Başkent Kart Ekosistemi Kapsamının Genişletilmesi İşinde Uygulama Hataları Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Başkent Kart Ekosistemi Kapsamının Genişletilmesi İşinde Uygulama Hataları Bulunması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

Başkent Kart Ekosistemi Kapsamının Genişletilerek Gelir Paylaşımı Karşılığı İşletilmesi İşinin incelenmesi sonucunda çeşitli uygulama hataları tespit edilmiştir.

Başkent Kart Ekosisteminin Kurulması ve 36 Ay İşletilmesi işi için ilk defa 15.10.2020 tarihinde 2886 sayılı Kanun uyarınca ihaleye çıkılmış ve sistemin işletilmesinden elde edilecek gelirin paylaşımı esas alınarak ihale gerçekleştirilmiştir.

İlk ihaleye ilişkin sözleşme süresinin sona ermesi nedeniyle ve bir takım yeni uygulamaların sisteme dâhil edilmesi amacıyla 26.10.2023 tarihinde “Başkent Kart Ekosistemi Kapsamının Genişletilerek Gelir Paylaşımı Karşılığı İşletilmesi İşi” yine 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’na göre ihale edilmiş ve 09.11.2023 tarihinde sözleşme imzalanarak işe başlanılmıştır.

Söz konusu işe ait ihalede ve sözleşme sonrası uygulamalarda çeşitli hatalar tespit edilmiş, bu hatalara aşağıda başlıklar halinde yer verilmiştir.

İhalenin Bir Kısmının Başka Bir İdareye Devri

2023 yılında gerçekleştirilen yeni ihalede ilk ihaleden farklı olarak sadece Başkent Kartın işletilmesi ve buna ilişkin gelirin paylaşılması işi ihale edilmemiş, bunun yanında isteklilerin detay özellikleri İhale Şartnamesinde yazılı EÜTS bileşenlerini de (4000 adet validatör, 1000 adet sürücü kontrol paneli, 500 adet pos cihazı, 15 adet kart kişiselleştirme ekipmanı, 1 adet EÜTS yazılımı) Belediyeye bedelsiz bir şekilde teslim etmesi istenmiştir.

Sözleşme sonrası mülkiyet hakları ABB’ye geçen EÜTS bileşenleri Genel Sekreterlik onayı ile ve Taşınır Mal Yönetmeliği’nin 31’inci maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında bekletilmeksizin EGO’ya devredilmiştir. Ne var ki sadece taşınır devri yapılmamış aynı zamanda bu ekipmanlarla ilgili sürecin yürütülmesi görevi de EGO’ya havale edilmiştir.

İhale dokümanında EÜTS bileşenlerine ilişkin ayrı bir teknik şartnameye yer verilmiş, bu bileşenlerin hangi özelliklerde olacağı, çalışma takvimi, hazırlık, geçiş ve devreye alınma işlemlerine ilişkin süreçler tanımlanmıştır. Bir başka deyişle ihalenin kapsamı sadece EÜTS bileşenlerinin teslim alınması değil aynı zamanda bu bileşenlerin devreye alınmasına ilişkin süreçleri de içermektedir.

Yapılan incelemelerde yüklenici tarafından söz konusu bileşenler Kuruma teslim edilir edilmez Kurum tarafından bu bileşenlerin EGO’ya devrinin gerçekleştiği ve söz konusu bileşenler ile ilgili teknik şartname uyarınca yerine getirilmesi gereken işlemlerin EGO tarafından yürütüldüğü görülmüştür.

Bu uygulama sonucunda; EGO ile ihaleyi kazanan firma arasında herhangi bir sözleşme olmamasına rağmen EÜTS bileşenlerinin teknik şartnameye uygunluğu ve bir kısım ihale süreçleri EGO tarafından yönetilmek zorunda kalınmıştır. Ortaya çıkabilecek ihtilaf durumlarında veya cezai işlem gerektiren durumlarda ne gibi bir sürecin izlenmesi gerekeceği ise muallakta kalmıştır.

EGO her ne kadar ABB’nin bağlı kuruluşu ise de ayrı tüzel kişiliği ve ayrı bütçesi olan bir tüzel kişiliktir. Taşınır Mal Yönetmeliği’ndeki şartların sağlanması durumunda taşınır malların diğer kamu idarelerine devri mümkün ise de sözleşmenin bir bütün halinde veya kısmen başka bir kamu kurumuna devri mümkün gözükmemektedir.

