Dağıtım Şirketlerinin Düzenlediği İhalelere, Bu Şirketlerin Hisselerini Devralan ve Ayrı Tüzel Kişiliği Bulunan Şirketlerin Ortağı Şirketlerin Katılabilmesi (Sayıştay)

BULGU: Dağıtım Şirketlerinin Düzenlediği İhalelere, Bu Şirketlerin Hisselerini Devralan ve Ayrı Tüzel Kişiliği Bulunan Şirketlerin Ortağı Şirketlerin Katılabilmesi

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Düzenleyici ve Denetleyici Kurum

Dağıtım şirketlerinin ihalelerine bu şirketleri yöneten ve ayrı birer tüzel kişiliği olan şirketlerin ortak olduğu şirketlerin katılabildiği, ihale sonucunda imzalanan sözleşme bedelinin yatırım tutarını oluşturduğu ve tarife yoluyla en nihayetinde tüketicilerden alındığı dikkate alındığında, rekabet ortamının daha sağlıklı oluşturulmasının elzem olduğu anlaşılmıştır.
4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu, 03.03.2001 tarih ve 24335 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 4628 sayılı Kanunun yayımlanmasından sonra özelleştirmeye hız kazandırılması ve belirsizliklerin giderilmesi amacıyla Elektrik Enerjisi Sektörü Reformu ve Özelleştirme Strateji Belgesi hazırlanmış, Yüksek Planlama Kurulunun 17.03.2004 tarih ve 2004/3 sayılı Kararı ile onaylanmıştır. Söz konusu belgede, özelleştirmelerin 4628 sayılı Kanun gereği 4046 sayılı Kanun kapsamında yürütülmesi hususu ile elektrik dağıtımının özelleştirilmesinde uyulacak bazı kurallar ve eylem planı yer almıştır.
Eylem planı çerçevesinde, bağlı ortaklıkların ana sözleşmeleri 4046 sayılı Kanuna göre yeniden düzenlenmiş, bağlı ortaklıklar bağlı anonim şirketler haline getirilmiş, ana sözleşme değişiklikleri Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından 13.08.2004 tarihinde onaylanmıştır.
13.08.2004 tarihinden itibaren anonim şirketlere dönüşen, sermaye ve malvarlıklarının tamamı TEDAŞ’a ait olan söz konusu Elektrik Dağıtım Şirketleri(EDAŞ) ile TEDAŞ arasında 24.07.2006 tarihinde İşletme Hakkı Devir Sözleşmeleri imzalanmıştır.
4046 sayılı Kanun çerçevesinde yürütülen söz konusu elektrik dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesinde, şirket sermayelerindeki %100 oranındaki TEDAŞ hisseleri blok olarak satılırken, şirketlerin faaliyet alanında bulunan mevcut dağıtım hatları, dağıtım tesisleri ve bunların işletilmesi için varlığı zorunlu diğer taşınmazların mülkiyetleri TEDAŞ’ta bırakılmıştır.
Özelleştirme sonrasında Elektrik Dağıtım Şirketleri tüzel kişiliklerini ve ticaret ünvanlarını korumuş, hisseleri devralan ve ayrı tüzel kişiliği olan şirketler, Elektrik Dağıtım
Şirketlerini yönetme yetkisini elde etmişlerdir.
Elektrik Dağıtım Şirketleri dağıtım lisansı kapsamındaki faaliyetlerini 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu, 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun, Elektrik Piyasası Dağıtım Yönetmeliği, Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği, Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Satın Alma ve Satış İşlemleri Uygulama Yönetmeliği ve sair mevzuat hükümleri çerçevesinde gerçekleştirmektedirler.
02/01/2014 tarih ve 28870 Sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Dağıtım Yönetmeliği’nin “Dağıtım şirketlerinin yükümlülüğü” başlıklı 21’inci maddesinde:
(2) Dağıtım şirketi, 4.4.2006 tarihli ve 26129 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Elektrik Enerjisi Talep Tahminleri Hakkında Yönetmelik hükümleri uyarınca talep tahminlerini hazırlamakla yükümlüdür. Talep tahminleri doğrultusunda yatırım planını hazırlar.” , “Planlama esasları” başlıklı 22’nci maddesinde:
“1) Dağıtım sistemi yatırım planı, aşağıdaki esaslar dikkate alınarak planlanır.
a) Talep tahminleri esas alınmak suretiyle talebin karşılanması.
