Bütçe ve Gider Gerçekleştirme İşlemlerinin Yasal Gerekliliklere Uygun Olmaması (Sayıştay)

BULGU: Bütçe ve Gider Gerçekleştirme İşlemlerinin Yasal Gerekliliklere Uygun Olmaması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – İl Özel İdaresi

İdare tarafından gerek merkezi idarelerce gönderilen ödenekler, gerekse kendi ödenekleri kullanılarak yapılan gider gerçekleştirme işlemlerinin 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun gerekliliklerini karşılamadığı görülmüştür.
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun;
“Denetimin amacı başlıklı 37’nci maddesinin,
“İl özel idarelerinin denetimi; faaliyet ve işlemlerinde hataların önlenmesine yardımcı olmak, çalışanların ve il özel idaresi teşkilâtının gelişmesine, yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı duruma gelmesine rehberlik etmek amacıyla; hizmetlerin süreç ve sonuçlarını mevzuata, önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite standartlarına göre tarafsız olarak analiz etmek, karşılaştırmak ve ölçmek; kanıtlara dayalı olarak değerlendirmek, elde edilen sonuçları rapor hâline getirerek ilgililere duyurmaktır.” Hükmü,
“Denetimin kapsamı ve türleri” başlıklı 38’inci maddesinin,
“İl özel idarelerinde iç ve dış denetim yapılır. Denetim, iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, malî ve performans denetimini kapsar. İç ve dış denetim 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre yapılır.” hükmü ile,
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun;
“Hesap verme sorumluluğu”, başlıklı 8’inci maddesinin,
“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.” hükmü,
“Üst yöneticiler” başlıklı 11’inci maddesinin,
“Bakanlıklarda ve diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Bakanlıklarda en üst yönetici Cumhurbaşkanı tarafından belirlenir. Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar. Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” hükmü,
İç Kontrol Sistemi, “İç kontrolün tanımı” başlıklı 55’inci maddesinin,
“İç kontrol; idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütünüdür. Görev ve yetkileri çerçevesinde, malî yönetim ve kontrol süreçlerine ilişkin standartlar ve yöntemler Hazine ve Maliye Bakanlığınca, iç denetime ilişkin standartlar ve yöntemler ise İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenir, geliştirilir ve uyumlaştırılır. Bunlar ayrıca, sistemlerin koordinasyonunu sağlar ve kamu idarelerine rehberlik hizmeti verir.” hükmü,
“İç kontrolün amacı” başlıklı 56’ncı maddesinin,
“ İç kontrolün amacı;
Kamu gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerinin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yönetilmesini,
Kamu idarelerinin kanunlara ve diğer düzenlemelere uygun olarak faaliyet göstermesini,
Her türlü malî karar ve işlemlerde usulsüzlük ve yolsuzluğun önlenmesini,
Karar oluşturmak ve izlemek için düzenli, zamanında ve güvenilir rapor ve bilgi edinilmesini,
Varlıkların kötüye kullanılması ve israfını önlemek ve kayıplara karşı korunmasını, Sağlamaktır. “ hükmü,
“Kontrolün yapısı ve işleyişi” başlıklı 57’nci maddesinin,
“Kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrol sistemleri; harcama birimleri, muhasebe ve malî hizmetler ile ön malî kontrol ve iç denetimden oluşur. Yeterli ve etkili bir kontrol sisteminin oluşturulabilmesi için; mesleki değerlere ve dürüst yönetim anlayışına sahip olunması, malî yetki ve sorumlulukların bilgili ve yeterli yöneticilerle personele verilmesi, belirlenmiş standartlara uyulmasının sağlanması, mevzuata aykırı faaliyetlerin önlenmesi ve kapsamlı bir yönetim anlayışı ile uygun bir çalışma ortamının ve saydamlığın sağlanması bakımından ilgili idarelerin üst yöneticileri ile diğer yöneticileri tarafından görev, yetki ve sorumluluklar göz önünde bulundurulmak suretiyle gerekli önlemler alınır.”
hükmü kapsamında incelenmesinde aşağıda yer verilen hususlar tespit edilmiştir.
