Belediye Şirketlerinden Yapılan Doğrudan Personel Hizmet Alımlarında Çalıştırılan Personel Arasındaki Mali ve Sosyal Hak Dengesinin Korunamaması (Sayıştay)

BULGU: Belediye Şirketlerinden Yapılan Doğrudan Personel Hizmet Alımlarında Çalıştırılan Personel Arasındaki Mali ve Sosyal Hak Dengesinin Korunamaması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

İdare tarafından doğrudan temin personel hizmet alımlarının on farklı şirket üzerinden yapıldığı ve işçilerin mali ve sosyal haklarında birlik sağlanamadığı görülmüştür.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın sosyal ve ekonomik haklar ve ödevlere ilişkin üçüncü bölümünün “VII. Ücrette adalet sağlanması” başlığı altında; ücretin, emeğin karşılığı olduğu, Devletin çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmeleri ve diğer sosyal yardımlardan yararlanmaları için gerekli tedbirleri alacağı hüküm altına alınmıştır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin birinci alt bendinde, belediyelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamayacağı ve buna imkân sağlayan diğer mevzuat hükümlerinin uygulanmayacağı hüküm altına alınmıştır. Mezkûr bendin ikinci alt bendiyle de hangi alımların personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak sayılacağına ilişkin sınırlar belirlenmiştir.

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 20’nci maddesinde, belediyelerin 4734 sayılı Kanun’un doğrudan temin alım usulünün anlatıldığı 22’nci maddesindeki limit ve şartlar ile 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendindeki sınırlamalara tabi olmaksızın doğrudan hizmet alımı suretiyle personel temin edebilecekleri ancak bu alımın sadece; birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası ilgili idareye ait olan ve halen bu kapsamda hizmet alımının yapıldığı mevcut şirketlerden birine, bu nitelikte herhangi bir şirket bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kurulacak bir şirketten yapılabileceği belirtilmiştir.

Anılan KHK’nın geçici 24’üncü maddesinde ise personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alım sözleşmeleri kapsamında yükleniciler tarafından 04.12.2017 tarihi itibarıyla çalıştırılmakta olanlardan gerekli şartları sağlayanların ek 20’nci maddede bahsi geçen şirketlerde işçi statüsünde çalıştırılmak üzere işe başlatılacağı ifade edilmiştir.

Buna göre, 4734 sayılı Kanun ile personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımının ihale ile yapılması yasaklanmıştır. Belediyeler de personel ihtiyacını 2018 yılından itibaren ilgili şirketlerinden doğrudan temin usulü ile karşılamaya başlanmıştır.

Şirketlerde çalışmaya başlayan işçilerin mali ve sosyal haklarının detayları ise (…) 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Geçici 23 ve Geçici 24’üncü Maddelerinin Uygulanmasına Dair Usul ve Esaslar’ın “İşçi statüsüne geçirilenlerin ücreti ile diğer mali ve sosyal haklarının belirlenmesi” başlıklı 49’uncu maddesi ile belirlenmiştir. Maddede, belirli şartlar altında şirket ile işçiler arasında her bir işkolu için toplu iş sözleşmesi imzalanacağı belirtilmiştir. Toplu iş sözleşmesi ile aynı statüdeki personel arasında ücret, mali ve sosyal haklarda eşitlik sağlanacaktır.

6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu’nun 1’inci maddesi uyarınca işçi ve işverenlerin karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumları ile çalışma şartlarını belirlemek üzere toplu iş sözleşmesi yapabilecekleri belirtilmiştir.

Aynı Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 2’nci maddesinde; toplu iş sözleşmesinin, iş sözleşmesinin yapılması, içeriği ve sona ermesine ilişkin hususları düzenlemek üzere işçi sendikası ile işveren sendikası veya sendika üyesi olmayan işveren arasında yapılan sözleşmeyi ifade ettiği devamında ise bu Kanun’un uygulanması bakımından işçi, işveren ve işyeri kavramlarının 4857 sayılı İş Kanunu’nda tanımlandığı şekliyle uygulanacağı ifade edilmiştir.

