Çevre İdari Para Cezalarının Tahsilatına İlişkin Tespitler (Sayıştay)

BULGU: Çevre İdari Para Cezalarının Tahsilatına İlişkin Tespitler

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Yapılan incelemede, idari para cezalarının tahakkuk ve tahsilat süreçlerine ilişkin olarak aşağıda yer alan hususlar tespit edilmiştir.
A) Çevre İdari Para Cezalarının Tahsilat Oranlarının Düşük Olması
Denetimler esnasında, çevre idari para cezası tahsilat oranlarının tahakkuk toplamlarına nispetle düşük kaldığı tespit edilmiştir.
2872 sayılı Çevre Kanunu’nun “İdarî yaptırımların uygulanması, tahsil usûlü ve itiraz” başlıklı 25’inci maddesinde, Kanun’da öngörülen idarî yaptırımların uygulanmasını gerektiren fiillerle ilgili olarak yetkili denetleme elemanlarınca bir tutanak tanzim edileceği, tutanağın denetleme elemanlarının bağlı bulunduğu ve idarî yaptırım kararını vermeye yetkili mercie intikal ettirileceği ve gerekli idarî yaptırım kararının verileceği, idarî yaptırım kararlarına karşı tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde idare mahkemesinde dava açılabileceği, ancak dava açmış olmanın, idarece verilen cezanın tahsilini durdurmayacağı, idarî para cezalarının tahsil usûlü hakkında 30.03.2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu hükümlerinin uygulanacağı hususlarına yer verilmektedir. Dolaysıyla, idari para cezalarının kesinleşme tarihlerine ilişkin Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı arasında görüş ayrılığı bulunması tahsilat oranlarının düşük kalmasına neden olmaktadır.
Ayrıca, 5560 sayılı Kanun’un 32’nci maddesi ile yapılan değişiklik ile 5326 sayılı Kanun’un “İdarî para cezası” başlıklı 17’nci maddesinin dördüncü fıkrası değiştirilmiş, bütçeye gelir kaydedilmesi gereken idarî para cezalarına ilişkin kesinleşen kararların, 21.07.1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre tahsil edilmek üzere Hazine ve Maliye Bakanlığınca belirlenecek tahsil dairelerine gönderileceği, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareler tarafından verilen idarî para cezalarının, ilgili kanunlarında aksine hüküm bulunmadığı takdirde, 6183 sayılı Kanun hükümlerine göre kendileri tarafından tahsil olunacağı, diğer kamu kurum ve kuruluşları tarafından verilen ve genel bütçeye gelir kaydedilmesi gerekmeyen idarî para cezalarının, ilgili kanunlarında özel hüküm bulunmadığı takdirde genel hükümlere göre tahsil olunacağı hüküm altına alınmıştır.
Anılan hükümler uyarınca, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı görüşüne göre, Çevre Kanunu’nda idari yaptırım kararlarına ilişkin karşı başvuru mercii İdare Mahkemeleri olarak belirlenmiş ve tahsilat için de kesinleşme şartı aranmamıştır. Dava açılması idari işlemin yürürlüğünü durdurmamaktadır ve mahkeme aksine karar vermediği sürece işlem yürürlükte olacak hüküm ve sonuç doğuracaktır.
Hazine ve Maliye Bakanlığı görüşüne göre, 5326 sayılı Kanun’un 17’nci maddesinin dördüncü fıkrasında yapılan değişiklik ile idari yaptırım kararlarının kesinleşmeden tahsil edilemeyeceği hüküm altına alınmıştır.
Görüldüğü üzere, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı görüşüne göre idari para cezalarının tahsilatı için kesinleşme şartı yok iken, Hazine ve Maliye Bakanlığı görüşüne göre tahsilat için idari para cezalarının kesinleşmesi gerekmektedir.
2021 yılında kesilen cezalar ve tahsilat miktarlarına baktığımızda, tüzel kişilere kesilen ceza tutarının 194.168.461,74 TL olduğu, 50.574.846,44 TL’sinin tahsil edildiği (tahsilat oranı yaklaşık %26 civarı); gerçek kişilere kesilen ceza tutarının 39.447.846,09 TL olduğu, 2.829.913,37 TL’sinin tahsil edildiği (tahsilat oranı yaklaşık %7), yani tahsilat tutarlarının kesilen cezalara kıyasla çok düşük kaldığı anlaşılmaktadır.