Kamu İdaresi tarafından verilen cevapta; ihalenin devrinin söz konusu olmadığı, sadece taşınırların devredildiği belirtilmişse de; 15.11.2023 tarihli Belediye Başkanı oluru ile “bundan sonraki süreçte hibe olunan ekipman ve bileşenleri ile ilgili iş ve işlemlerin Ulaşım Hizmetlerinin yürütülmesi ile ilgili yetkiye haiz olan EGO Genel Müdürlüğü tarafından yürütülmesi”onaylanmış ve fiiliyatta da EÜTS bileşenleri EGO’ya devredildikten sonra sözleşme süresi olan 36 aylık süreçte işletmesi ve gerekli işlemlerin takibi EGO kontrolünde gerçekleşmiştir. Bir başka deyişle resmi olarak bir ihalenin devri söz konusu olmamış ancak fiilen EÜTS bileşenlerine ilişkin sözleşme yükümlülükleri EGO tarafından takip edilmiştir.

2886 sayılı Kanun’un 66’ncı maddesinde sözleşmenin ita amirinin yazılı izni ile başkasına devredilebileceği, devir alacaklarda ilk ihaledeki şartların aranacağı belirtilmiş, ihaleyi yapan idarenin sözleşmeyi veya sözleşmenin bir kısmını başka bir kamu kurumuna devredebileceğine ilişkin herhangi bir hükme yer verilmemiştir. Bu nedenle yapılacak işlemlerde Kanun’un verdiği yetkiye uygun hareket edilmeli, yapılan tüm işlemler mevzuata uygun gerçekleştirilmelidir.

İş Programına Göre Yapılması Gereken İşlerin Bitirilmemiş Olması

Söz konusu işe ait Teknik Şartnamenin 14.2’nci maddesinde; yüklenicinin ekosisteme yönelik analiz çalışmalarını, projelendirmeleri, devir teslimleri, kurulumları, devreye alma işlemlerini, EÜTS bileşenleri için analizleri, cihazların temin edilmesini, kurulumlarını, geliştirmeleri ve devreye alma süreçleriyle ilgili olarak iş programlarını hazırlayarak İdareye teslim edeceği belirtilmiştir.

İdari Şartnamenin 18’inci maddesinde de yüklenicinin sözleşmenin imzalandığı tarihten itibaren 10 takvim günü içinde idare ile iş birliği içinde iş programını hazırlayarak idareye sunmak ve işe başlamak zorunda olduğu, 19’uncu maddesinde ise işin kontrolünün Ankara Büyükşehir Belediyesi Bilgi İşlem Dairesi Başkanlığınca kurulacak komisyon marifetiyle iş programına uygun olarak yerine getirileceği belirtilmiştir.

EÜTS bileşenlerine ilişkin Şartname’nin 2.1.’inci maddesinde; Mevcut EÜTS’den yeni EÜTS’ye sorunsuz geçiş yapılabilmesi için donanımların temin edilerek montaj hazırlıklarının yapıldığı aşama “Hazırlık Aşaması” olarak tanımlanmış bu sürenin işe başlama tarihinden itibaren 60 (altmış) takvim günü olduğu ifade edilmiştir. Aynı Şartname’nin 2.2’nci maddesinde yeni EÜTS’nin, cihaz değişimi yapılmış araç/turnikeler ve bayiler için etkin olarak kullanıldığı, sorunların giderildiği, ücret toplama, bakiye yükleme, banka ve diğer sistem entegrasyonlarının sorunsuz şekilde bütünleşik olarak çalıştığı Hazırlık Aşamasının tamamlanması sonrası başlayıp 120 gün süren aşama “Geçiş aşaması” olarak tanımlanmıştır.

Şartname’nin 3.6’ncı maddesinde yüklenici ve/veya alt yüklenicisinin hazırlayacağı çalışma takvimi kapsamında en geç 180 takvim günü içerisinde belirtilen sistem bileşenleri ve kurulumlarını tamamlayacağı, ulaşım fonksiyonlarının tüm Başkent Kartlar için tanımlanmış olacağı ve güncel tarifeler üzerinden mevcut aktarma özelliklerinin kullanılabilir durumda olması gerektiği belirtilmiştir.