4857 sayılı İş Kanunu’nun 2’nci maddesinde; bir iş sözleşmesine dayanarak çalışan gerçek kişiye işçi, işçi çalıştıran gerçek veya tüzel kişiye yahut tüzel kişiliği olmayan kurum ve kuruluşlar ise işveren olarak tanımlanmış olup bir iş yerinde yürütülen mal veya hizmet üretimine ilişkin bir işverenden iş alan ve bu iş için görevlendirdiği işçilerini sadece bu iş yerinde çalıştıran diğer işveren ile iş aldığı işveren arasında kurulan ilişkiye asıl işveren-alt işveren ilişkisi denileceği, bu ilişkide asıl işverenin alt işverenin işçilerine karşı o iş yeri ile ilgili olarak bu Kanun’dan veya alt işverenin taraf olduğu toplu iş sözleşmesinden doğan yükümlülüklerinden alt işveren ile birlikte sorumlu olduğu hükmüne yer verilmiştir.

Anılan Kanun’un “Fazla çalışma ücreti” başlıklı 41’inci maddesinde; fazla çalışmanın haftalık kırk beş saati aşan çalışmalar olduğu, her bir saat fazla çalışma için verilecek ücretin normal çalışma ücretinin saat başına düşen miktarının yüzde elli yükseltilmesi suretiyle hesaplanacağı, haftalık çalışma süresinin sözleşmelerle kırk beş saatin altında belirlendiği durumlarda ise kırk beş saate kadar yapılan çalışmaların fazla sürelerle çalışma olarak adlandırıldığı, fazla sürelerle çalışma halinde her bir saat fazla çalışma için verilecek ücretin normal çalışma ücretinin saat başına düşen miktarının yüzde yirmi beş yükseltilmesiyle hesaplanacağı hükmü tesis edilmiştir.

Yapılan incelemede, İdarenin 2024 yılında 10 farklı iştirak şirketinden personel temin ettiği, bu personele unvandan ve iş tanımlarından bağımsız olarak ödenen sosyal yardımlar ile fazla çalışma ücreti hesabında kullanılan oranların dengeli olmadığı tespit edilmiştir.

Yıl içinde toplamda 24 farklı daire başkanlığı bütçesi üzerinden 58 farklı şube müdürlüğü tarafından 71 adet doğrudan personel hizmeti alımının 10 farklı iştirak şirket üzerinden gerçekleştirildiği ve 35.050 kişinin çalıştırıldığı görülmüştür.

Doğrudan temin ile hizmet alımları, hizmet sunucusu tarafından sunulan teklif üzerinden sözleşme imzalanmaktır. İdare tarafından yapılan doğrudan personel hizmet alımları ise İdarece hazırlanan yaklaşık maliyet cetvelleri üzerinden sözleşme düzenlenmesi suretiyle gerçekleştirilmektedir. Diğer bir ifadeyle, ilgili şirketlerin verecekleri hizmete ilişkin bir teklifi bulunmamakta olup tüm şirket personeli için unvan bazlı ödemelerin tutarı İdare tarafından belirlenmektedir.

İşçilerin haklarının güvence altına alınması amacıyla her şirket tarafından ayrı ayrı akdedilen toplu iş sözleşmeleri ile doğrudan temin dosyalarına ilişkin yaklaşık maliyet cetvelleri personelin mali ve sosyal haklarının detayını kıyaslamak amacıyla incelenmiştir. Günlük ücretin unvana, personelin niteliğine, iş tanımına gibi unsurlara göre değişebileceğinden hareketle aylık sosyal yardım tutarı ile fazla sürelerle çalışma ve fazla çalışma kapsamında ödenecek tutarın günlük ücretin yüzde kaçı olarak hesaplandığı hususunda karşılaştırma yapılmıştır.

