Bazı Yapım İşlerinde Sözleşmede Yer Alan Ödenek Dilimlerinin İdareye Sunulan İlk İş Programında Değiştirilmesi (Sayıştay)

BULGU: Bazı Yapım İşlerinde Sözleşmede Yer Alan Ödenek Dilimlerinin İdareye Sunulan İlk İş Programında Değiştirilmesi

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

Bazı yapım işlerinde, yüklenici tarafından sözleşmede yer alan ödenek dilimlerine göre idareye ilk iş programında sunulmaması ve sunulan ilk iş programında sözleşmedeki ödenek dilimlerinin değiştirilerek idarece gerekçe olmadan onaylanması nedeniyle ihalenin temel ilkelerine aykırı hareket edildiği görülmüştür.

Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin Tanımlar başlıklı 4’üncü maddesinde, yüklenicinin, işin süresi ve varsa iş kısımlarına ait bitirme tarihleri ile yıllık ödeme miktarlarını da dikkate alarak, yapım işine ait iş kalemlerini/gruplarını, imalatların niteliğini, teknik özelliğini ve yapım sürelerini esas alarak aylık imalatı ve iş miktarlarını, ihzarat ödemesi öngörülen işlerde ihzaratı, yıllık ödenek dilimlerini ve bunların aylara dağılımını ayrıntılı olarak gösterdiği programı iş programı olarak tanımlanmıştır.

Anılan Şartnamenin; “İş Programı” başlıklı 17’inci maddesinde “ (1) Yüklenici, yer tesliminin yapıldığı tarihten itibaren on beş gün içinde, idarece verilen örneklere, sözleşmedeki ödeme şartlarına ve imalatların niteliği, teknik özelliği ve yapım sürelerine uygun bir iş programını hazırlayarak, onaylanmak üzere idareye teslim edecektir.

Süresinde teslim edilen iş programının idarece uygun bulunmaması halinde uygun bulunmama gerekçeleri yükleniciye bildirilerek, bir defaya mahsus olmak üzere ceza uygulamaksızın, beş gün süre verilir. Belirtilen süreler içerisinde iş programının sunulmaması veya teslim edilen iş programının idarece uygun bulunmaması durumunda, gecikilen her gün için, işin süresinde bitirilememesi haline ilişkin olarak sözleşmede öngörülen günlük gecikme cezasının %10’u oranında ceza uygulanır.

(3) İdare, iş programını verildiği tarihten başlamak üzere sözleşme veya eklerinde belirtilen süre içinde, olduğu gibi veya gerekli gördüğü değişiklikleri yaparak onaylar ve onaylı bir nüshasını yükleniciye verir. İş programları idarenin onayıyla geçerli olur.

(6) Yüklenici idarece onaylanmış iş programına aynen uymak zorundadır. Ancak zorunlu hallerde idarenin uygun görüşü ile iş programında değişiklik yapılabilir.

(7) İşte idarece onaylanan bir süre uzatımı olması, iş artışı/eksilişi yapılması, ödenek dilim değişikliği yapılması, idarenin izniyle havanın fen noktasından çalışmaya uygun olmadığı dönemde çalışılması, yeni fiyat tespiti yapılması gibi durumlarda ve idarece gerekli görülmesi kaydıyla yüklenici bu hususun kendisine tebliği tarihinden başlamak üzere yedi gün içinde revize iş programı düzenleyerek idarenin onayına sunmak zorundadır.

Revize iş programının süresinde teslim edilmemesi veya sunulan iş programının idarece uygun bulunmaması durumunda birinci fıkradaki hükümler uygulanır.” 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu’nun Temel İlkeler başlıklı 5’inci maddesinde “ İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.” hükümleri yer almaktadır.

Yukarıdaki mevzuat hükümlerini değerlendirildiğinde: İş programı kısaca, yüklenicinin, sözleşme kapsamında yapacağı imalatlara ilişkin kapsamlı yol haritası şeklinde ifade edilebilir. Yüklenici, yer teslimininden itibaren ilgili süre içerisinde, sözleşmedeki ödeme şartlarına ve imalatların niteliği, teknik özelliği ve yapım sürelerine uygun bir iş programını hazırlayarak, onaylanmak üzere idareye teslim edecektir. İdarece uygun bulunmaması halinde düzeltilmesi için beş gün süre verilir. Belirtilen süreler içerisinde iş programının sunulmaması veya teslim edilen iş programının idarece uygun bulunmaması durumunda ilgili cezalar uygulanır. Yüklenici idarenin uygun görüşü ile iş programında değişiklik yapılabilir. Bunlar; süre uzatımı olması, iş artışı/eksilişi yapılması ve ödenek dilim değişikliği yapılması gibi yukarıda sayılan durumlarda yüklenici revize iş programı düzenleyerek idarenin onayına sunar. İdareler, bu Kanun’a göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.

