Bazı Belediye Taşınmazları Üzerinde Kiracısı veya Fuzuli Şagil Tarafından İmar Kanununa Aykırı Yapılaşmaya Gidilmesi (Sayıştay)

BULGU: Bazı Belediye Taşınmazları Üzerinde Kiracısı veya Fuzuli Şagil Tarafından İmar Kanununa Aykırı Yapılaşmaya Gidilmesi

2022 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – İl Belediyesi

Edirne Belediyesinin kiraya verilen taşınmazları ile işgal altında bulunup ecrimisil alınan taşınmazlarının birçoğunda 3194 sayılı İmar Kanunu’na aykırı yapılaşmaya gidildiği; Belediyenin, taşınmazlar üzerindeki bu yasadışı durumu gerekli kontrollerle zamanında tespit edip engellemediği, bu duruma neden olan sorumlular hakkında gerekli hukuki süreçlerin başlatılmadığı görülmüştür.
3194 sayılı İmar Kanunu’nun “Yapı ruhsatiyesi” başlıklı 21’inci maddesinde, aynı Kanun’un 26’ncı maddesinde gösterilen istisnalar hariç her türlü inşaat yapımının ilgisine göre belediye veya valiliklerden alınacak yapı ruhsatına tabi olduğu, “Ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı olarak başlanan yapılar” başlıklı 32’nci maddesinde, istisnalar dışında ruhsat alınmadan yapıya başlanması, kaçak yahut ruhsat ve eklerine aykırı yapı yapılması durumunda mevcut yapının yerel idarelerce yıktırılacağı, yapı tatil tutanağının düzenlendiği tarihten itibaren bir ay içinde yapı sahibi tarafından yapının ruhsata uygun hale getirilmediğinin veya ruhsat alınmadığının ilgili idaresince tespit edilmesine rağmen iki ay içinde hakkında yıkım kararı alınmayan yapılar ile hakkında yıkım kararı alınmış olmasına rağmen altı ay içinde ilgili idaresince yıkılmayan yapıların Bakanlıkça yıkılabileceği, “İdari müeyyideler” başlıklı 42’nci maddesinde, imar mevzuatına aykırılık teşkil eden fiil ve hallerin tespit edildiği tarihten itibaren on iş günü içinde idare encümenince sorumlular hakkında idari para cezası uygulanacağı ifade edilmiştir.
Kaçak yapı ile mücadele ve sağlıklı kentleşme konusunda 3194 sayılı İmar Kanunu ile belediyelere önemli görev ve sorumluluklar yüklenmiştir. Belediyeler, kamuoyunda “kaçak yapı” olarak bilinen İmar Kanunu’na aykırı yapılaşma ile mücadele edebilmek için gerekli yaptırım gücüne sahip kamu tüzel kişileridir.
Yetki alanı içerisinde kalan kaçak yapılaşmayı önleme ve mücadele etme görevi olan belediyelerin öncelikle kendi taşınmazları üzerinde hukuk dışı yapılaşmaya izin vermemesi beklenir.
Gerek dosya üzerinden gerekse yerinde yapılan denetimler neticesinde; Belediye taşınmazları konusunda diğer bulgularda belirtilen hususlar yanında aşağıdaki eksiklikler tespit edilmiştir:
Belediye Taşınmazlarının Bir Kısmı Üzerinde Kaçak Yapılaşmanın Olması
Belediyeye ait 81 adet taşınmazdan 68 adedinin 2018 yılından bu yana ecrimisil ile işgal altında olduğu, yalnızca 13 adedinin kiraya verildiği anlaşılmıştır. Bu taşınmazlardan 29 adedi (3’ü kirada, 26’sı ecrimisil alınarak işgal altında olan) Belediye yetkilileri ile yerinde görülmüş olup 14 taşınmaza ait detayı aşağıda verilen eksiklikler tespit edilmiş ve kanıtlayıcı belgeleri ile tutanak altına alınmıştır.
Tablo 8: Belediye Taşınmazları İçinde İmara Aykırı Yapılaşma Listesi

Yukarıda tabloda detayı verildiği üzere 14 adet taşınmaz üzerinde kiracısı ya da fuzuli şagil tarafından izinsiz ve hukuka aykırı yapılaşmaya gidildiği tespit edilmiştir. Belediye taşınmazında ticari nitelikli olarak faaliyet sürdüren kişi ya da işletmeler tarafından ticari faaliyetlerini genişletmek ya da bazı kapalı alan ihtiyaçlarını karşılamak üzere kaçak yapılaşmaya neden oldukları anlaşılmaktadır.
Taşınmazların mimari projesi ile fiili durum karşılaştırıldığında yukarıdaki tabloda da detayı verildiği üzere önemli miktarda hukuksuz yapılaşma olduğu görülmektedir.
