|
ÖZET: 2024 yılı Sayıştay denetim raporları, Büyükşehir Belediyesi Kültür Daire Başkanlığı ve Basın Yayın ve Halkla İlişkiler Daire Başkanlığı tarafından gerçekleştirilen bazı ihalelerde mevzuata aykırı uygulamaların tespit edildiğini ortaya koymaktadır. İncelenen ihaleler arasında, İstanbul genelinde düzenlenecek kültürel ve sanatsal etkinlikler ile tanıtım hizmetleri için yapılan 2023/1318097, 2023/1346092 ve 2023/1347879 kayıt numaralı ihaleler bulunmaktadır. Bu ihalelerde, planlama eksiklikleri nedeniyle doğrudan temin yöntemiyle birden fazla hizmet alımının gerçekleştirildiği ve bu durumun kamu mali yönetimi ilkelerine aykırı olduğu belirlenmiştir.
İhalelerin planlama süreçlerinde yaşanan aksaklıklar, hizmet alımlarının zamanında ve uygun şartlarla gerçekleştirilmesini engellemiştir. Özellikle, doğrudan temin usulü ile yapılan alımların bazıları, belirlenen limitlerin aşılmaması amacıyla parçalara ayrılmıştır. Ayrıca, aralarında doğal bağlantı olmayan mal ve hizmetlerin bir arada ihale edilmesi, rekabeti kısıtlayarak maliyetlerin artmasına neden olmuştur. Bu durum, kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasını olumsuz etkilemektedir. Sonuç olarak, ihale süreçlerinin daha şeffaf ve düzenli bir şekilde yürütülmesi için planlamaların dikkatlice yapılması ve ihale dokümanlarının tüm detayları içerecek şekilde hazırlanması gerekmektedir. Ayrıca, alt yüklenici kullanımının mevzuat çerçevesinde sınırlandırılması, ihale süreçlerinin sağlıklı bir şekilde işlemesi açısından önem taşımaktadır. |
BULGU: Bazı Organizasyon İhalelerinde Hatalı Uygulamaların Bulunması
2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi
Kültür Daire Başkanlığı ile Basın Yayın ve Halkla İlişkiler Daire Başkanlığı tarafından yapılan bazı ihalelerde mevzuata aykırı uygulamaların bulunduğu görülmüştür.
Bulguya konu edilen ihaleler:
– Kültürel Etkinlikler Şube Müdürlüğüne ait 2023/1318097 ihale kayıt numaralı İstanbul Genelinde Yapılacak Muhtelif Kültürel &Sanatsal Etkinlikler, Muhtelif Kültür & Sanat Organizasyonları, Bu Etkinlik ve Organizasyonların Tanıtım ve Duyuru Hizmetleri ile Muhtelif Baskılı Materyallerin Temini Hizmet Alımı İşi,
– Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü tarafından yapılan 2023/1346092 ihale kayıt numaralı 2024 Yılı İstanbul Geneli Muhtelif Organizasyonlar ile Tanıtım- Duyuru Çalışmaları ve Baskılı Materyallerin Temini Hizmet Alımı İşi,
– Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü tarafından yapılan 2023/1347879 ihale kayıt numaralı 2024 Yılı Muhtelif Video Çekimleri, Film Yapımları, Kitap ve Dergi Basımları, Medya / Basın Takip Hizmetleri ile Mobil İletişim Araçları Temini Hizmet Alımı İşi,
Olup bahsi geçen ihaleler bulgu içinde ihale kayıt numarası ile anılacaktır.
Planlamanın Doğru Yapılamaması Sebebiyle İhale Konusu İşlerin Doğrudan Temin Yöntemi ile Yaptırılması
Kültürel Etkinlikler Şube Müdürlüğüne ait 2023/1318097 ihale kayıt numaralı hizmet alımı işine ilişkin planlamanın doğru yapılamaması sebebiyle hem bir önceki ihale ile bu ihale arasındaki dönemde hem de söz konusu ihaleye ilişkin sözleşme süresi içinde doğrudan temin yöntemi ile birçok kez hizmet alımı yapıldığı görülmüştür.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinin ikinci fıkrası ile harcama yetkililerinin harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumlu olduğu hükmü tesis edilmiştir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel İlkeler” başlıklı 5’inci maddesinin birinci fıkrasında; idarelerin, bu Kanun’a göre yapılacak ihalelerde, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasından sorumlu oldukları belirtilmiştir.
