|
ÖZET: Düzce Belediyesi’nin 2024 yılı Sayıştay Denetim Raporu, bütçe içi işletmenin amacına uygun bir şekilde işletilmediğini ortaya koymaktadır. Rapor, belediyenin gelir getirmeyen faaliyetlerini bütçe içi işletme bünyesinde yürüttüğünü ve bu durumun 5393 sayılı Belediye Kanunu ile 5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu’na aykırı olduğunu belirtmektedir. İlgili mevzuat, belediyelerin özel gelir ve giderleri olan hizmetlerini, Bakanlık izni ile bütçe içinde işletme kurarak gerçekleştirebileceğini ifade etmektedir. Ancak, Düzce Belediyesi’nin yürüttüğü “Halk Ekmek” faaliyetinin sosyal bir amaç taşıdığı ve ticari bir nitelik taşımadığı vurgulanmaktadır.
Belediye, Halk Ekmek büfeleri aracılığıyla ekmek dağıtımını gerçekleştirmekte, ancak bu faaliyetlerin maliyetlerini karşılayacak şekilde yürütülmediği tespit edilmiştir. Ayrıca, reklam ve tanıtım giderlerinin bütçe içi işletme üzerinden yapılması, yasal çerçeveye uygunluk taşımamaktadır. Rapor, bütçe içi işletmenin ticari faaliyetler yürütmesi için gerekli düzenlemelerin yapılması gerektiğini ve mevcut durumda işletmenin 2024 yılı itibarıyla 1.462.548,23 TL geçmiş yıllar zararı bulunduğunu ortaya koymaktadır. Bu durum, belediyenin mali yükümlülüklerini yerine getirmekte zorlandığını göstermektedir. |
BULGU: Belediye Bütçe İçi İşletmesinin Amacına Uygun İşletilmemesi
2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – İl Belediyesi
Düzce Belediyesi Bütçe İçi İşletmesinin gelir getirici bir faaliyetinin olmadığı ve Belediye bütçesi içerisinde yürütülmesi gereken faaliyetlerin Bütçe İçi İşletme bünyesinde gerçekleştirildiği görülmüştür.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “İşletme tesisi” başlıklı 71’inci maddesinde belediyelerin özel gelir ve giderleri olan hizmetlerini Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının izni ile bütçe içinde işletme kurarak yapabilecekleri belirtilmiştir.
5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu’nun;
1’inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, iktisadi kamu kuruluşlarının vergi mükellefiyeti kapsamında olduğu,
2’nci maddesinin üçüncü fıkrasında, Devlete, il özel idarelerine, belediyelere, diğer kamu idarelerine ve kuruluşlarına ait veya bağlı olup faaliyetleri devamlı bulunan ve birinci ve ikinci fıkralarda düzenlenen sermaye şirketleri ile kooperatifler dışında kalan ticari, sınai ve zirai işletmelerin iktisadi kamu kuruluşu olduğu,
Yine 2’nci maddenin altıncı fıkrasında ise iktisadi kamu kuruluşları ile dernek veya vakıflara ait iktisadi işletmelerin kazanç amacı gütmemeleri, faaliyetlerinin kanunla verilmiş görevler arasında bulunması, tüzel kişiliklerinin olmaması, bağımsız muhasebelerinin ve kendilerine ayrılmış sermayelerinin veya iş yerlerinin bulunmamasının mükellefiyetlerini etkilemeyeceği, mal veya hizmet bedelinin sadece maliyeti karşılayacak kadar olmasının, kar edilmemesi veya karın kuruluş amaçlarına tahsis edilmesinin bunların iktisadi niteliğini değiştirmeyeceği,
hükme bağlanmıştır.
