BULGU: Danışmanlık Hizmet Alımı İhaleleri Yaklaşık Maliyet Hesabında Bakım Dönemi ve Genel Giderler Kapsamına Giren Maliyetlerin Açık Olarak Belirlenmemiş Olması
2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Yatırım İzleme Koordinasyon Başkanlığı – YİKOB
Yapımla ilgili danışmanlık hizmet alımlarında danışmanın tüm genel giderlerine karşılık olması amacıyla tanımlanan “Bakım Dönemi ve Genel Giderlere Dâhil Olan Bedeller” iş kalemi kapsamında olan çeşitli nitelikteki maliyet unsurlarına ilişkin miktar ve fiyatlara yaklaşık maliyet hesabında yer verilmediği; ayrıca İdare tarafından ihaleye çıkılan danışmanlık işi için öngörülen yüklenici karı, sözleşme gideri ve genel giderlerin yaklaşık maliyet hesabında açıkça gösterilmediği tespit edilmiştir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Yaklaşık maliyet” başlıklı 9’uncu maddesinin ilk fıkrasında;
“Mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir” denilmektedir.
Danışmanlık Hizmet Alım İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyete ilişkin ilkeler” başlıklı 9’uncu maddesinin ilk fıkrasında da benzer bir biçimde;
“İdare tarafından, ihale onay belgesi düzenlenmeden önce, bu Yönetmelikte belirlenen esas ve usullere göre ayrıntılı fiyat ve gerektiğinde miktar araştırması yapılmak suretiyle ihale konusu işin KDV hariç yaklaşık maliyeti hesaplanır ve dayanakları ile birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir” şeklinde düzenlenme yer almaktadır.
Anılan Yönetmeliğin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 11’inci maddesinin üçüncü fıkrasında ise;
“(3) Danışmanlık hizmetinin gerçekleştirilmesi için gerekli olan iş kalemlerine veya iş gruplarına ilişkin miktarların tespit edilen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutar, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirlenir. Bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak %20 oranını geçmemek üzere yüklenici karı eklenir. Bu tutar, kar hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyet hesaplanır. Buna ilişkin hesap cetveli hazırlayanlarca imzalandıktan sonra, ihale onay belgesinin ekine konularak ihale yetkilisine sunulur” denilmek suretiyle yaklaşık maliyet hesabının ne şekilde yapılması gerektiği düzenlenmiştir.
Söz konusu düzenlemelerde, idareler tarafından ihaleye çıkılmadan önce yaklaşık maliyet hazırlanırken ayrıntılı bir fiyat ve miktar araştırması yapılması ve bu araştırma sonucu ulaşılacak bilgilere dayalı olarak yaklaşık maliyetin hazırlanması gerektiği hususu açık bir biçimde ifade edilmiştir.
İdare tarafından gerçekleştirilen yapımla ilgili danışmanlık hizmet alımlarında sözleşme tasarılarının “Diğer Hususlar” başlığı altında yer alan düzenlemeler ile “Bakım Dönemi ve Genel Giderlere Dâhil Olan Bedeller” adı altında bir iş kalemi tanımlanmakta ve işin yürütülmesinde çalıştırılacak teknik personelin brüt ücreti dışında kalan yüklenici kârı dâhil danışmana ait diğer tüm maliyet unsurlarına bahse konu iş kalemi içerisinde yer verilmektedir.
Adı geçen iş kaleminin kapsamı, ihale dokümanında yer alan sözleşme tasarılarında; “İhalede bu kalem için teklif edilebilecek asgari oran %20 olacaktır. Bu oranın altındaki teklifler değerlendirme dışı bırakılacaktır. Bu kalemde belirtilmiş olan yüzde sabittir. Genel gider olarak ödenecek toplam miktar, teknik personel için ödenecek toplama bağlı olarak değişecektir.
Her hakedişte ödenecek Bakım Dönemi ve Genel Giderler bedeli; birim fiyat teklif cetvelindeki genel gider yüzdesi ile hakediş dönemi içerisinde çalıştırılan teknik personele ödenen toplam miktarın çarpımı ile belirlenecektir.
a) Teknik ve İdari Personelle İlgili Giderler; İşin sözleşme ve şartnamelere göre yürütülmesi için oluşabilecek her türlü giderler ile ilgili mevzuat çerçevesinde doğabilecek her türlü vergi, resim, harç, kanuni kesintiler vb. giderler.
b) Hizmetlerin verilmesi için gereken bütün diğer genel giderler; İşin icrası için gerekli akaryakıt, araç kiralama, ofis kiralama, donatım malzemesi alımı, makine ve ekipman amortismanı masrafları, her türlü malzeme ve diğer hizmet giderleri.
İnşaat sonrası Danışmanlık hizmetlerine ait giderler; Özel idari teknik şartnamede belirtilen işlerin yürütülmesi için belirtilen hizmetlerle ilgili her türlü giderler.”