4734 sayılı Kanun’un “Doğrudan temin” başlıklı 22’nci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde; büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde bulunan idarelerin 2024 yılı için 431.810,00 Türk Lirasını aşmayan ihtiyaçlarının ihale komisyonu kurma ve 10’uncu maddede sayılan yeterlik kurallarını arama zorunluluğu bulunmaksızın, ihale yetkilisince görevlendirilecek kişi veya kişiler tarafından piyasada fiyat araştırması yapılarak doğrudan temin edebileceği ifade edilmiştir.
4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun “Sözleşme kapsamında yaptırılabilecek ilave işler, iş eksilişi ve işin tasfiyesi” başlıklı 24’üncü maddesi uyarınca; hizmet alım ihalelerinde öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması halinde, artışa konu olan iş; İdareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün olmaması halinde sözleşme bedelinin %20’sine kadar oran dahilinde, süre hariç sözleşme ve ihale dokümanındaki hükümler çerçevesinde aynı yükleniciye yaptırılabilmektedir.
Yapılan incelemede;
– İstanbul genelinde yapılacak muhtelif kültürel-sanatsal etkinlikler, muhtelif kültür- sanat organizasyonları, bu etkinlik ve organizasyonların tanıtım ve duyuru hizmetleri ile
muhtelif baskılı materyallerin temini amacıyla her yıl aynı Şube Müdürlüğü tarafından hizmet alım ihalesi yapıldığı, periyodik olarak alım yapılmasına rağmen önceki döneme ait sözleşmenin bittiği tarih (31.12.2023) ile yeni döneme ait sözleşmenin (İKN: 2023/1318097) başladığı tarih (25.01.2024) arasında planlama eksikliği sebebiyle yaklaşık 1 aylık sürenin bulunduğu, bu süre içinde 13 adet doğrudan temin usulü ile ihale kapsamına dahil olabilecek nitelikteki mal ve hizmet alımının yapıldığı ve bu alımlardan bazılarının doğrudan temin limitinin aşılmaması amacıyla parçalara ayrıldığı,
Tablo 11: 2023 ile 2024 Dönemi İhaleleri Arasındaki Sürede Yapılan Doğrudan Teminler
| Sırı No. | Doğrudan Temin ile Alınan Mal ve Hizmetler | Tarih | Sözleşme Bedeli (TL) |
| Yetişkin Tiyatro Oyunu/ Dans ve Gösteri Hizmeti Temini | 02.01.2024 | 420.000,00 | |
| Çocuk Tiyatro Oyunu, Dans ve Gösteri Hizmet Alımı | 02.01.2024 | 418.000,00 | |
| Konser / Gösteri Hizmeti Temini | 02.01.2024 | 428.000,00 | |
| Film Gösterimi Hizmet Alımı | 02.01.2024 | 427.500,00 | |
| Yenikapı’da 04-07 Ocak Tarihlerinde Yapılacak Adana Memleket Günleri Etkinlikleri Hizmet Alımı |
04.01.2024 | 425.000,00 | |
| Yenikapı’da 11-14 Ocak 2024 Tarihlerinde Yapılacak Tunceli Memleket Günleri Etkinlikleri Hizmet Alımı | 09.01.2024 | 309.800,00 | |
| Beyoğlu Sineması Film Gösterimi ve Sonrası Söyleşi Hizmet Alımı Temini | 02.01.2024 | 100.000,00 | |
| Beyoğlu Sineması DCP Film Gösterimi İçin Teknik Malzeme Hizmet Alımı İşi | 02.01.2024 | 420.000,00 | |
| Artistanbul Feshane’de Düzenlenecek Etkinlikte Yapılacak Kokteyl Temini Hizmet Alımı | 17.01.2024 | 258.500,00 | |
| 25-26 Ocak Kadınlara Özel Etkinlik Hizmet Alımı | 06.02.2024 | 420.000,00 | |
| Kadınlara Özel Düzenlenen Etkinliklerde Dağıtılmak Üzere Bez Çanta Alımı | 01.02.2024 | 315.000,00 | |
| Kadınlara Özel Düzenlenen Etkinliklerde Dağıtılmak Üzere Şal Alımı | 30.01.2024 | 420.000,00 |
| Makyaj Malzemesi (Makyaj Manikür Seti) Alım İşi | 22.01.2024 | 351.000,00 |
– 2023/1318097 ihale kayıt numaralı ihaleye ait sözleşme bedelinin 934.447.750,00 TL olduğu, sözleşme süresinin devamında ise ayrılan ödeneğin bitmesi ve 02.05.2024 tarihi itibarıyla iş artışı üst sınırına ulaşılması sebebiyle ihale konusu işler için 10 defa doğrudan temin ile hizmet alımı yapıldığı,
Tespit edilmiştir.