İdari para cezasının uygulanması noktasında yukarıda bahsedilen uygulama farklılıkları, tahsilatın düşük gerçekleşmesine sebep olmaktadır. Bazı İl Müdürlükleri tarafından, 6183 sayılı Kanun hükümleri kapsamında tahsil işlemlerine başlanırken, bazı İl Müdürlükleri tarafından mahkeme süreci beklenmektedir.
Tahsilatın düşük kalmasının diğer bir sebebi de bulgunun (b) bendinde açıklanmaktadır.
Belirtilen sebeplerle, idari para cezalarına ilişkin olarak tahsilat tutarlarının artırılması için, Hazine ve Maliye Bakanlığı ve diğer ilgili kurumlarla bir araya gelerek bir uygulama birliğinin sağlanması ve gerekli yasal düzenlemeler yapılarak İdarenin kayba uğramasının önüne geçilmesi gerektiği değerlendirilmektedir.
B) İdari Para Cezalarının Ödenip Ödenmediğine Dair Kesin Veri Olmaması
Yukarıda açıklandığı üzere, denetimler sırasında 2021 yılında kesilen çevre idari para cezalarının tahsilat oranlarının düşük olduğu görülmüştür.
Dava bilgisi olan dosyalar ile taksit talebi olan dosyalar dışında, kalan cezalar için sistemde bir bilgi bulunmamaktadır. Dolayısıyla, kalan idari para cezalarına ilişkin sağlıklı bir tespit yapılamamaktadır. Bu durum, Gelir İdaresi Başkanlığı tahsilat sistemi ile Bakanlığın denetim sistemi (e-denetim) arasında bir entegrasyonun olmamasından kaynaklanmaktadır.
Hazine ve Maliye Bakanlığı uygulamasına göre, 1 ay içerisinde ödenen cezalar Mal Müdürlüklerince, 1 ay içerisinde ödenmeyen ve ödeme süresi geçen cezalar ise Gelir İdaresi Başkanlığınca tahsil edilmektedir. Ankcak, hangi cezaların Mal Müdürlükleri tarafından, hangi cezaların Gelir İdaresi Başkanlığı tarafından tahsil edildiği ya da tahsil edilmeyen net ceza tutarı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından bilinmemektedir.
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı elindeki veri, cezalarını ödeyen tüzel/gerçek kişilerin ödeme dekontlarını İl Müdürlüklerine ulaştırdığı noktada, bu verilerin sisteme girilmesi sonucu tespit edilen tutarlardan oluşmaktadır. Bu durum da e-denetim sisteminde yer alan idari para cezalarının ödenip ödenmediği hususunun kontrolünü ve sonrasındaki kanuni tahsilat süreçlerini zorlaştırmaktadır.
Kamu İdaresi cevabında, Bakanlık ile Hazine ve Maliye Bakanlığı personeli tarafından ortak yazılım çalışmasına başlandığı, ancak idari para cezalarının kesinleşme tarihine ilişkin farklı görüşler nedeniyle henüz bir sonuç alınamadığı ifade edilmektedir.
Belirtilen sebeplerle, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından idari para cezalarının takibinin yapılabilmesi için, Bakanlık e-denetim sistemi ile Hazine ve Maliye Bakanlığı tahsilat sistemi arasında entegrasyon işlemlerinin tamamlanması gerektiği düşünülmektedir.
Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00
e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr
https://www.sayistay.gov.tr
EKLER
EK 1: ÖNCEKİ YIL/YILLAR SAYIŞTAY DENETİM RAPORUNA
İLİŞKİN İZLEME FORMU

ÇEVRE, ŞEHİRCİLİK VE İKLİM
DEĞİŞİKLİĞİ BAKANLIĞI DÖNER
SERMAYE İŞLETMELERİ
2021 YILI DÜZENLİLİK DENETİM RAPORU
İÇİNDEKİLER
KAMU İDARESİ HAKKINDA BİLGİ 84
KAMU İDARESİNİN SORUMLULUĞU 87
SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU 88
DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI 88
DENETİM GÖRÜŞÜ 88
DENETİM BULGULARI 89
EKLER 95
TABLOLAR LİSTESİ
Tablo 1: Döner Sermaye İşletmesi 2021 Yılı Gider Bütçesi ve Gerçekleşmesi 86
Tablo 2: Döner Sermaye İşletmesi 2021 Yılı Gelir Bütçesi ve Gerçekleşmesi 86
T.C. Sayıştay Başkanlığı
KISALTMALAR
KHK : Kanun Hükmünde Kararname
DMİS : Döner Sermaye Mali Yönetim Sistemi
T.C. Sayıştay Başkanlığı
BULGU LİSTESİ
A. Denetim Görüşünün Dayanağı Bulgular
Herhangi bir denetim bulgusu tespit edilmemiştir.