5520 sayılı Kanun’un uygulanmasına ilişkin açıklamalar içeren ve 03.04.2007 tarihli ve 26482 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 1 Seri No’lu Kurumlar Vergisi Genel Tebliği’nin;
“Verginin Konusu” başlıklı 1’nci maddesinde kurumlar vergisinin konusunun, Kanun’un 1 inci maddesinde sayılan kurumlarca elde edilen kurum kazancı olduğu ve Kurum kazancının da gelir vergisinin konusuna giren gelir unsurlarından oluştuğu,
“Devlete, il özel idarelerine, belediyelere, diğer kamu idarelerine ve kuruluşlarına ait veya bağlı olan ticarî, sınaî ve ziraî işletmeler” alt başlıklı 2.3.1. bölümünde; İktisadi kamu kuruluşlarının, kamu idare ve kuruluşlarına ait veya bağlı olan tüm iktisadi işletmeleri kapsadığı,
Bir iktisadi kamu kuruluşunun varlığından söz edilebilmesi için kuruluşun;
– Kamu idareleri veya kamu kuruluşlarına ait veya bağlı olması,
– Sermaye şirketi veya kooperatif şeklinde kurulmamış olması,
– Ticari, sınai veya zirai alanda devamlı olarak faaliyette bulunması,
şartlarını taşımasının zorunlu olduğu,
İktisadi kamu kuruluşunun ticari, sınai veya zirai bir işletme oluşturup oluşturmadığı hususunda Tebliğin (2.4) bölümünde yer verilen Dernek veya vakıflara ait iktisadi işletmeler için yapılan açıklamaların dikkate alınması gerektiği,
Tebliğ’in “Dernek veya vakıflara ait iktisadi işletmeler” başlıklı 2.4 bölümünde ise; iktisadi işletmenin unsurlarının, ticari faaliyetin de temel özelliklerinden olan bir organizasyona bağlı olarak piyasa ekonomisi içerisinde bedel karşılığı mal alım-satımı, imalatı ya da hizmet ifaları gibi faaliyetler olduğu ,
Ekonomik faaliyetin ticari organizasyonu gerektirmesi ve yılda birden fazla tekrar ettirilmesi veya her yıl bir defa olmakla beraber müteakip yıllarda ya da birkaç yıl arayla yapılmasına karşılık periyodik olarak tekrar etmesi durumunda da bu faaliyetin devamlı olduğunun kabulü gerektiği, ticari organizasyon içinde bir takvim yılında veya iki veya üç yılda tek bir işlem yapılmış olsa dahi ticari faaliyetin varlığının kabul edileceği, yapılan işlemlerin ticari mahiyet arz etmemesi durumunda, devamlı bir ekonomik faaliyetin söz konusu olmayacağı,
Satılan mal veya hizmete ait bedelin sadece maliyeti karşılayacak kadar olması, kâr edilmemesi, kârın kuruluş amaçlarına tahsis edilmesinin iktisadi işletme olma vasfını değiştirmeyeceği
İktisadi işletmenin tanımı içinde yer alan ve devamlı olarak yapılan ticari, sınai veya zirai faaliyetten söz edebilmek için bu işletmenin tedavül ekonomisine katılması, başka bir ifadeyle işletmede üretilen veya alınan malların veya verilen hizmetin bir bedel karşılığı satılmış olması gerektiği, bir bedel karşılığı olmaksızın yerine getirmeleri halinde diğer unsurlar var olsa dahi bir iktisadi işletmenin varlığından söz edilemeyeceği,
düzenlenmiştir.
Anılan Tebliğ’de yukarıdaki açıklamalara bağlı olarak; dernek veya vakıfların eğitim ve sağlık gibi bir takım hizmetleri bir bedel karşılığı olmaksızın yerine getirmeleri halinde, bu faaliyetlerin dernek veya vakfa bağlı iktisadi işletme olarak nitelendirilmeyeceği, ancak, sözü edilen hizmetlerin yerine getirilmesi için yapılan masrafların hizmet verilenlerden tahsil edilmesi veya bu kişilerden veya ailelerinden bağış adı altında bir bedel alınması durumunda, bu faaliyetlerin, dernek veya vakfa ait iktisadi işletme olarak kabul edileceği ve kurumlar vergisine tabi olacağı ifade edilmiştir.
