Bazı Yapım İşlerinde Sözleşmede Yer Alan Ödenek Dilimlerinin Değiştirilmesi (Sayıştay)

BULGU: Bazı Yapım İşlerinde Sözleşmede Yer Alan Ödenek Dilimlerinin Değiştirilmesi

2023 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir İlçe Belediyesi

Bazı yapım işlerinde, yüklenici tarafından sözleşmede yer alan ödenek dilimlerine göre sunulmayan iş programının idarece gerekçe olmadan onaylanması nedeniyle ihalenin temel ilkelerine aykırı hareket edildiği görülmüştür.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin Tanımlar başlıklı 4’üncü maddesinde, yüklenicinin, işin süresi ve varsa iş kısımlarına ait bitirme tarihleri ile yıllık ödeme miktarlarını da dikkate alarak, yapım işine ait iş kalemlerini/gruplarını, imalatların niteliğini, teknik özelliğini ve yapım sürelerini esas alarak aylık imalatı ve iş miktarlarını, ihzarat ödemesi öngörülen işlerde ihzaratı, yıllık ödenek dilimlerini ve bunların aylara dağılımını ayrıntılı olarak gösterdiği programı iş programı olarak tanımlanmıştır.
Anılan Şartnamenin, “İş Programı” başlıklı 17’inci maddesinde “ (1) Yüklenici, yer tesliminin yapıldığı tarihten itibaren on beş gün içinde, idarece verilen örneklere, sözleşmedeki ödeme şartlarına ve imalatların niteliği, teknik özelliği ve yapım sürelerine uygun bir iş programını hazırlayarak, onaylanmak üzere idareye teslim edecektir. Süresinde teslim edilen iş programının idarece uygun bulunmaması halinde uygun bulunmama gerekçeleri yükleniciye bildirilerek, bir defaya mahsus olmak üzere ceza uygulamaksızın, beş gün süre verilir. Belirtilen süreler içerisinde iş programının sunulmaması veya teslim edilen iş programının idarece uygun bulunmaması durumunda, gecikilen her gün için, işin süresinde bitirilememesi haline ilişkin olarak sözleşmede öngörülen günlük gecikme cezasının %10’u oranında ceza uygulanır.
(3) İdare, iş programını verildiği tarihten başlamak üzere sözleşme veya eklerinde belirtilen süre içinde, olduğu gibi veya gerekli gördüğü değişiklikleri yaparak onaylar ve onaylı bir nüshasını yükleniciye verir. İş programları idarenin onayıyla geçerli olur.
(6) Yüklenici idarece onaylanmış iş programına aynen uymak zorundadır. Ancak zorunlu hallerde idarenin uygun görüşü ile iş programında değişiklik yapılabilir.
(7) İşte idarece onaylanan bir süre uzatımı olması, iş artışı/eksilişi yapılması, ödenek dilim değişikliği yapılması, idarenin izniyle havanın fen noktasından çalışmaya uygun olmadığı dönemde çalışılması, yeni fiyat tespiti yapılması gibi durumlarda ve idarece gerekli görülmesi kaydıyla yüklenici bu hususun kendisine tebliği tarihinden başlamak üzere yedi gün içinde revize iş programı düzenleyerek idarenin onayına sunmak zorundadır.
Revize iş programının süresinde teslim edilmemesi veya sunulan iş programının idarece uygun bulunmaması durumunda birinci fıkradaki hükümler uygulanır.”
4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu’nun Temel İlkeler başlıklı 5’inci maddesinde “ İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.” hükümleri yer almaktadır.
Yukarıdaki mevzuat hükümlerini değerlendirildiğinde, İş programı kısaca, yüklenicinin, sözleşme kapsamında yapacağı imalatlara ilişkin kapsamlı yol haritası şeklinde ifade edilebilir. Yüklenici, yer tesliminden itibaren ilgili süre içerisinde, sözleşmedeki ödeme şartlarına ve imalatların niteliği, teknik özelliği ve yapım sürelerine uygun bir iş programını hazırlayarak, onaylanmak üzere idareye teslim edecektir. İdarece uygun bulunmaması halinde düzeltilmesi için beş gün süre verilir. Belirtilen süreler içerisinde iş programının sunulmaması veya teslim edilen iş programının idarece uygun bulunmaması durumunda ilgili cezalar uygulanır. Yüklenici, idarenin uygun görüşü ile iş programında değişiklik yapılabilir. Bunlar; süre uzatımı olması, iş artışı/eksilişi yapılması ve ödenek dilim değişikliği yapılması gibi yukarıda sayılan durumlarda yüklenici revize iş programı düzenleyerek idarenin onayına sunar. İdareler, bu Kanun’a göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.
Yapılan incelemede; Körfez Belediye Başkanlığı tarafından 2022 yılında ihale edilerek yapım süresi 2023 yılında devam eden detayı aşağıdaki tabloda yer alan 7 adet yapım işinin sözleşmede yer alan ödenek dilimlerine göre sunulmamasına rağmen idarece gerekçe olmadan yıllara göre ödenek dilimleri değiştirilerek onaylanması nedeniyle ihalenin temel ilkelerine aykırı hareket edildiği tespit edilmiştir.
Tablo 13: Ödenek Dilimleri Tablosu

Yukarıdaki tabloda örnek olarak 1. Sırada yer alan iş incelendiğinde; 2022/453019 ihale kayıt numaralı ve 4.593.000,00 TL ihale bedelli 2022 Yılı Körfez Geneli Park ve Yeşil Alanların Revizyonu ve Peyzaj Yapım İşinin yer teslimi 01.07.2022 tarihinde yapılmıştır. Söz konusu işin bitişi 02.03.2023 tarihi ve ödenek dilimi 2022 yılında 2.847.660,00 TL (%62), 2023 yılında ise 1.745.340,00 TL (%38) olarak belirlenmiştir. Yüklenicinin bu ödenek dilimleri tutarlarından ilk iş programını idareye sunması ve idare tarafından onaylanması gerekirken 2022 yılı ve 2023 ödenek tutarlarının 2.296.500,00 TL (%50’şer), olarak gerekçe olmadan değiştirilerek onaylanmıştır.
2022 yılının ödeneğinin bir sonraki yıla aktarılması fiyat farkı ödemelerinin artmasına ve bu nedenle idarenin daha fazla maliyete katlanmasına neden olacaktır. Ayrıca ihaleye teklif veren isteklilerin sözleşmede yer alan ödenek dilimlerine göre teklif verdiklerinden, ödenek dilimleri değişikliğinin teklif aşamasında bilinmesi halinde teklifleri farklı olabilecektir. Bu nedenle ihalenin temel ilkelerine aykırı hareket edilmiştir.
Kamu İdaresi tarafından verilen cevapta, bulgu doğrultusunda imalatların iş programı ve ödenek dilimlerine göre yapılmasının sağlanacağı belirtilmiştir.
Sonuç olarak, yapım işlerinin sözleşmelerinde yer alan yıllık ödenek yüzde ve miktarlarına göre ilk iş programlarının idare onayına sunulması, iş programında değişikliğe neden olan durumlarda gerekçe ile belirlenerek revize iş programının idarenin onayına sunulması gerekmektedir.