Merkezi idare kaynakları ile bu idareler adına yaptırılan işlerde ilgili idare temsilcilerinin gider gerçekleştirme işlemlerinde yer almaması
İdarece gerçekleştirilen köy ve ilçe okullarının bakım ve onarım işlemlerine ilişkin kabul işlemlerinde, söz konusu işlerin sözleşmeye uygun olarak yapıldığına dair düzenlenen tutanaklarda okul yöneticilerinin imzalarının bulunmadığı, bu işlere ilişkin olarak düzenlenen hak edişlerde de milli eğitim ilçe müdürlüklerinden temsilci bulunmadığı görülmüştür.
Köylere hizmet götürme birliklerine kaynak aktarmalarının düzensiz olması
İdare bünyesinde yürütülen bazı işlerin doğrudan İdare bütçesinde gerçekleştirildiği ancak aynı türden bazı diğer işlerin ise Köylere Hizmet Götürme Birliklerine ödenek aktarılarak yaptırıldığı görülmüştür. İdarenin bu işlemlere ilişkin belgelerinin incelenmesinde bu ayrımın yasal dayanağının ve Birliklere ödenek aktarılmak suretiyle iş yaptırılmasına ilişkin gerekçelerin açıklanmadığı görülmüştür.
Merkezi idareden aktarılan ödeneklerin amacına yönelik olarak ve düzenli bir şekilde izlenememesi
Mevcut sistemin ileyişinde merkezi idareden gönderilen il özel idarelerine gönderilen ödeneklerin gönderildiği proje dışında kullanılmasının mümkün olduğu görülmüştür. Bazı merkezi idarelerin yıl sonlarında kullanılmadan kalan ödenekleri geri istediği ancak Özel İdarece kullanılmış olan ödeneklerin ne kadarının gönderildiği amaç (proje) için harcandığını kontrol etmediği anlaşılmıştır. Kars Özel İdaresinin merkezi idarelerden gönderilen ödeneklerin amacına uygun olarak harcanması için, bunları gönderen idarenin fonksiyonel kodu ile birlikte kendi belirlediği bir proje kodu ile harcamaları ve ödenekleri esas alarak takip ettiği; ancak bu durumun sistemsel bir kontrol kapsamında olmadığı, e-içişleri sisteminde merkezi idareler tarafından gönderilen ödeneklerin sabitlenmiş proje kodları ile izlenmediği görülmüştür. Söz konusu sistemin düzgün işlemesi için 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu çerçevesinde merkezi idareler tarafından gönderilen ödeneklerin ortak bir sistemden yahut Kamu Hesapları Bilgi Sistemi ile e-içişleri sistemlerinin veri alışverişi yapması suretiyle sabit proje kodları üzerinden sistemde izlenmesi ve raporlanması gerekmektedir. Böylece merkezi idarelerden bu kapsamda Özel İdarelere aktarılan kaynakların amacına uygun kullanılması ve doğru bir şekilde izlenmesi de mümkün olacaktır.
Merkezi idarelerden yılın sonunda ödenek gönderilmesi
Merkezi idarelerce Aralık ayı içerisinde özel idareye 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 6’ncı maddesinin ikinci fıkrası kapsamında 8.733.324 TL tutarında ödenek ve nakit aktarıldığı görülmüştür. Bu şekilde aktarmalar ile söz konusu ödenekler merkezi idarelerden özel idarelere aktarıldığı için iptal edilmemekte ve sonraki yıl içinde aktaran İdarelerin ihtiyaçları doğrultusunda kullanılabilmektedir. Bu durumda yıl sonunda yapılan söz konusu ödenek transferlerinin gönderen merkezi idarelerin sonraki yıl bütçesine ilişkin bütçe hazırlık çalışmalarında dikkate alınması ve ödenek ihtiyacının doğru tespit edilmesi mümkün olmamaktadır.
Mal ve hizmet alımlarına ilişkin muayene kabul ve bütçeleştirme işlemlerinin 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’na Uygun Olmaması
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 6’ncı maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarında Bakanlıklar ve diğer merkezi idareler adına gerek bunların bütçesinden aktarma alarak, gerekse İl Özel İdarelerinin kendi bütçelerinden ödenek kullanılarak yapılabilecek işler belirlenmiştir.