Bunlardan en göze çarpan örnek, ormanlık alan içerisinde yer alan ve IV. Mehmet Av Köşkü olarak bilinen tarihi yapının çevresindeki kaçak yapılaşmadır. Kır bahçesi ve açık hava çay kahvesi olarak kiralanan bu alanda yalnızca halkın ihtiyaç duyduğu sökülebilir ahşap bazı ünitelere (çardak, çay ocağı, tuvalet) izin verilmişken, zaman içerisinde kiralayan tarafından izinsiz olarak depo, lokanta, mutfak gibi çok sayıda ve geniş hacimli kapalı betonarme binalar inşa edilmiştir.
Bir diğer örnek, bu alana komşu olan ve orman içerisinde kalan Mantı-Gözleme Salonu ve Bahçeli Lokanta olarak çevrelenen taşınmazdır. Bu taşınmaz içerisinde de çok sayıda sonradan inşa edilmiş kapalı yapıların olduğu görülmüştür.
Her iki tesise ilişkin ne yazık ki yetkililerce Belediye imar arşiv incelemesi sonucunda herhangi bir belgeye rastlanılamadığı beyan edildiğinden, imara aykırı yapılaşmanın boyutu tam olarak tespit edilememiş ancak uydu görüntülerinden sonradan yapılan çok sayıda yapı olduğu anlaşılmıştır.
Halka Açık Park Alanlarındaki Hukuk Dışı Yapılaşma Nedeni ile Bazı Parkların Halk Tarafından Kullanımının Kısıtlanması
Belediye taşınmazlarındaki imara aykırı yapılaşmanın olduğu yerlerin önemli bir kısmı fiilen ve imar planında park alanı olan yerlerdir. İmar Kanunu gereği, imar planlarında; meydan, yol, suyolu, park, yeşil saha, otopark, toplu taşıma istasyonu ve terminal gibi umumi hizmetlere ayrılmış yerler bulunmaktadır. İmar Kanunu’nun 18’inci maddesine göre bu hizmetlerle ilgili tesisler başka maksatlarla kullanılamaz.
Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği gereği “Umumi Hizmet Alanı”; Millî Eğitim Bakanlığına bağlı ilk ve orta öğretim kurumları ile yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, ibadet yeri, karakol, pazar yeri, semt spor alanı gibi kamusal hizmete ayrılan alanlardır.
Aynı Yönetmelik’te “Park” ise; kentte yaşayanların yeşil bitki örtüsü ile dinlenme ihtiyaçları için ayrılan alanlar olarak tanımlanmıştır. Park alanlarında nelere izin verileceği ise parkın m2’sine göre Yönetmelik’in 19’uncu maddesinde belirtilen istisnalarla kısıtlanmıştır. Örneğin, 1.000 m2 ve üzeri parklarda ahşap veya hafif yapı malzemelerinden yapılmak, kat adedi 1’i, yüksekliği 4,5 metreyi ve açık alanları dâhil taban alanları toplamda %3’ü, her birinin alanı 15 m2’yi geçmemek kaydıyla çay bahçesi, büfe, muhtarlık, güvenlik kulübesi, trafo, spor alanları gibi yerlere izin verilmiştir. Amaç, halkın hizmetinde olan park alanlarının yapılaşmasına hukuki sınırlama getirmektir. Benzer düzenlemeler önceki imar mevzuatı düzenlemelerinde de yer almıştır.
Yerinde yapılan incelemelerde, bazı park alanlarında imar mevzuatındaki asgari sınırları aşan yapılaşma olduğu, bu yapılaşmanın Belediyeden izinsiz ve hukuka aykırı şekilde yapıldığı tespit edilmiştir.
Bazı park alanlarında ise bu alanda ticari faaliyet yapanlarca çeşitli yöntemlerle sınır çekildiği, bu nedenle halkın kullanımının sınırlandırıldığı görülmüştür. Park içinde yeni ticari alanlar ve sınırlar yaratılarak adeta bazı parklar, işletmecisinin özel mülkiyeti gibi kullanılır hale gelmiştir.
Kaçak Yapılaşma Karşısında Gerekli Yaptırımların Uygulanmaması
Belediye taşınmazları üzerinde kaçak yahut ruhsat ve eklerine aykırı yapı yapanlar ve park alanlarını halkın kullanımına kısıtlayacak boyutta sınırlayanlar hakkında gerek kira sözleşmesi gerekse İmar Kanunu’nun 32’nci maddesi gereğince gerekli yaptırımların uygulanmadığı tespit edilmiştir.
İmar Kanunu’nun “Ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı olarak başlanan yapılar” başlıklı 32’nci maddesi, ruhsat alınmadan yapıya başlandığı veya ruhsat ve eklerine veya ruhsat alınmadan yapılabilecek yapılarda projelerine ve ilgili mevzuatına aykırı yapı yapıldığı durumda mühürleme, yıktırma ve yıkma gibi belediyelerin yaptırımlarını detaylı olarak düzenlemiştir.