Tablo 12: İhaleye Ayrılan Ödeneğin Tükenmesinin Ardından Doğrudan Temin Usulü ile Yapılan Alımlara İlişkin Bilgiler
| Sıra No. | Doğrudan Temin ile Alınan Mal ve Hizmetler | Tarih | Sözleşme Bedeli (TL) |
| Atölye Hizmetleri Alımı | 02.07.2024 | 615.000,00 | |
| Film Gösterimi Hizmeti | 02.07.2024 | 616.500,00 | |
| Muhtelif Kültürel Etkinlikler İçin Led Ekran Temini | 02.07.2024 | 600.000,00 | |
| Temmuz Ayı İçerisinde Kültürel ve Sanatsal Proje Yöneticiliği/Proje Koordinatörlüğü/Kültür ve Görsel Sanat Uzmanlığı Hizmeti Alımı | 02.07.2024 | 574.000,00 | |
| Yapılacak Etkinlikler İçin Jeneratör, Mobil Kulis Karavan, Çadır Temini ve Bariyerleme Hizmeti Alımı | 02.07.2024 | 616.000,00 | |
| Adalarda Düzenlenecek Sinema Etkinliği Kapsamında Film Gösterimi Hizmet Alımı | 08.07.2024 | 280.000,00 | |
| Adalarda Düzenlenecek Sinema Etkinliği Kapsamında Söyleşi ve Atölye Hizmet Alımları | 08.07.2024 | 465.000,00 | |
| İstanbul Genelinde Yapılacak Etkinlikler İçin Host- Hostes Temini | 18.07.2024 | 475.000,00 | |
| Gezici Film Festivali Hizmeti | 18.07.2024 | 420.000,00 | |
| Çekmeköy Çocuk Sanat Merkezi Açılış Şenlikleri Hizmet Alımı | 29.07.2024 | 316.000,00 |
Ayrıca Cumhurbaşkanlığı tarafından 30.06.2021 tarihli ve 31527 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2021/14 sayılı ve “Tasarruf Tedbirleri” konulu Genelge’nin “Temsil, Tören, Ağırlama ve Tanıtım Giderleri” başlıklı bölümünde, “Uluslararası toplantılar ile milli bayramlar hariç açılış konferans seminer yıldönümü ve benzeri kutlama ve organizasyonlara ilişkin faaliyetler nedeniyle gezi kokteyl yemek ve benzeri davetler düzenlenmeyecek, hediye verilmeyecek ve diğer adlar altında ödeme yapılmayacaktır. Temsil ve ağırlama ödenekleri, zorunlu haller dışında kullanılmayacaktır.” ifadesi yer almakta olup söz konu ihale veya doğrudan temin ile gerçekleştirilen bu kapsamdaki iş ve işlemlerin, Genelge’de yer alan düzenlemelere de uygun olmadığı anlaşılmıştır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 2023/1318097 ihale kayıt numaralı hizmet alımına ilişkin çalışmalara 2023 yılının ekim ayında başlanmasına karşın birtakım prosedürler sebebiyle sürecin 2024 yılı ocak ayında tamamlandığı, bulguya konu edilen doğrudan teminlerin farklı tarihlerde gerçekleştirilen bağımsız işlerden oluştuğu, bazı işlerin gerçekleştirilmediği ve gerçekleştirilen alımların Tasarruf Genelgesine uygun olduğu ifade edilmiştir.
