Belediye Hizmet Binası Temizleme İşinde Hatalı Süreç ve Uygulamaların Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Belediye Hizmet Binası Temizleme İşinde Hatalı Süreç ve Uygulamaların Bulunması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – İl Belediyesi

A. Belediye Ana Hizmet Binası Temizliği İşinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Olarak Yapılması

Yapılan incelemelerde, idarenin gerçekleştirdiği “Kilis Belediyesi Hizmet Binası Genel Hizmet Alım İşi” ihalesinin, işin niteliği itibarıyla personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı kapsamında olduğu tespit edilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar “ başlıklı 62’nci maddesinin (e) bendinin (1) numaralı alt bendinde; belediyelerin de dâhil olduğu madde metninde belirtilen idarelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamayacağı ve buna imkân sağlayan diğer mevzuat hükümlerinin uygulanmayacağı; (2) numaralı alt bendinde ise, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımının, ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dâhil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden hizmet alımlarını ifade edeceği, bununla birlikte mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan, yıl boyunca devam eden, niteliği gereği süreklilik arz eden ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı park ve bahçe bakım ve onarımı ile çöp toplama, cadde, sokak, meydan ve benzerlerinin temizlik işlerine ilişkin alımlar personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edileceği belirtilmiştir.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.1.1’inci maddesinde;

“Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dâhil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden hizmet alımlarını ifade eder.”

78.1.3’üncü maddesinde ise;

“Mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan ve niteliği gereği süreklilik arz eden park bahçe bakım ve onarım işi, çöp toplama, cadde, sokak, meydan vb. temizlik işleri, bu işlerin karakteristik edimlerini içeren veya alt hizmetleri niteliğinde olan refüj ve yeşil alanların bakım ve onarımı, ot temizliği, çim biçimi, toprak işleme, arazi hazırlığı, fidan üretimi, dikimi ve bakımı ile ağaç budama, sulama ve bakımı, sürücülü araç/iş makinesi kiralama vb. işler ile Kurum tarafından belirlenecek diğer işler, 78.1.1 inci maddede yer alan diğer koşullara bakılmaksızın personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edilir.” hükümleri yer almaktadır.

Söz konusu mevzuat hükümlerinde özetle;

-İlgili mevzuat hükmünde belirtilen diğer idareler ile birlikte belediyelerin de personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamayacağı,

-Mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan, yıl boyunca devam eden, niteliği gereği süreklilik arz eden ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı park ve bahçe bakım ve onarımı ile çöp toplama, cadde, sokak, meydan ve benzerlerinin temizlik işlerine ilişkin alımların personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edildiği,

– Mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan ve niteliği gereği süreklilik arz eden park bahçe bakım ve onarım işi, çöp toplama, cadde, sokak, meydan vb. temizlik işleri, bu işlerin karakteristik edimlerini içeren veya alt hizmetleri niteliğinde olan refüj ve yeşil alanların bakım ve onarımı, ot temizliği, çim biçimi, toprak işleme, arazi hazırlığı, fidan üretimi, dikimi ve bakımı ile ağaç budama, sulama ve bakımı işlerinin diğer koşullara bakılmaksızın doğrudan personel çalıştırılması dayalı hizmet alımı olarak kabul edildiği,

İfade edilmiştir.

İdare tarafından 18.12.2023 tarihinde ihalesi yapılan 12 ay süreli ve toplam yaklaşık maliyeti 1.637.370,09 TL olan 2023/1377753 ihale kayıt numaralı “Kilis Belediyesi Hizmet Binası Genel Hizmet Alım İşi”nin konusu, işe ilişkin sözleşmenin “İş tanımı” başlıklı 5’inci maddesinde; “12 ay boyunca malzeme dahil 18.000 m2 alana sahip binanın temizligi yapilmasi ye Otogar, Söğütlüdere Göl Restaurant ve Hayuzbaşı Kafeteryanın genel kontrollerinin yapılması işidir. İhale kapsamında çalıştırılacak personel maliyetinin yaklaşık maliyete oranı %70 in altında olduğundan personel çalıştırılmasına dayalı ihale değildir.” şeklinde ifade edilmiştir.

Yapılan incelemelerde, 2023/1377753 ihale kayıt numaralı “Kilis Belediyesi Hizmet Binası Genel Hizmet Alım İşi”nin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliğinde olmasına rağmen, ihale dokümanında yaklaşık maliyetin %70’inin altında işçilik oranı bulunduğu belirtilerek bu kapsam dışında gösterilmeye çalışıldığı görülmüştür. Ayrıca, temizlik hizmetiyle doğrudan ilgisi bulunmayan bazı iş kalemlerinin ve araç kiralama hizmetinin ihaleye dâhil edildiği, bu araçların ilgili birimlerin ihtiyaçlarında veya birim amirlerinin emirlerinde kullanıldığı belirlenmiştir. Bu durum, hizmet alımının niteliğini değiştirme amacıyla yapılan bir düzenleme olduğunu ortaya koymaktadır.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.1.1 maddesi gereğince, bir işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilmesi için, yaklaşık maliyetin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyetinden oluşması gerekmektedir. Ancak, aynı tebliğin 78.1.3 maddesinde, temizlik işlerinin diğer koşullara bakılmaksızın personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edileceği açıkça ifade edilmiştir.