Yukarıda yer verilen tanımın “bütün diğer genel giderler”, “her türlü giderler”, “her türlü malzeme”, “vb. giderler”, “diğer hizmet giderleri”, “danışmanlık hizmetlerine ait giderler” gibi soyut kavramlar içermesi bahse konu iş kalemi için bir maliyet çalışması yapılmasını güçleştirmektedir.
Ayrıca, ihale dokümanı içeriğindeki Özel Teknik Şartname’de yer alan ve yukarıda yer verilen tanım gereği anılan iş kalemi kapsamında olduğu belirtilen bir takım yardımcı hizmet unsurları bulunmaktadır. Danışmanlık hizmetinin ifası sırasında ihtiyaç duyulan yardımcı hizmet kalemleri ve ihale kapsamında yer verilen ve maliyet arz eden diğer iş kalemlerine; kontrol hizmetlerinde kullanılacak kiralık araçlar, hizmetin ifası sırasında idarenin kullanımına sunulacak her türlü teknik ve teknolojik araç gereç örnek gösterilebilir. Verilen örneklerdeki gibi ihale dokümanı kapsamında yer alıp da esaslı maliyet unsuru arz eden yardımcı hizmet kalemlerine yaklaşık maliyet hesap cetvelinde yer verilmesi ve bunların her biri için ayrı bir miktar ve fiyat çalışması ayrıca yapılarak bu maliyet unsurlarına yaklaşık maliyet hesabında dayanakları ile birlikte yer verilmiş olması gerektiği düşünülmektedir.
Böylelikle, iş kalemi kapsamında yer alan ve önemli boyutta maliyet arz eden iş kısımlarının her birine ilişkin isteklilerin teklif ettikleri birim fiyatlar belli edilmiş olacaktır. Bu şekilde, sözleşmenin yürütülmesi safhasında adı geçen iş kalemi kapsamında sayılan iş ve/veya hizmetler Danışman tarafından fiilen ifa edildikçe ve ifa edildiği miktarda hakedişe dâhil edilecek ve ilgili tevsik edici belgelerine dayalı olarak Danışmana ödeme yapılmış olacaktır.
Diğer taraftan, Yönetmeliğin yukarıda yer verilen 11’inci maddesi uyarınca, danışmanlık hizmet alımlarında öngörülen yüklenici karına ve danışmanın işin ifası sırasında üstleneceği sözleşme giderleri ve genel giderlere ilişkin maliyetlere yaklaşık maliyet hesaplamalarında ayrıca ve açık olarak yer verilmesi gerektiği halde, bu unsurlara ilişkin maliyetlerin İdare tarafından ne düzeyde öngörüldüğüne ilişkin bir bilgi yaklaşık maliyet hesap cetvellerinde bulunmamaktadır.
Yaklaşık maliyetlerin herhangi bir hesaplamaya dayanmadan yüksek belirlenmiş olması, ihalenin karara bağlanma aşamasında tekliflerin gerçek piyasa rayiçlerine nazaran kabul edilebilir bir seviyede oluşup oluşmadığının sağlıklı bir şekilde değerlendirilmesini de engellemektedir.
Ayrıca, söz konusu iş kalemi için oluşan bu yüksek bedeller, anılan iş kaleminin sözleşmesinde İdarece belirlenen ödeme yöntemi nedeniyle sözleşmenin yürütümü aşamasında iş kalemi kapsamında belirtilen maliyet unsurlarının oluşup oluşmadığına ve/veya danışman tarafından bahse konu iş kalemi kapsamında ödeneceği belirtilen işlerin danışman tarafından fiili olarak ifa edilip edilmediğine bakılmaksızın danışmana ödenmek durumunda kalınmasına sebebiyet vermektedir.
Kamu İdaresinin cevabında, “Sonuç olarak idare tarafından gerçekleştirilen danışmanlık hizmeti atımında bakım dönemi ve genel giderlerinin içinde yer alan genel giderler idare tarafından ayrıntılı olarak yaklaşık maliyet cetvelinde belirtilmemişse de belirlenen tutar, yaklaşık maliyet içinde kamu yararı da dikkate alınarak İdare tarafından asgari düzeyde tutulmuştur. Bundan sonrada azami dikkat gösterilerek bulgu doğrultusunda iş ve işlemler yapılacaktır.” denilmektedir. Ancak yaklaşık maliyet mevzuata uygun hesaplanmadığından, bakım dönemi ve genel giderlerin İdare tarafından asgari seviyede tutulduğu değerlendirmesinin hangi ölçütlere dayandırıldığı belirsizdir.
Sonuç itibarıyla, İdare tarafından gerçekleştirilen danışmanlık hizmet alım ihalelerinde yaklaşık maliyet hesap şekli mevzuat hükümlerine uygun olmadığından, “Bakım Dönemi ve Genel Giderlere Dâhil Olan Bedeller” iş kaleminin fiyat ve miktar yönleriyle maliyet araştırmalarının mevzuatla uyumlu olarak yapılması gerekmektedir.