2023/1318097 ihale kayıt numaralı hizmet alımında olduğu gibi İdare nezdinde gerçekleştirilen pek çok ihale konusu işin her yıl düzenli olarak gerçekleştirildiği göz önüne alındığında, süreklilik arz eden alımların ihale sürecinde bahsi geçen prosedürler sebebiyle aksaklık yaşanmasının temel olarak planlama eksikliğinden kaynaklandığı düşünülmektedir.
İdare tarafından gerçekleştirilen işlerin birbirinden bağımsız olduğu iddia edilmiş olsa da yapılan doğrudan teminlerden örneğin; “Kadınlara Özel Düzenlenen Etkinliklerde Dağıtılmak Üzere Bez Çanta Alımı” ve “Kadınlara Özel Düzenlenen Etkinliklerde Dağıtılmak Üzere Şal Alımı” işlerinin aynı nitelikte olduğu ve sözleşme tarihleri arasında bir gün bulunduğu açıktır. Ayrıca Tasarruf Genelgesi’nde uluslararası toplantılar ile milli bayramlar haricinde organizasyonların düzenlenmeyeceği belirtilmiş olup doğrudan temin ile gerçekleştirilen bu işler kapsam dahilinde değildir.
Sonuç olarak, İdare tarafından yapılacak hizmetler ihale usulü ile gördürülecek ise planlamanın doğru yapılarak ihale konusu hizmetlerin zamanında ve ihale kapsamında karşılanması ve ihalelerde temin edilecek mal ve hizmetlerin miktarına ilişkin analizlerin doğru yapılması gerekmektedir.
Aralarında Kabul Edilebilir Doğal Bir Bağlantı Bulunmayan Mal ve Hizmet Alımlarının Bir Arada İhale Edilmesi
Kültür Etkinlikler Şube Müdürlüğü ve Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü tarafından yapılan bazı ihalelerde aralarında doğal bağlantısı olmayan mal ve hizmet alımlarının bir arada ihale edildiği ve rekabete aykırı şartlar sebebiyle bu iş kalemlerine ilişkin olarak ihale maliyetinin arttığı görülmüştür.
4734 sayılı Kanun’un “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinin ikinci fıkrasında; aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işleri bir arada ihale edilemeyeceği ifadesi bulunmaktadır.
Kanun’un temel ilkelerinden biri, mahiyetleri itibarıyla birbirinden farklı nitelik arz ettiği için mal alımı, hizmet alımı ve yapım işinin bir arada ihale edilmemesidir. İdare tarafından yapılacak bir ihalenin hangi ihale türüne dâhil olduğunun ve buna bağlı olarak uygulanacak ihale mevzuatının tespitinin yapılması gerekmektedir. Nitekim mal alımı, hizmet alımı ve yapım işlerinde ihalenin konusu ve buna bağlı olarak mevzuatta yer alan hükümlerin uygulanması farklılık göstermektedir.
Mal ve hizmet alımı veya yapım işlerinin bir arada ihale edilmesi, bu işlerden yalnız biri hakkında teknik imkâna sahip isteklilerin ihaleye katılımını engellemektedir. Bu nedenle, aralarında kabul edilebilir bir bağlantı olmadıkça mal alımı, hizmet alımı ve yapım işi ihaleleri bir arada yapılması rekabet ilkesine de aykırılık teşkil etmektedir.