B. Diğer Bulgular
Döner Sermaye İşletmesi Kadrosunda Yer Almayan Personelin Ücretlerinin Döner Sermaye Bütçesinden Ödenmesi
Döner Sermaye Tarafından Alınan İmar Planı Yapma, Yaptırma ve İncelenmesi Bedellerine İlişkin Tespitler
Banka Hesapları Arasındaki Aktarma İşlemlerinde Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabının Kullanılmaması
KAMU İDARESİ HAKKINDA BİLGİ
Mevzuat ve Görevler
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesi, mülga 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Döner sermaye” başlıklı 28’inci maddesi uyarınca kurulmuştur. KHK’nın anılan maddesine dayanılarak, Bakanlık tarafından, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliği çıkarılmıştır. Yönetmelik, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı bünyesinde faaliyette bulunan döner sermaye işletmesinin malî ve idarî işlemlerine, gelir kaynaklarına, giderlerine, faaliyet alanlarına, bütçesinin hazırlanmasına, uygulanmasına ve sonuçlandırılmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemektedir.
Öte yandan, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına ilişkin üçüncü bölümünde yer alan “Döner sermaye” başlıklı 122’nci maddesinde, Bakanlığın döner sermaye kurmaya yetkili olduğu ve döner sermaye işletmelerinin görevleri, gelirleri, işleyişi ve denetimi ile diğer hususların yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiştir.
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliği’ne göre, Döner Sermaye İşletmesinin faaliyet alanı, Bakanlığın görevleri ile ilgili olarak ortaya çıkan, fiyatlandırılması mümkün ve uygun nitelikteki mal ve hizmetlerin üretim veya satışını gerçekleştirmek olarak belirtilmiştir. İşletmenin faaliyet alanı, Yönetmeliğin “Faaliyet alanı” başlıklı 7’nci maddesinde ayrıntılı olarak düzenlenmiştir.
İşletmenin mal ve hizmet alımları ile yapım işleri, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ile 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu kapsamındadır.
İşletme bütçesinden yapılacak harcamalarda ödeme belgesine bağlanacak kanıtlayıcı belgeler hakkında, Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği hükümleri uygulanmaktadır.
İşletmece yapılacak ön ödeme işlemleri, Ön Ödeme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre yapılmaktadır.
İşletmenin taşınırları ile ilgili işlemleri Taşınır Mal Yönetmeliği hükümlerine tabidir.
Teşkilat Yapısı ve İnsan Kaynakları
İşletmenin hizmetleri; Yönetim Kurulu, işletme yöneticisi, harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi, muhasebe yetkilisi, muhasebe birim personeli ve teknik eleman ile yeteri kadar diğer görevlilerden oluşan işletme idaresi tarafından yürütülmektedir. Yönetim Kurulu, işletmenin en üst karar organı olup, işletme hizmetlerinin Yönetmelik’te yer alan esaslar çerçevesinde yürütülmesini sağlamakla görevlidir.
İşletmede, 1 İşletme Müdürü, 8 memur ve 9 işçi olmak üzere 18 personel görev yapmaktadır. İşletmede görev yapan personelin kadroları Bakanlık teşkilatı içerisindeki muhtelif birimlerde bulunmakta, görevlendirme suretiyle İşletmede çalışmaktadırlar.
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesinin taşra teşkilatı bulunmamaktadır. Ancak, harcama yetkilisi, işletmenin taşra teşkilatında gerçekleşecek giderler için harcama yetkisinin bir kısmını veya tamamını Bakanlık il müdürlerine devredebilmektedir.
Mali Yapı
Döner sermaye işletmesinin bütçesinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebe ile kontrol ve denetimi Hazine ve Maliye Bakanlığınca yürürlüğe konulan Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenmektedir.
İşletmenin mali verileri, Hazine ve Maliye Bakanlığı bünyesindeki Döner Sermaye Mali Yönetim Sistemi (DMİS) üzerinde tutulmaktadır.