01.02.2022 tarihli Belediye Meclis Kararı ile “Vatandaşlara sağlıklı ve uygun şekilde mal ve malzeme temin etmek üzere fırın işletmek, her türlü un ile undan mamul ekmek, tost ekmeği, hamburger ekmeği, sandviç, pasta ve pasta çeşitleri, galeta, simit, poğaça, börek, tatlı tuzlu ve tuzsuz unlu gıda maddeleri yufka, kadayıf, makarna, peksimet, francala yöresel ekmek çeşitleri ve benzeri un ve unlu mamullerin üretimi, toptan ve perakende alımı satımı, dağıtımı, ambalajlanması, depolanması, pazarlamasını yapmak, un ve undan mamul gıda maddelerinin üretiminde kullanılacak her çeşit çörek otu, maya, susam, şeker, tuz, yağ, razmol, ekmek katkı maddesi, nişasta gıda boyaları ile bu ürünlerin toptan ve perakende alımı satımı, yapmak, her çeşit tahıl ürünlerinin ( Buğday, arpa, çavdar, mısır, kepek, vs. ) toptan ve perakende alım satımını yapmak” amacıyla Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığından alınan izin çerçevesinde “Düzce Belediyesi Bütçe İçi İşletmesi” kurulmuş,
Kurumlar Vergisi mükellefiyeti oluşturulmak suretiyle İşletme 13.04.2022 tarihinde faaliyete geçirilmiş,
03.08.2022 tarihli Bakanlık izni ile “Reklam panosu, billboard, mega light, clp/raket, eurobord, led ekran ve otobüs durağı reklam panolarına reklam ve ilan asma işleri”,
17.04.2023 tarihli Bakanlık izni ile “Şehir içi yolcu faaliyeti, taşımacılığı ve elektronik kartlı sistem kullanılması, site yönetimi ve temizlik hizmeti ile bahçe kültürleri faaliyeti yapmak işleri”,
18.10.2024 tarihli Bakanlık izni ile de “enerji yatırımı ve işletmesi”,
İşletmenin faaliyet alanına eklenmiştir.
İşletmenin faaliyete geçtiği 2022 yılında itibaren unlu mamullere ilişkin faaliyeti, Belediyenin çeşitli fırınlardan bir bedel ödemeden aldığı ekmekleri, kurduğu Halk Ekmek büfelerinde, fırıncılar ile anlaşılan bir bedel üzerinden halka ulaştırması ve günlük hasılatın ilgili fırınlara aktarılması şeklinde gerçekleştirilmektedir. Dolayısıyla yapılan faaliyet halkın piyasa şartlarına göre daha uygun fiyatlı ekmek almasını sağlayan herhangi bir ticari boyutu olmayan sosyal amaçlı bir faaliyet olarak yürütülmektedir. Burada bir iktisadi işletmeden bahsedilebilmesi için gerek 5393 sayılı Kanun’da gerekse 5520 sayılı Kanun’da ve 1 Seri No’lu Tebliğ’de belirtildiği üzere ticari bir faaliyetin söz konusu olması, kar/kazanç amacı güdülmese bile maliyetlerin karşılanması gerekmektedir. Belediye söz konusu faaliyeti yürütebilmek için Halk ekmek büfeleri kurmakta, ekmeklerin dağıtım saatlerinde personelini göndermekte, ekmeklerin dağıtımı için poşet alımı gerçekleştirmektedir.
Diğer taraftan, reklam panosu, billboard, mega light, clp/raket, eurobord, led ekran ve otobüs durağı reklam panolarına reklam ve ilan asma işlerine ilişkin olarak; her ne kadar Bakanlıktan alınan izin çerçevesinde reklam panosu, billboard, mega light, clp/raket, eurobord, led ekran ve otobüs durağı reklam panolarına reklam ve ilan asma işleri bütçe içi işletmenin faaliyet alanına dahil edilmişse de, Bakanlığa gönderilen talep yazısından Belediye Başkanlığı tarafından yürütülen faaliyetlerin, yapılan projelerin tanıtılması, duyurulması, sahiplenilmesi, düzenlenen etkinliklerden vatandaşların en hızlı şekilde haberdar olmalarının sağlanmasının amaçlandığı anlaşılmaktadır.
