı, 7’nci ve 8’inci maddelerine dayanılarak hazırlanan ve 25.02.2017 tarihli ve 29990 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı Yönetmeliği’nin “Muhasebeleştirme işlemleri” başlıklı 8’inci maddesinin yedinci fıkrası ile Dönüşüm Projeleri Özel Hesabının muhasebeleştirilmesinde kullanılacak çerçeve hesap planı düzenlenmiştir.
Aynı Yönetmeliğin 29’uncu maddesinin birinci fıkrasında, “Bu Yönetmelikte hüküm bulunmayan hallerde, 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve 5018 sayılı Kanuna dayanılarak hazırlanan diğer yönetmelikler ile 27.12.2014 tarihli ve 29218 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin ve 01.05.2007 tarihli ve 26509 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin genel esasları kıyasen uygulanır.” denilmektedir.
Yine, aynı Yönetmeliğin “Muhasebeleştirme işlemleri” başlıklı 8’inci maddesinin birinci fıkrasında, “Muhasebe işlemleri, Hazine ve Maliye Bakanlığınca geliştirilen merkezi bir sistem üzerinden gerçekleştirilir.” hükmü yer almaktadır.
Yukarıda yer alan hüküm gereğince, Dönüşüm Projeleri Özel Hesabına ilişkin muhasebeleştirme işlemleri, Döner Sermaye Mali Yönetim Sistemi (DMİS) üzerinden yürütülmektedir. DMİS’in kullanılmasına 2017 mali yılı içinde başlanmış olup, 2021 mali yılında da muhasebeleştirme işlemleri aynı sistem üzerinden yapılmaya devam edilmiştir.
Kamu İdaresi Hesaplarının Sayıştaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar’ın 5’inci maddesi gereğince, hesap dönemi sonunda Sayıştaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aşağıda yer alanlar denetime sunulmuş olup, denetim bunlar ile Usul ve Esasların 8’inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıştır.
• Birleştirilmiş Veriler Defteri,
• Geçici ve Kesin Mizan,
• Bilanço,
• Gelir Tablosu.
Denetim görüşü, Kamu İdaresinin tabi olduğu geçerli finansal raporlama çerçevesi kapsamındaki temel mali tabloları olan Bilanço ve Gelir Tablosuna verilmiştir.
KAMU İDARESİNİN SORUMLULUĞU
Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmış olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek şekilde zamanında Sayıştaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve işlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlış beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluşturulmasından, etkin olarak işletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluşturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur.
SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU
Sayıştay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna ilişkin görüş bildirmek, gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmekle sorumludur.
DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI
Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, uluslararası denetim standartları, Sayıştay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir.
Denetimler, kamu idaresinin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve işlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına ilişkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüştür.
Kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile bunları oluşturan hesap ve işlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna ilişkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleştirilmiştir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürlerinin tasarlanmasına esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiştir.
Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına ilişkin tüm mali faaliyet, karar ve işlemleri ve bunlara ilişkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluşturmaktadır.
Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüşü oluşturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiştir.
DENETİM GÖRÜŞÜ
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı 2021 yılına ilişkin yukarıda belirtilen ve kamu idaresi tarafından sunulan; geçerli finansal raporlama çerçevesi kapsamındaki mali rapor ve tablolarının, “Denetim Görüşünün Dayanağı Bulgular” bölümünde belirtilen hesap alanları hariç tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıştır.
DENETİM BULGULARI
Raporda yer alan bulgular, denetimler sonucunda tespit edilen hususlara kamu idaresi tarafından verilen cevapların değerlendirilmesi suretiyle düzenlenmiştir.