İşletmenin sermayesi, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliği ile 50.000.000,00 TL olarak belirlenmiş ve 08.10.2012 tarih ve 2012/3799 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 200.000.000,00 TL’ye çıkarılmıştır. 2021 yılı sonu itibariyle ödenmiş sermayesi 33.401.507,03 TL, ödenmemiş sermayesi 166.598.492,97 TL’dir.
Aşağıdaki tablolarda görüleceği üzere, İşletmenin 2021 yılı gider toplamı 1.188.320.667,63 TL olup en büyük gider kalemlerini cari transferler ile mal ve hizmet alım giderleri oluşturmaktadır. Cari transferlerin büyük kısmını genel bütçeye yapılan şartlı bağış ve yardımlar ile dönüşüm projeleri özel hesabına aktarılan tutarlar ve Hazine payı oluşturmaktadır. Mal ve hizmet alım giderlerinin ise taşıt kiralama ile personel servisi giderleri ve giyecek alım giderleri oluşturmaktadır. Bunun yanında, gelir toplamı ise 1.193.561.786,20 TL olarakgerçekleşmiş olup en büyük gelir kalemini mal ve hizmet gelirleri oluşturmaktadır. Mal ve hizmet gelirlerinin büyük kısmını egzoz emisyon pulu gelirleri, yapı denetim belgesi ile çevresel etki değerlendirmesi (ÇED) belgesi gelirleri oluşturmaktadır.
Tablo 1: Döner Sermaye İşletmesi 2021 Yılı Gider Bütçesi ve Gerçekleşmesi

Tablo 2: Döner Sermaye İşletmesi 2021 Yılı Gelir Bütçesi ve Gerçekleşmesi

Muhasebe ve Raporlama Sistemi
Döner Sermaye İşletmesi, mali işlemlerin muhasebeleştirilmesine ilişkin olarak Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği ile Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği’ne tabi olup, uygulanan muhasebe sistemi belirtilen mevzuatta da öngörülen tahakkuk esaslı muhasebe sistemidir.
Muhasebe işlemleri, 2011 yılına kadar tek düzen hesap planına paralel bir hesap planı ile yürütülürken, 2012 yılından itibaren hesap planına bütçe işlemleri de eklenmiş ve bu sayede işlemlerin bütçe ile de bağlantısı kurulmaya başlanmıştır.
Yapılan işlemin türüne göre ilgili birimlerce gerçekleştirilen işlemler karşılığı düzenlenen evraklar, muhasebe birimine gelmekte; muhasebe biriminde gerekli kontroller yapıldıktan sonra DMİS sistemine giriş yapılmak sureti ile muhasebe işlemleri gerçekleştirilmektedir.
Kamu İdaresi Hesaplarının Sayıştaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar’ın 5’inci maddesi gereğince, hesap dönemi sonunda Sayıştaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aşağıda yer alanlar denetime sunulmuş olup, denetim bunlar ile Usul ve Esaslar’ın 8’inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıştır:
Birleştirilmiş veriler defteri
Geçici ve kesin mizan
Bilanço
Gelir tablosu
Denetim görüşü, Kurumun tabi olduğu geçerli finansal raporlama çerçevesi kapsamındaki temel mali tabloları olan Bilanço ve Gelir Tablosuna verilmiştir.
KAMU İDARESİNİN SORUMLULUĞU
Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmış olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek şekilde zamanında Sayıştaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve işlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlış beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluşturulmasından, etkin olarak işletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluşturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur.
SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU
Sayıştay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna ilişkin görüş bildirmek, gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmekle sorumludur.
DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI
Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, uluslararası denetim standartları, Sayıştay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir.
Denetimler, kamu idaresinin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve işlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına ilişkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüştür.
Kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile bunları oluşturan hesap ve işlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna ilişkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleştirilmiştir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürlerinin tasarlanmasına esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiştir.
Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına ilişkin tüm mali faaliyet, karar ve işlemleri ve bunlara ilişkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluşturmaktadır.
Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüşü oluşturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiştir.
DENETİM GÖRÜŞÜ
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesi 2021 yılına ilişkin yukarıda belirtilen ve kamu idaresi tarafından sunulan, geçerli finansal raporlama çerçevesi kapsamındaki mali rapor ve tablolarının tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıştır.
DENETİM BULGULARI
Raporda yer alan bulgular, denetimler sonucunda tespit edilen hususlara kamu idaresi tarafından verilen cevapların değerlendirilmesi suretiyle düzenlenmiştir.