ç) Düşük maliyetle yüksek hizmet kalitesinin sağlanması.” denilerek, yatırım planlamasında düşük maliyetle yüksek hizmet kalitesinin sağlanması hedeflenmiştir.
Dağıtım şirketi tarafından hazırlanarak Kurul tarafından onaylanan yatırım planlarının, Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği ve ilgili tebliğleri çerçevesinde yürürlüğe konulan uygulama dönemi süresi için uygulanacağı, aynı yönetmeliğin 23’üncü maddesinde belirtilmiştir.
2020 yılında yürürlükte olan “Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği” nin (22.09.2015 tarih ve 29453 sayılı R.G) “Dağıtım tarifesi” başlıklı 9’uncu maddesinde:
“(1) Dağıtım tarifesi; dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller ile tarifenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslardan oluşur.
Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller, dağıtım şirketlerinin dağıtım faaliyetlerini yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlerden hareketle belirlenir. Bu kapsamda; dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedellerinin belirlenmesinde, dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamında gerekli olan yatırım harcamaları ile yatırım harcamalarına ilişkin makul getiri, sistem işletim maliyeti, teknik ve teknik olmayan kayıp maliyeti, kesme- bağlama hizmet maliyeti, sayaç okuma maliyeti, reaktif enerji maliyeti ve iletim tarifesi kapsamında ödenen tutarlar gibi tüm maliyet ve hizmetler dikkate alınır…” denilmiştir.
Ayrıca iletim ve dağıtım tarifelerinde yer alan fiyatların doğrudan tüketicilere ya da tüketicilere yansıtılmak üzere ilgili tüketiciye enerji temin eden tedarikçiye faturalanacağı söz konusu Tarifeler Yönetmeliği’nin 31’inci maddesinde açıkça hüküm altına alınmıştır.
01.01.2021 tarihinden itibaren aynı ismi taşıyan Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği (19.06.2020 tarih, 31160 sayılı R.G) yürürlüğe girmiş, benzer düzenlemeler bu yönetmelikte de yapılmıştır. Yönetmeliğin 9’uncu maddesinde:
“(1) Dağıtım tarifesi; elektrik enerjisinin dağıtım sistemi üzerinden naklinden yararlanan kullanıcılara eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller ile tarifenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslardan oluşur.
(2) Dağıtım sisteminin kullanımına ilişkin bedeller, ilgili dağıtım şirketi için belirlenen verimlilik hedefine ulaşması ölçüsünde, dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamında gerekli olan yatırım harcamaları ile yatırım harcamalarına ilişkin makul bir getiri, sistem işletim maliyeti, teknik ve teknik olmayan kayıp maliyeti, kesme- bağlama hizmet maliyeti, sayaç okuma maliyeti, reaktif enerji maliyeti ve iletim tarifesi kapsamında ödenen tutarlar gibi dağıtım faaliyetinin yürütülmesi kapsamındaki tüm maliyet ve hizmetler dikkate alınarak belirlenir.” denilmiş olup, 26’ncı maddede:“ İletim ve dağıtım tarifelerinde yer alan fiyatlar, doğrudan kullanıcıya veya kullanıcıya fatura edilmek üzere ilgili kullanıcıya enerji tedarik eden lisans sahibi tüzel kişilere fatura edilir.” ifadelerine yer verilmiştir.
Mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, uygulama dönemini kapsayacak şekilde hazırlanan ve yıllık yatırım hedeflerini de içeren yatırım planlarının, elektrik dağıtım şirketlerince hazırlanarak Kurul tarafından onaylanacağı, yatırım planlamasında düşük maliyetle yüksek hizmet kalitesinin sağlanmasının asıl olduğu, gerçekleşen yatırım maliyetlerinin doğrudan kullanıcılara yansıtılacağı anlaşılmaktadır.
Dağıtım şirketlerinin sistem işletim gelir gereksinimi yatırım harcamaları dikkate alınarak hesaplanmaktadır. Zira Dağıtım Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ’in (19 .11.2020 tarihli R.G) tanımlar başlıklı 4’üncü maddesinde “jjj) Sistem işletim gelir gereksinimi: Dağıtım şirketlerinin kayıp enerji ve genel aydınlatma amaçlı enerji tedariki faaliyeti kapsamında oluşan maliyetleri hariç, dağıtım faaliyetini yürütebilmesi için katlanacağı yatırım ve işletme gideri niteliğindeki maliyetleri karşılamak amacıyla belirlenen gelir gereksinimi,” denilmiştir.