4734 sayılı Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesine göre; “tedarikçi”, mal alım ihalesine teklif veren gerçek veya tüzel kişileri veya bunların oluşturdukları ortak girişimleri ifade ederken, “hizmet sunucusu” ise hizmet alım ihalelerine teklif veren gerçek veya tüzel kişileri veya bunların oluşturdukları ortak girişimleri ifade etmektedir. Aralarında doğal bağlantı bulunmayan mal ve hizmet alımının piyasada mal tedarikçisi tarafından karşılanan bir ihtiyacın hizmet alımı içerisine dâhil edilerek, hizmet sunucusundan alınması rasyonel bir işlem değildir. Çünkü hizmet sunucusu söz konusu malı satın alıp üzerine ayrıca yüklenici karı ekleyerek teklif bedelini oluşturacağı için kaynakların verimli kullanılması ilkesine de aykırı olacaktır. İdare ise hem mal satıcısına hem hizmet sunucusuna ayrı ayrı kar ödemiş olacaktır.
Yapılan incelemede; Kültür Etkinlikler Şube Müdürlüğü ve Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğüne ait aşağıdaki tabloda detayları gösterilen ihalelerde aralarında doğal bağlantı olmayan mal ve hizmet kalemlerinin bir arada ihale edilerek rekabet ilkesine aykırı hareket edildiği tespit edilmiştir.
Bulguya konu edilen üç ihalenin de yüklenicisinin İdarenin iştirak şirketleri olduğu ancak aralarında doğal bağlantı bulunmayan bu iş kalemlerinin tedarikçisinin/hizmet sunucusunun alt yüklenici olduğu, söz konusu iş kalemlerinin alt yükleniciden temin edilmesi sebebiyle, diğer bir ifadeyle; rekabetçi koşullarda ihale iş ve işlemleri gerçekleştirilmemesi sonucunda mal ve hizmetlerin doğrudan işi gerçekleştirecek kişilerden temin edilememesi sebebiyle fiilen daha az maliyetle alınabilecek mal ve hizmetlerin daha yüksek bedelle yaptırıldığı anlaşılmıştır.
– Kültürel Etkinlikler Şube Müdürlüğü tarafından yapılan 2023/1318097 ihale kayıt numaralı ihalede; en az 50 farklı mal kaleminin (toplamda 822.500 adet ürünün) ihaleden ayrılabilir nitelikte olduğu,
– Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü tarafından yapılan 2023/1346092 ihale kayıt numaralı ihalede; en az 28 farklı mal kaleminin (1.496.250 adet ürünün) ihaleden ayrılabilir nitelikte olduğu,
– Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü tarafından yapılan 2024 Yılı Muhtelif Video Çekimleri, Film Yapımları, Kitap ve Dergi Basımları, Medya /Basın Takip Hizmetleri ile Mobil İletişim Araçları Temini Hizmet Alımı İşinde (2023/1347879) ise ihalenin adından da görüleceği üzere video çekimi/film yapımı işinin, kitap/ dergi basımı işinin, medya /basın takip hizmetlerinin ve mobil iletişim araçları temini işinin birbirinden ayrılabilir nitelikte olduğu,
Anlaşılmıştır.
Bahsi geçen üç ihalede ayrılabilir nitelikte olup İdare tarafından sunulan veriler üzerinden, alt yükleniciye yaptırılan iş kalemlerinde İdarenin ve yüklenicinin maliyetine ilişkin karşılaştırma yapıldığında iş kalemleri arasındaki maliyet farkının %2 ile %22 arasında değiştiği görülmüştür.