Söz konusu işe ait Teknik şartnamenin 8’nci maddesinde iş kapsamında görevlendirilecek personellere yer verilmiş, bu kapsamda mevzuat dâhilinde yapılacak kullanıcı işlemlerini yürütebilmek için ABB merkez binasında en az 1 banko personeli görevlendirilmesi gerektiği ifade edilmiştir.

Yapılan incelemelerde; yüklenici tarafından “İş Programı” ve “EÜTS Sistemi Proje Planının” hazırlanarak Kuruma sunulduğu ancak gerek Başkent Kart Ekosisteminin Genişletilmesi gerekse de EÜTS bileşenlerinin teslim ve devreye alma işlemlerinde gecikmeler olduğu tespit edilmiştir. Ayrıca ABB merkez binasında görevlendirilmesi gereken banko personelinin de 2024 yılı boyunca yüklenici tarafından görevlendirmesinin yapılmadığı görülmüştür.

İş programında “Ulaşımda Ödeme Kabulü” başlığı altında yer alan “Başkentkart & Alt Yüklenici & Mastercard Transit entegrasyonu” için bitiş tarihi 26.01.2024 tarihi olarak belirlenmesine rağmen söz konusu işlem 2024 yılının sonuna kadar tamamlanamamıştır. 2024 yılının en geç mart ayında tamamlanması öngörülen “Başkentkart Digital Wallet”, 2024 yılının en geç mayıs ayında tamamlanması öngörülen “Başkentkart Backoffice Portalı” bölümlerinin de hiçbir kısmı 2024 yılının sonuna kadar uygulamaya alınamamıştır. Aynı şekilde 2024 yılı mayıs ayında tamamlanması öngörülen “Şikâyet yönetimi” kısmı da yüklenici tarafından tamamlanamamış ve sistem devreye girememiştir.

EÜTS sistemi Proje Planında da durum farklı değildir. Buradaki işlemlerde de gecikmeler yaşanmış, EÜTS bileşenleri zamanında teslim edilememiş, sistem bir bütün halinde istenilen tarihte devreye alınamamıştır. EÜTS bileşenleri için en son devreye alma tarihi 10.05.2024 olmasına rağmen validatörlerin bile 1.017 tanesi bu tarihten sonra Kuruma teslim edilmiştir.

İhale dokümanında yer alan idari şartname, teknik şartname ve sözleşme hükümlerine göre iş ve işlemlerin yürütülmesi, iş programı doğrultusunda zamanında işlemlerin gerçekleştirilmesi ve kontrol teşkilatı tarafından söz konusu hususların takip edilmesi hizmetin planlandığı gibi bir bütün olarak alınabilmesi açısından büyük önem arz etmektedir.

Gelir Paylaşımına Esas Unsurlarda Kontrol Mekanizmasının Bulunmaması ve

Paylaşıma Esas Tutarların Kuruma Geç Yatırılması

Başkent Kart Ekosisteminin Kurulması ve 36 Ay İşletilmesi işi gelir paylaşım esasına dayalı olarak gerçekleştirilmiştir.

Söz konusu işe ait Teknik Şartname’nin 3.8’inci maddesinde, ihale konusu iş kapsamında elde edilen tüm gelir kalemlerinden ihale konusu işe ilişkin oluşan/oluşacak Banka ve Sigorta Muameleleri Vergisi ve Bankalar Arası Kart Merkezine tabi giderler düşüldükten sonra kalan tutarın tamamının “Gelir Paylaşımına Esas Tutar” olduğu; 3.9’uncu maddesinde, ihalede katılımcılar tarafından % 95’ten az olmamak üzere sözleşme süresi boyunca İdareye ödenmek üzere teklif edilecek oranın “Gelir Paylaşım Oranı” olduğu, 3.10’uncu maddesinde ise bu tutar ve oranın çarpılması sonucu “Gelir Paylaşım Tutarı”nın bulunacağı belirtilmiştir.

Şartname’nin “Gelir Paylaşımı Ödemeleri ve Gelirler” başlıklı 7’nci maddesinde %95 İdare payı olacak şekilde tekliflerin alınacağı, birden fazla teklifin %100’e ulaşması halinde maktu bedel üzerinden artırıma geçileceği ifade edilmiştir. Nitekim yapılan ihalede %100 oranına ulaşılmış ve yarışma maktu bedel üzerinden devam etmiştir. Aynı maddede ayrıca Ekosistem gelir kalemlerine yer verilmiş, bu kapsamda 18 adet gelir kalemi sayılarak zamanla eklenecek yeni gelir kalemlerinin de gelir paylaşımına esas tutara ekleneceği ifade edilmiştir.