Nitekim farklı iki yükleniciden sağlanan çeşitli boyutlarda afiş alımının büyük bir kısmı 4734 sayılı Devlet İhale Kanunu kapsamında yapılan ihale ile bir kısmı da doğrudan temin ile İşletmenin altında oluşturulduğu Sosyal Hizmetler Müdürlüğü ödeneğinden gerçekleştirilmiş ve söz konusu afiş alım bedellerinin Belediyenin cari nitelikteki bir banka hesabından Bütçe İçi İşletmenin özel hesabına aktarmak suretiyle yüklenicilere ödenmiştir. Ödenmeyen kısım ise bütçe içi işletmenin 320 Satıcılar Hesabı bakiyesinde yer almaktadır. Bütçe içi işletme içerisinde yer alan bu afiş alımları Belediyenin faaliyetlerinin duyurulması ve tanıtılması için kullanılmıştır.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin giderleri” başlıklı 60’ıncı maddesinde belediye bütçesinden yapılacak giderler sayılmış ve (k) “bendinde temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri”ne yer verilmiştir.
Cumhurbaşkanlığınca çıkarılan 30.06.2021 tarihli ve 31527 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Tasarruf Tedbirleri” konulu 2021/14 sayılı Genelge ile 17.05.2024 tarihli ve 32549 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan aynı konulu 2024/7 sayılı Genelge’de, reklam mahiyetinde olmamak üzere mevzuattan kaynaklanan zorunluluklar gereği yapılan veya idarenin faaliyetleri ile doğrudan ilgili olan tanıtım giderlerinin ödenebileceği ifade edilmiştir.
Yukarıda da belirtildiği üzere bütçe içi işletmeler belediyelerce piyasa ekonomisi içinde ücret karşılığında mal ve hizmet sunmak üzere kurulan ve kendisine özel gelir ve giderleri bulunan iktisadi ve yasal kuruluşlar olup bir iktisadi işletmeden bahsedilebilmesi için gerek 5393 sayılı Kanun’da gerekse 5520 sayılı Kanun ile bu Kanun’a ilişkin 1 seri no’lu Tebliğ’de belirtildiği üzere ticari bir faaliyetin söz konusu olması, kar/kazanç amacı güdülmese bile elde edilecek gelir ile maliyetlerin karşılanması gerekmektedir.
Her ne kadar yasal çerçevede bütçe içi işletme kurulmuş ise de yürütülen faaliyetler itibarıyla bakıldığında (ulaşım ve enerji alanında faaliyete geçilmemiştir.) bir iktisadi işletmenin varlığından söz etmek mümkün olmadığı gibi kanunen Belediye giderleri arasında yer verilen ve kendi bütçesinden gerçekleştirilmesi gereken tanıtım faaliyetlerinin de bütçe içi işletmeden yapılmasının imkânı bulunmamaktadır.
Belediye cevabında, bulguya iştirak edilmiş ve bütçe içi işletmenin ticari niteliği olan faaliyetler sürdürmesi için gerekli düzenlemelerin yapılacağı ifade edilmiştir.
Netice itibarıyla, “Halk ekmek” faaliyetinin kar elde edilmese dahi maliyetini karşılayacak şekilde yürütülmemesi, Belediye bütçesinden karşılanması gerekirken bütçe içi işletme kapsamına alınarak Belediye faaliyetlerinin tanıtımına ilişkin giderlerde bulunulması, işletmenin faaliyete geçtiği günden itibaren mali müşavir hizmet alım bedeli, işletme defterlerinin açılış-kapanış tasdik bedelleri ödenmesi, bir kısım vergisel yükümlülükler altına girilmesi sonrasında Bütçe içi işletmenin 2024 yılı Mizanında 580 Geçmiş Yıllar Zararı Hesabındaki tutar 1.462.548,23 TL olarak karşımıza çıkmakta ve ödenmesi gereken borçları bulunmaktadır.