Yapılan incelemede, İdare tarafından ihalesi yapılan detayı aşağıdaki tabloda yer alan 5 adet yapım işinin sözleşmede yer alan ödenek dilimlerine göre ilk iş programlarının idarece onaylanması gerekirken, idarece gerekçe olmadan yıllara göre ödenek dilimleri değiştirilerek onaylanması nedeniyle ihalenin temel ilkelerine aykırı hareket edildiği tespit edilmiştir.

Tablo 19: Ödenek Dilimleri Tablosu

Yukarıdaki tabloda örnek olarak 5. Sırada yer alan işi incelediğimizde; 2023/1050175

ihale kayıt numaralı Konyaaltı sahili Boğaçayı köprüsü-liman kavşağı arası çevre düzenlemesi inşaatı işi 168.616.065,00 TL ihale edilmiş, sözleşmedeki ödenek dilimleri 2023 ve 2024 yıllarında 84.308.032,50 TL (%50) olarak belirlenmiştir. Belirlenen bu ödenek dilimleri ile yüklenicinin ilk iş programını idareye sunup onaylanması gerekirken 2023 yılı için 30.00.000,00 TL (%17,79) ve 2024 yılı için ise 138.616.065,00 TL (%82,21) olarak ödenek tutarlarının idarece gerekçe olmadan değiştirilerek onaylanmıştır.

Yılı ödeneğinin bir sonraki yıla aktarılması fiyat farkı ödemelerinin artmasına ve bu nedenle idarenin daha fazla maliyete katlanmasına neden olunabilecektir. Ayrıca ihaleye teklif veren isteklilerin sözleşmede yer alan ödenek dilimlerine göre teklif verdiklerinden, ödenek dilimleri değişikliğinin diğer isteklilerce teklif aşamasında bilinmesi halinde teklifleri farklı olabilecektir. Bu nedenle ihalenin temel ilkelerine aykırı hareket edilmiştir.

İdare tarafından verilen cevapta, her ne kadar sözleşme bedelleri ve işin süresi dikkate alınarak iş programlarının günlük/aylık bütçe esasına göre, yani iş tutarlarının günlere eşit dağıtılması suretiyle hazırlandığı ve yüklenicilerin işlerin yekûn bedellerini son aylara yığma taleplerinin kabul edilmediği, böylece fiyat farklarının düşük tutulmasının amaçlandığı ifade edilse de; iş programlarının bu şekilde hazırlanması mevzuata ve ihalenin temel ilkelerine aykırıdır. Çünkü Yapım İşleri Genel Şartnamesi, iş programlarının sözleşmedeki ödeme şartlarına, imalatların niteliğine, teknik özelliklerine ve yapım sürelerine uygun olarak hazırlanmasını zorunlu kılmaktadır. İşin fiili koşulları ve teknik gereklilikleri göz ardı edilerek bütçenin günlere eşit dağıtılması, işin gerçek seyriyle örtüşmemekte ve iş programının amacını zedelemektedir. Ayrıca, sözleşmede belirlenen ödenek dilimlerinin idarece gerekçe gösterilmeksizin değiştirilerek onaylanması, ihalenin temel ilkelerini ihlal etmektedir. İdare cevabında, bulguda belirtilen hususlara ilişkin düzeltmelerin gerçekleştirildiği ve yönündeki beyanı ise somut ve kanıtlayıcı belgelerle teyit edilmemiştir.

Sonuç olarak, yapım işlerine ilişkin ilk iş programlarının, sözleşmelerde belirtilen yıllık ödenek yüzdeleri ve miktarlarına uygun olarak idare onayına sunulması; iş programlarında değişikliğe neden olan her türlü durumun açık ve somut gerekçelerle belirlenmesi, revize iş programlarının da aynı titizlikle idarenin onayına sunulması zorunludur. Bu süreçlerin mevzuata tam uygunluk içinde yürütülmesi, ihalenin temel ilkeleri olan saydamlık, eşit muamele ve rekabetin korunması açısından büyük önem taşımaktadır. Ayrıca, ödenek dilimlerinde yapılan gerekçesiz değişikliklerin önüne geçilerek, yüklenicilerin tekliflerini gerçek ve güncel koşullar çerçevesinde sunmaları sağlanmalıdır.