Şartnamenin 7.1.6’ncı maddesinde, yüklenicinin İdare’nin belirlediği şekil ve yöntemle ödemelere ait üçüncü taraflardan almış olacağı dekont, fatura v.b. dokümanları da ekleyerek ödeme detaylarını İdare’ye resmi kanallardan ve/veya dijital olarak ileteceği hüküm altına alınmıştır.

Gelir paylaşım tutarının ne zaman ödeneceğine ilişkin düzenlemeye Sözleşme’de yer verilmiş, bu kapsamda Sözleşmenin 14’üncü maddesinde gelir paylaşımı ödemesinin, gelirin toplandığı ayı takip eden 15 gün içinde İdarenin banka hesabına yapılacağı belirtilmiştir.

Yapılan incelemelerde; her ne kadar her türlü gelirin %100’ünün İdare’ye verileceği düzenlenmişse de bu hususa ilişkin kontrol mekanizmalarının sağlıklı bir şekilde kurulduğunu söylemek mümkün değildir. Zira, uygulama aşamasında şartnamede sayılan gelir kalemlerinden birçoğu için yüklenici sadece elde edilen tutarı belirtmiş, buna ilişkin kanıtlayıcı herhangi bir doküman sunmamıştır. Örneğin, en önemli gelir kalemlerinden biri olan takas komisyonu için yüklenici sadece elde ettiği geliri beyan etmiş, buna ilişkin kanıtlayıcı bir belge sunmamış, Kurum da sadece yüklenicinin beyanı üzerinden tespit tutanaklarını tutmuştur. Aynı şekilde üye işyerlerinden elde edilecek gelirde de çoğu zaman fatura örnekleri Kuruma ibraz edilmemiş, bunun yerine elde edilen gelire ilişkin excel tabloları ile yetinilmiştir. Ayrıca bazı gelir unsurları için herhangi bir tutar elde edilmediği belirtilmiş olmasına rağmen Kurum tarafından bunun doğrulanabilmesine ilişkin herhangi bir mekanizma kurulmamıştır. Örneğin, “Kart Şeması Geliri”, “BKM Komisyon Geliri”, “Hesap İşletim Geliri” gibi birçok unsur devamlı olarak “0 TL” olarak kayıtlara geçirilmiş, ancak bunların teyit edilebilmesine ilişkin bir sistem kurulmamıştır. Bir başka deyişle Kurum, yüklenici ne beyan ederse bununla bağlı şekilde tahsilatlarını gerçekleştirebilmiş, ikincil bir doğrulama ve kontrol sistemi oluşturmamıştır.

Bununla birlikte yüklenici tarafından ödenen gelir paylaşım tutarlarının da bazı dönemlerde geç yattığı, gelirin toplandığı ayı takip eden 15 gün içinde İdarenin banka hesabına geçmesi gereken tutarların daha sonraki aylarda hesaba geçtiği görülmüştür. Örneğin, Ocak ayında toplanan tutar Nisan ayında, Mart ayında toplanan tutar Mayıs ayında, Nisan ayında toplanan tutar Haziran ayında hesaplara geçmiştir.

Kamu idaresi tarafından verilen cevapta, hakedişlerin geç yatırılması ile ilişkin gerekli ceza işlemlerin ivedikle uygulanacağı, 2025 yılından itibaren gerekli bağımsız denetçi incelemesinin başlatıldığı belirtilmiştir.

Mezkûr ihale gelir paylaşım üzerine gerçekleştirilmiş ve yüklenici elde edeceği gelirin tümünü İdareye vermeyi taahhüt etmiştir. Dolayısıyla gelir paylaşım hususu ihalenin en önemli unsurlarından bir tanesidir. Bu nedenle mevcut veya eklenecek gelir kalemleri titizlikle çalışılmalı, yüklenicinin beyanlarının kontrollerine ilişkin sistemler geliştirilmeli, gelir paylaşımına esas tutarların zamanında ödenmesi sağlanmalıdır.