Tablo 13: Alt Yükleniciye Yaptırılan Örnek İş Kalemlerindeki Maliyet Farkı
| İhale İKN | Alt Yükleniciye Yaptırılan | Birim | İhalede Öngörülen Miktar |
İhale Birim Fiyatı (TL) | Yüklenicinin Alt Yükleniciden Temin Ettiği Birim Fiyat (TL) |
Yüzdelik Fiyat Farkı (%) |
| Kültürel Etkinlikler Şube | Boyama Kalem Seti Temini | Adet | 50.000 | 52,50 | 43,00 | |
| Müdürlüğü Kültür AŞ (2023/1318097) |
Balon Temini | Adet | 75.000 | 3,00 | 2,85 | |
| Müdürlüğü Kültür AŞ (2023/1318097) |
Oyuncak Temini 1 | Adet | 7.500 | 205,00 | 172,50 | |
| Müdürlüğü Kültür AŞ (2023/1318097) |
Pamuk Şeker İkramı | Adet | 6.300,00 | 5.500,00 | ||
| Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü Kültür AŞ (2023/1346092) |
Kampüste Çözüm Seti Temini (Flash bellek, diş fırçası seti, tohumlu kurşun kalem, kartvizit ve hediye kutusundan oluşmaktadır) | Adet | 75.000 | 235,00 | 205,00 | |
| Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü Kültür AŞ (2023/1346092) |
Basketbol Topu Temini | Adet | 25.000 | 180,00 | 155,50 | |
| Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü Kültür AŞ (2023/1346092) |
Dağıtım Hizmeti 4 | Adet | 75.000 | 110,00 | 97,50 | |
| Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü Kültür AŞ (2023/1346092) |
Osmanlı Macunu İkramı | Adet | 7.550,00 | 6.500,00 | ||
| Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü Medya AŞ (2023/1347879) |
Film Yapımları 1 | Saniye | 50.000 | 680,00 | 530,00 | |
| Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü Medya AŞ (2023/1347879) |
Kitap Basımı 2- 22,5 cm x 27 cm | Adet | 4.500 | 575,00 | 475,00 | |
| Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü Medya AŞ (2023/1347879) |
Basın & Medya Takibi 2 | Ay | 50.000,00 | 42.500,00 | ||
| Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü Medya AŞ (2023/1347879) |
Mobil İletişim Aracı Temini 2 | Adet x Ay |
140.000,00 | 115.000,00 |
Yukarıda bahsi geçen maliyet farkı, bir iş kaleminin alt yükleniciye yaptırılmasının doğal sonucu olup buradaki eleştiri konusu, işin alt yükleniciye yaptırılması veya bu sebeple fazladan maliyete katlanılması değildir. Bulguya konu edilen husus; rekabet ilkesinin gereği olarak aralarında doğal bir bağlantı bulunmayan mal ve hizmet kalemlerinin bir arada ihale edilmesi sonucunda ihalede istekli olabileceklerin kısıtlanmış olması ve daha uygun maliyete elde edilebilecek ürünler için daha fazla ödeme yapılmasıdır. Şöyle ki;
Tablo 14: İhale Dokümanının İndirilme Sayısı ve Teklif Sayılarının Karşılaştırılmasına İlişkin Tablo
| İşin Adı | Yüklenici | İhale Dokümanı İndirilme Sayısı | Teklif Sayısı |
Geçerli Teklif Sayısı |
| Kültürel Etkinlikler Şube Müdürlüğü (2023/1318097) |
Kültür AŞ | |||
| Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü (2023/1346092) |
Kültür AŞ | |||
| Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü (2023/1347879 |
Medya AŞ |
Tablodan da anlaşılacağı üzere, ihale ile ilgilenen kişi sayısı fazla olmasına rağmen rekabeti kısıtlayıcı unsurlar sebebiyle teklif veren birer firma bulunmaktadır ve bu firmalar da İdarenin iştiraki olan şirketlerdir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; mevzu bahis alımlar arasında doğal bir bağlantı olduğu, birlikte ihale edilmelerinin kamu yararı sağladığı, birden fazla yüklenici ile muhatap olunması halinde işe ilişkin organizasyonun sağlıklı yürütülemeyeceği ifade edilmiştir.
Ancak mevzuat hükümleri gereği konusuna göre ayrıştırılabilecek olan alımların bir arada ihale edilmesi, rekabetin engellenmesine ve kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılamamasına yol açmaktadır.
Sonuç olarak; İdarece, aralarında doğal bağlantı olmayan iş kalemlerinin aynı ihale kapsamında temin edilmemesi veya ihalenin kısmi teklife açılarak rekabetin sağlanması gerekmektedir.