Yapılan çalışmalar sonucunda, aşağıdaki tabloda görüleceği üzere, toplu iş sözleşmeleri arasında çalışma koşullarıyla ilgili olarak birlik sağlanmadığı anlaşılmıştır.

Tablo 50: Doğrudan Temin Suretiyle Personel Hizmeti Alımı Yapılan Şirketler

Tablo 51: Personele Ödenen Sosyal Yardım Tutarları ve Fazla Çalışma Ücretine İlişkin Oranlar

Sosyal yardım, ifa edilen görevden veya sahip olunan unvandan bağımsız olarak personele tanınmakta olan bir hak olmasına rağmen her şirkette belirlenen tutar farklıdır. Hatta İstanbul Personel Yönetim Anonim Şirket (İSPER AŞ) tarafından belirlenmiş beş farklı tutar bulunduğu, aynı şirket içinde unvanlar arasında dahi denkliğin korunamadığı, ayrıca yine İSPER AŞ dahil iki şirkette sosyal yardım ödenmesinin hiç yapılmadığı görülmektedir.

Fazla çalışma ücretinin hesabında kullanılacak oran 4857 sayılı Kanun hükmüyle belirlenmiş olup fazlasının ödenmesi işverene bağlıdır. Unvanlar arasındaki ücret hiyerarşisi temel olarak günlük (dolayısıyla saatlik) ücret üzerinden oluşturulmakta ve fazla çalışma ücreti hesabı da saatlik ücret üzerinden yapılmaktadır. Bu sebeple, tüm personel için aynı oranın kullanılmasının ücret dengesini sarsmayacağı açıktır.

Toplu iş sözleşmeleri, alt işveren şirket ile işçi sendikası arasında akdedilmektedir. Ancak işçi ödemelerine ilişkin tutar ve oranlar ise asıl işveren konumunda olan İdare tarafından toplu iş sözleşmelerine uygun olarak belirlemektedir.

Şirketler ile sendikalar arasında gerçekleşen toplu iş sözleşmesi görüşmeleri sonrasında, yukarıdaki tabloda görüleceği üzere, kimi personele hiç sosyal yardım ödenmezken kimisine yaklaşık 4.000,00 TL ödendiği, kimi personele fazla çalışma ücretinin yasal orandan alırken kimisinin yüzde 100 arttırılmış olarak ödendiği anlaşılmaktadır.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası hükmüne istinaden çalışanların ücretli ve sosyal yardımlardan adaletli bir şekilde yararlanması işverenin ödevleri arasındadır. Asıl işveren olan İdare tarafından üretilen hizmetle orantılanamayacak olan bu ödeme kalemleri için toplu iş sözleşmesi görüşmelerinde izlenecek ortak bir politika belirlenmesi mümkündür.

Her şirketin, istihdam edilen personelin tabi olduğu iş koluna göre, ayrı toplu iş sözleşmesi düzenlemesi ve sözleşmenin tarafı olan sendikaların farklı olması neticesinde gerek günlük ücretlerde gerek fazla çalışma ücretlerinde gerekse sosyal yardım gibi yan ödemelerde yatay ve dikey adaletin sağlanması oldukça zorlaşmaktadır. Ancak günlük ücretin belirlenmesinde dikkate alınan unsurlar değişkenlik gösterse de işveren tarafından unvandan bağımsız ödemelere ilişkin ortak bir politika izlenmesi mümkündür.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; işin niteliğine ve ihtiyaçlara uygun bir insan kaynakları politikası geliştirilerek insan kaynağını verimli olarak yönetmek hususunda gerekli çalışmaların yapılacağı ifade edilmiştir.

Sonuç olarak, personelin mali ve sosyal haklarına ilişkin olarak uygulamada birlik sağlanması gerektiği değerlendirilmektedir.