Anılan Üçüncü fıkrada İl Özel idarelerince merkezi idarelerin ihtiyaçları için kendi bütçelerinden yapabilecekleri harcamalar, 237 sayılı Taşıt Kanunu kapsamındaki araçlarının alımı, işletilmesi, bakım ve onarımı ile bürolarının ihtiyaçları; kamu konutlarının yapım, bakım, işletme ve onarımı ile emniyet hizmetlerinin gerektirdiği teçhizat alımıyla ilgili harcamalar olarak saymak suretiyle belirlenmiştir.
İdare tarafından 3831 Yno’lu ödeme emri belgesi ile Emniyet Müdürlüğü jenaratörlerinin (36 adet) bakım işine ilişkin ödeme yapılmıştır.
Bu harcamaya ilişkin tutarlar 3831 Ynolu ödeme emri belgesinde 903-Kullanılacak Ödenekler Hesabı ve 905- Ödenekli Giderler Hesabı hesaplarının 03.07 ekonomik kodlu, “Menkul Mal, Gayri Maddi hak Alım, Bakım ve Onarım Giderleri” alt hesabına kaydedilmiştir. Bu çerçevede, jeneratörlerin bakım işi, “emniyet hizmetlerinin gerektirdiği teçhizat alımı”
kapsamında olmayıp, söz konusu işe ait harcama onayında yer verildiği üzere 03.01.01.39.000 kodlu “güvenlik hizmetlerinin gerektirdiği bilişim hizmetleri projesi tertibi”nden ödenmesi de mümkün değildir. İl Emniyet Müdürlüğü onayındaki tertip ile harcama ödeme emrinde kullanılan tertip birbirinden farklıdır.
Diğer yandan, ödeme emri belgesi ekinde bulunan her biri ayrı birimlere ait olan ve farklı yerlerde bulunan jeneratörlere ilişkin işin yapıldığına dair yetkili servis, servis kayıt formlarının tümünün bir kişi tarafından imzalandığı , ancak söz konusu kişinin muayene kabul komisyonu üyesi olmadığı görülmüştür. Komisyonun asıl üyelerinin bu kişi dışındaki emniyet personeli olduğu, 01.12.2021 tarihli muayene kabul komisyonu onayından anlaşılmıştır.
Aynı şekilde 3820 Yno’lu ödeme emri ile kent güvenlik yönetim sistemi bakım onarımı işi için 299.000 TL tutarında ödeme yapılmıştır. Ödeme emri ekinde ihale ve harcama onayı bulunmamaktadır. Bakım onarım işinin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun hangi maddesine göre sözleşmeye bağlandığına ilişkin bir açıklama ödeme emri eklerinde ve sözleşmede belirtilmemiştir. Söz konusu harcama İl Emniyet Müdürlüğü tarafından değil de İl Özel İdaresi tarafından yapıldığından 3065 sayılı Katma Değer Vergisi Kanunu’nun 13’üncü maddesinin f) bendi kapsamında güvenlik hizmetlerini yürüten kamu kurum ve kuruluşlarına yapılan teslim ve hizmetlere ilişkin istisnadan faydalanılamamış ve fazladan % 18 KDV ödemesi yapılmıştır. İl Özel İdarelerince anılan Kanun hükmünde yer verilen güvenlik kurumları adına ve bunların bütçesinden aktarılan ödeneklerle yapılan işlerin istisna kapsamında değerlendirilmesi ve buna ilişkin düzenlemenin Gelir İdaresi Başkanlığı tarafından yapılması gerektiği düşünülmektedir.
İdarenin mali yönetim ve kontrol sistemine ilişkin risklerinin azaltılmasını, standart bir belge ve işlem düzeni kurulmasını ve anılan mevzuat hükümlerinin gereğinin yerine getirilmesini temin etmek üzere, belirtilen eksikliklerin giderilmesi suretiyle uygulamanın düzeltilmesi gerekmektedir.