İhale İlan ve Dokümanında İşlerin Niteliklerinin Tam Olarak Belirtilmemesi
Kültürel Etkinlikler Şube Müdürlüğünün 2023/1318097 ihale kayıt numaralı ihalesinde, bazı iş kalemlerine ilişkin olarak ihale dokümanlarında işin niteliği, miktarı gibi hususların net ve anlaşılır şekilde belirlenmediği görülmüştür.
4734 sayılı Kanun’un “İhale ve ön yeterlik dokümanının içeriği ve idari şartnamede yer alması zorunlu hususlar” başlıklı 27’nci maddesinde, ihale dokümanında; isteklilere talimatları da içeren idari şartnameler ile yaptırılacak işin projesini de kapsayan teknik şartnameler, sözleşme tasarısı ve gerekli diğer belge ve bilgilerin bulunacağı hükmü yer almaktadır.
Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9’uncu maddesinin birinci fıkrasında, birim fiyat üzerinden teklif alınan ihalelerde; her bir iş kaleminin miktarını ve gerçekleştirilmesine ilişkin şartları gösteren bir cetvel hazırlanacağı, bu cetvelde her bir iş kaleminin adı, birimi, birim fiyatı ve bu fiyata dahil olan maliyetler ile varsa diğer unsurların gösterileceği, birim fiyata dahil olan maliyetlerin iş kalemi ile ilgili bütün unsurları içerecek şekilde düzenleneceği ve bu iş kalemine dahil olmayan başka giderlerin öngörülmeyeceği düzenlenmiştir.
Yapılan incelemede, 2023/1318097 ihale kayıt numaralı ihalede; çocuk oyunu/dans/gösteri hizmeti temini, konser/dinleti/gösteri hizmeti temini, performans sanatçıları temini gibi performansa dayalı toplamda 143 adet hizmet kaleminin bulunduğu, Teknik Şartname’de bu hizmet kalemlerine ilişkin olarak performansı gerçekleştirecek sanatçılara/gruplara ödenecek kaşe bedelinin belirlendiği ancak gösterinin İstanbul’un neresinde olacağı, gösteri alanının fiziki şartları, sanatçının yurt içinden/yurt dışından mı getirileceği gibi unsurlara ilişkin açıklama yapılmadığı tespit edilmiştir.
Ayrıca söz konusu ihalede “kitap, kitap seti, eğitici oyun kartı, kartpostal seti, poster, albüm, harita, harita kitabı, rehber ve katalog temini” işi 34 ayrı iş kalemi halinde sunulmuş olup Teknik Şartname’de bu iş kalemlerinin tamamında;
“Aşağıda isimleri belirtilen kitap, kitap seti, eğitici oyun kartı, kartpostal seti, poster, albüm, harita, harita kitabı, rehber ve kataloglardan ya da benzerlerinden … adet (toplam) temini yüklenici firma tarafından gerçekleştirilecektir:
(■■■)
Yukarıda isimleri zikredilen eserlerin ya da benzerlerinin hangisinden kaçar adet temin edileceğini idare belirleyecektir.”
Düzenlemesi yer almaktadır. İş kalemlerinin içeriği incelendiğinde, tedarik edilecek eserlerin ve toplam kaç adet olması gerektiğinin belirtildiği ancak hangisinden kaçar adet talep edileceği bilgisinin paylaşılmadığı tespit edilmiştir.
İşe ilişkin detayların şeffaf olmaması sebebiyle hem yaklaşık maliyetin hem de istekliler tarafından verilen tekliflerin gerçeğe uygunluğu anlaşılamadığı gibi ihalede bulunan iş kalemlerinin yaklaşık %40’ında açık ve anlaşılır olmayan unsurların bulunması sebebiyle rekabet de engellenmektedir.
Nitekim, bahsi geçen ihalede ihale dokümanının 6 kişi tarafından indirilmesine karşın teklif sayısının ise 1 olmasının bir diğer sebebini de bu husus oluşturmaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; kaşe bedeli belirlenen kalemlerde gösteri alanı fiziki şartlarından bağımsız, sanatçının yurtiçi veya yurtdışından geldiğine bakılmaksızın kaşe tutarının önem arz ettiği, “kitap, kitap seti, eğitici oyun kartı, kartpostal seti, poster, albüm, harita, harita kitabı, rehber ve katalog temini” işinde ise materyal sayılarının farklı olmasından dolayı 34 ayrı iş kalemi halinde düzenlendiği ve toplam sayıların şartnamede belirtildiği ifade edilmiştir.