Yukarıda verilen mevzuat hükümleri dikkate alındığında, yatırım harcamalarının tüketicileri ve elektrik dağıtım şirketlerini ilgilendiren iki ayrı yönünün olduğu anlaşılmaktadır.
Tüketiciler açısından, gerçekleşen yatırım harcamaları dağıtım tarifesinde yer alan bir unsur olarak birim elektrik fiyatının bir parçasını oluşturmakta ve tüketicilerce ödenmektedir. Dağıtım tarifesine yansıyan yatırım tutarları ne kadar yüksek olursa tüketicinin ödeyeceği birim fiyat tutarı da o kadar artmaktadır.
Elektrik dağıtım şirketleri açısından yatırım harcamaları, üzerinden makul getiri hesaplanarak gelir gereksinim tutarına dahil edilen ve tüketicilere yansıtılarak tahsil edilen bedeldir. Yıllık yatırım harcamaları ne kadar yüksek olursa planlanan yıllık yatırım hedeflerine ulaşmak o kadar kolaylaşmaktadır.
Yapılan açıklamalardan yatırım harcamalarına ilişkin satın alma ve ihale prosedürlerinin tüketici ve dağıtım şirketi açısından önemi ortaya çıkmaktadır. Satın alma işlemleri Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Satın Alma-Satma ve İhale Prosedürlerinin Hazırlanması ve Uygulanması Yönetmeliği (29.12.2020 tarihinde yürürlükten kalkmıştır) ve Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Satın Alma ve Satış İşlemleri Uygulama Yönetmeliği (01.01.2021 tarihinde yürürlüğe girmiştir) hükümleri çerçevesinde gerçekleştirilmektedir.
2020 yılında yürürlükte olan Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Satın Alma-Satma ve İhale Prosedürlerinin Hazırlanması ve Uygulanması Yönetmeliği’nin 9’uncu maddesinde “…3) Dağıtım şirketlerinin yapacağı ihalelere, kamu kurum ve kuruluşları tarafından yasaklı olarak belirlenen firmalar katılamaz.”, 01.01.2021 tarihinde yürürlüğe giren Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Satın Alma ve Satış İşlemleri Uygulama Yönetmeliği’nin 12’nci maddesinde“ (1) Dağıtım şirketlerinin yapacağı ihalelere, kamu kurum ve kuruluşları tarafından yasaklı olarak belirlenen veya mahkeme kararıyla kamu ihalelerine katılmaktan yasaklanmış olanlar ile 12/4/1991 tarihli ve 3713 sayılı Terörle Mücadele Kanunu kapsamına giren suçlardan veya
örgütlü suçlardan veyahut kendi ülkesinde ya da yabancı bir ülkede kamu görevlilerine rüşvet verme suçundan dolayı hükümlü bulunan gerçek ve tüzel kişiler katılamazlar…” denilmiştir.
Bununla birlikte, elektrik dağıtım şirketlerinin hisselerini devralarak dağıtım şirketlerini yönetme hakkı elde eden ve ayrı tüzel kişilikleri devam eden şirketlerin ortağı oldukları şirketlerin, dağıtım şirket ihalelerine girmelerini engelleyen bir düzenlemeye her iki yönetmelikte de yer verilmemiştir. Kurumun göndermiş olduğu cevap yazısında da bu konuda herhangi bir açıklama yapılmamıştır.
İhale sonucunda imzalanan sözleşme bedelinin yatırım harcama tutarını oluşturacağı ve tarife yoluyla tüketicilerden alınacağı dikkate alındığında, ihale sürecinde rekabet ortamının sağlıklı şekilde oluşturulması düşük maliyetle yüksek hizmet kalitesini sağlanmaya yardımcı olacaktır.
Yukarıda verilen mevzuat ve yapılan açıklamalar dikkate alındığında, ihale sürecinde rekabet ortamının sağlıklı şekilde oluşturulmasını teminen, Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Satın Alma ve Satış İşlemleri Uygulama Yönetmeliği’nde düzenleme yapılmasının uygun olacağı değerlendirilmiştir.