İdarenin, iş tanımına “İhale kapsamında çalıştırılacak personel maliyetinin yaklaşık maliyete oranı %70’in altında olduğundan personel çalıştırılmasına dayalı ihale değildir.” şeklinde bir ibare eklemesinin herhangi bir geçerliliği bulunmamaktadır. Zira temizlik işleri mahiyeti gereği ve Tebliğin 78.1.3’üncü maddesi gereği personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak değerlendirilmektedir. Kaldı ki, böyle bir ibarenin eklenmesi, hizmet alımının niteliğini değiştirme amacı taşıyan bir düzenleme olduğunu açıkça ortaya koymaktadır.

Sonuç olarak, Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.1.3 maddesinde doğrudan personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilmektedir.

İdarenin, temizlik işleri kapsamında gerçekleştirdiği hizmet alımlarında mevzuata uygun hareket etmesi, ihale dokümanlarında yanlış yönlendirme içeren ibarelere yer vermemesi ve Kamu İhale Genel Tebliği’nde belirtilen hükümlere uygun şekilde süreçlerini yürütmesi gerekmektedir.

B. İş Kapsamına Akaryakıt Dahil Araç Kiralamanın Eklenmesi ve Bu Araçların İhale Dokümanında Belirtilen Amaca Uygun Kullanılmaması

İdare tarafından gerçekleştirilen “Kilis Belediyesi Hizmet Binası Genel Hizmet Alım İşi” kapsamında, mevzuata aykırı şekilde akaryakıt dahil araç kiralandığı ve bu araçların ihale dokümanında belirtilen amaçlara uygun olarak kullanılmadığı tespit edilmiştir.

237 sayılı Taşıt Kanunu’nun 12’nci maddesine istinaden hazırlanan Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usullerin “Temel amaç” başlıklı 5’inci maddesinde; kamu hizmetlerinin gerektirdiği taşıt ihtiyacının hizmet alımı yoluyla karşılanmasının temel amacının, kamudaki taşıt giderlerinin asgari seviyeye indirilmesi ve kaynakların savurganlığa yol açılmadan, bütçe olanaklarıyla uyumlu bir biçimde kullanımının sağlanması olduğu belirtilmiştir.

Aynı Esasların “Genel esaslar” başlıklı 6’ncı maddesinde ise; “taşıtlar, yakıt hariç, şoförlü veya şoförsüz olarak edinilebilecektir.” hükmü yer almaktadır.

Mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere, kamu idarelerinin hizmet alımı suretiyle araç kiralamaları yapabilirler. Yapılan araç kiralamalarının şoförlü ya da şoförsüz olabilir. Ancak, hizmet alımı suretiyle yapılan taşıt kiralamalarında akaryakıt hariç kiralama yapılması gerekmektedir.

Yapılan incelemelerde, Kilis Belediyesi’nin “Kilis Belediyesi Hizmet Binası Genel Hizmet Alım İşi” kapsamında, mevzuata aykırı şekilde akaryakıt dahil araç kiraladığı ve bu araçların sözleşmede belirtilen temizlik işleri ile Otogar, Söğütlüdere Göl Restaurant ve Havuzbaşı Kafeteryanın genel kontrollerinde kullanılmaları gerekirken, belediyenin farklı birimlerinin ihtiyaçlarında ve birim amirlerinin talimatları doğrultusunda kullanıldığı tespit edilmiştir. Bu durum, sözleşme hükümlerine açıkça aykırılık oluşturmaktadır.

Kamu idaresi tarafından 2025 yılı itibarıyla ihale sürecinin sona erdiği belirtilmiş olmakla birlikte, söz konusu hizmet alımında tespit edilen mevzuata aykırılıklar geçerliliğini korumaktadır. İhale süreci sona erse dahi, sözleşmeden doğan yükümlülükler belirli bir süre devam etmekte olup, benzer uygulamaların tekrarının önlenmesi açısından bulgunun izlenmesi önem arz etmektedir.

İdarenin, araç kiralama işlemlerini mevzuata uygun şekilde gerçekleştirmesi, akaryakıt dahil kiralama yapılmaması ve araçların yalnızca sözleşmede belirtilen işler için kullanılmasını sağlaması gerekmektedir. Ayrıca, ihale süreçlerinin ve araç kullanımının denetim altına alınması için etkili kontrol mekanizmaları oluşturulmalıdır.