Bulguda da açıkça yer verildiği üzere, performansa dayalı hizmet kalemlerinin sadece sanatçının kaşe bedeli üzerinden detaylandırılması ilgili sanatçının sunacağı gösteriye ilişkin maliyetleri karşılamamaktadır. Kaşe bedeli, sanatçıya ödenecek olan tutarı göstermekte olup bir organizasyon maliyeti; ulaşım, konaklama, organizasyon yeri temini gibi pek çok unsuru içermektedir.
“Kitap, kitap seti, eğitici oyun kartı, kartpostal seti, poster, albüm, harita, harita kitabı, rehber ve katalog temini” işinin materyal sayılarına göre 34 ayrı kaleme ayrıldığı doğru olmakla birlikte, her bir iş kalemi içindeki materyallerin hangisinden kaçar adet temin edileceği bilgisi ihale dokümanında yer almamaktadır. Bu hizmet kalemlerine ilişkin Teknik Şartname’de yer alan “Yukarıda isimleri zikredilen eserlerin ya da benzerlerinin hangisinden kaçar adet temin edileceğini idare belirleyecektir.” ifadesi bulgunun konusunu oluşturmaktadır.
Sonuç olarak, bir ihaleye ilişkin ilan, idari şartname, teknik şartname gibi dokümanların işin tüm unsurlarını yansıtacak şekilde düzenlenmesi gerekmektedir.
İhale Kapsamındaki İşlerin Fiilen Tamamının Alt Yükleniciye Yaptırılması
Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğüne ait 2023/1346092 ihale kayıt numaralı ihale kapsamındaki işlerin tamamının fiilen alt yükleniciye yaptırıldığı görülmüştür.
Hizmet İşleri Genel Şartnamesi’nin “Alt yükleniciler” başlıklı 18’inci maddesinin ikinci fıkrasında; alt yüklenici çalıştırılmasının idarenin iznine tabi olduğu işlerde, yüklenici tarafından işin nevi itibarıyla idarece izin verilen kısımlarını yapacak alt yüklenicilerin isimleri ve yapacakları iş bölümlerini idarenin onayına sunulacağı ancak işin bütününün hiçbir suretle alt yükleniciye yaptırılamayacağı düzenlemesi bulunmaktadır.
İhaleye ait sözleşmede ise “İdarenin izin verdiği alt yüklenicilerin listesi ve yapacakları iş bölümleri ile bu alt yüklenicilerin çalıştırılması ve sorumlulukları bakımından Hizmet İşleri Genel Şartnamesindeki hükümler uygulanacaktır” ibaresi yer almaktadır.
Yapılan incelemede, söz konusu ihalede toplamda 229 adet iş kalemi bulunduğu, bu iş kalemlerinden 223 adedi için yüklenici tarafından alt yüklenici ile sözleşme imzalandığı, kalan 6 adet mal ve hizmet kalemlerine ilişkin ise gerçekleşme bulunmadığı tespit edilmiştir. Özetle, ihale kapsamında gerçekleştirilen hizmetlerin tümü fiilen alt yüklenicilere yaptırılmıştır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; toplam 229 kalem iş kaleminden 223 iş kalemi için İdarece onay verilerek alt yükleniciye yaptırıldığı, kalan 6 hizmet kaleminin ise tasarruf tedbirleri, değişen ihtiyaçlar, teknik ve idari kısıtlar doğrultusunda gerçekleştirilmediği, ihale işlemlerinin yürütülmesinde öneri doğrultusunda hareket edileceği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, hizmet alım ihalelerinde işin bütünün alt yükleniciye yaptırılması mevzuata aykırılık teşkil etmekte olup İdare tarafından alt yüklenici onaylarının bu hususa dikkat edilerek verilmesi gerekmektedir.