Yukarıdaki tabloda tespit edilen hukuk dışı yapılaşma uzun süredir devam etmesine ve denetim süreci devam ederken Belediye yetkilileri ile bu hususlar 03.10.2022 tarihinde yerinde tespit edilmesine rağmen, İmar Kanunu’nun amir hükümlerinin işletilmediği, gerekli yaptırımların uygulamaya sokulmadığı, kiracıların ve fuzuli şagil durumundaki önceki kiracıların kira sözleşmesine aykırı bu tutumları sonrası tahliye işlemleri için hukuki sürecin başlatılmadığı görülmüştür.
Bunun yanında, Belediye taşınmazı üzerinde kaçak yapılaşma ile ticari alan oluşturanların elde ettikleri gelir fazlası da söz konusudur. Kira sözleşmesine aykırı olarak Belediye taşınmazı üzerinden elde edilen bu gelir fazlası konusunda da hukuki sürecin başlatılmadığı anlaşılmıştır.
Belediye Taşınmazlarının Bir Kısmına Ait Belgelerin İmar Arşivinde Bulunamaması
Belediye taşınmazlarına yönelik imar arşiv incelemesi sonucunda, bazı taşınmazlara ilişkin herhangi bir belgeye rastlanılamamıştır. Bu nedenle, mevcut taşınmaz üzerinde yer alan yapılardan hangilerinin İmar Kanunu hükümleri çerçevesinde yapıldığı, hangilerinin kiracılar ya da işgalciler tarafından kaçak olarak yapıldığı tespit edilememiştir. Bunun yanında, yapıların plan ya da projelerine de ulaşılamadığından gerek yapım tarihi, gerekse teknik verileri bilinememektedir.
Belediyenin Kendi Taşınmazları Üzerinde Denetim Yükümlülüğünü Yerine Getirmemesi
3194 sayılı İmar Kanunu’nun yukarıda zikredilen maddeleri dikkate alındığında, yetki alanı içerisindeki kaçak yahut ruhsat ve eklerine aykırı yapı yapılması durumunda öncelikli yetkili kurum belediyelerdir. Bu yetki kaçak yapım aşaması sonrasında başlayan bir yetki olmayıp, önleyici kontrol sorumluluğunu da kapsayan geniş çerçeveli ele alınması gereken bir yetkidir.
Bu açıdan bakıldığında, Edirne Belediyesinin kendi taşınmazları üzerinde kontrol sorumluluğunu yerine getirmediği, taşınmazını kiralayan ya da üzerinde tasarrufta bulunan fuzuli şagil tarafından hukuk dışı bir girişimde bulunulup bulunulmadığını, sözleşme hükümlerine uyulup uyulmadığını denetlemediği görülmektedir.
Denetim sorumluluğunun yerine getirilmemesi neticesinde inşa edilen kaçak yapıya, Belediyenin bilgisi dışında işgalcisi tarafından imar affı kapsamında Yapı Kayıt Belgesi alındığı tespit edilmiştir. Bunun yanında, Yapı Kayıt Belgesi başvuru izni isteminde bulunan başka bir işgalcinin bu talebinin Belediye tarafından uygun görüldüğü örneklere de rastlamak mümkündür.
Sorumlular Hakkında Gerekli Hukuki Sürecin Başlatılmaması
Yukarıda detaylı olarak izah edilen hukuk dışı yapılaşmayı gerçekleştirenler ile 5018 sayılı Kanun çerçevesinde kamu kaynağı olarak tanımlanan Belediye taşınmazları üzerindeki kontrol ve denetim sorumluluğunu yerine getirmeyen kamu görevlileri hakkında gerekli hukuki sürecin başlatılmadığı görülmüştür. Oysa 2022 yılı içerisinde gerçekleşen yerinde denetim sonucunda tespit edilen eksikliklerden Belediye yönetimi haberdar olmasına rağmen ne İmar Kanunu’nun yaptırım hükümleri, ne de sorumlular hakkında herhangi idari yaptırım işlemi hayata geçirilmemiştir.
Yukarıdaki tespitlere yönelik Kamu İdaresi cevabında, bulguda yer alan tespitleri düzeltici yönde yeterli adım atılmamış, ancak söz konusu eksikliklerin düzeltilmesine ilişkin işlemlere başlanılacağı ifade edilmiştir.
Sonuç olarak; Belediye taşınmazları üzerindeki hukuka aykırı yapılarla ilgili İmar Kanun’u hükümlerinin acilen işletilmesi, kaçak yapılaşma konusunda sorumluluğunu yerine getirmeyenler hakkında hukuki süreçlerin başlatılması ve çoğunluğu kira sözleşmesi biten fuzuli şagil tarafından işgal edilen Edirne Belediyesi taşınmazlarının Belediye tarafından etkin şekilde kontrol edileceği bir yapının tesis edilmesi gerekmektedir.