Danışmanlık hizmet alımlarında puanlamanın nasıl yapılacağına yönelik dokümanda yer alması gereken düzenlemeler (KİK)

29.12.2009 tarih ve II.H.27.01.0264/2009-16E sayılı Esas İnceleme Raporunda;

            İller Bankası Genel Müdürlüğü, İmar Planlama Dairesi Başkanlığı tarafından 04.09.2009 tarihinde belli istekliler arasında ihale usulü ile yapılan “Karakoçan (Elazığ) İlave + Revizyon İmar Planı Yapılması” ihalesine ilişkin olarak Egeplan Planlama Ltd. Şti.’nin 23.11.2009 tarihinde yaptığı şikayet başvurusunun, idarenin 04.12.2009 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 14.12.2009 tarih ve 24730 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 14.12.2009 tarihli dilekçe ile itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (a) bendi gereğince, ihalenin iptaline,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikayet dilekçesinde özetle; idarece, teknik puanlamanın sübjektif, dokümanda belirtilen kriterlere bağlı kalmadan yapıldığı, objektif puanlama yapıldığı takdirde, firmalarının teknik puanı ile bazı diğer firmaların teknik puanı arasında oluşan 20 puanlık farkın oluşmasının imkansız olduğu, nitekim idarece şikayetlerine verilen cevapta; “istekilerce sunulan belgelerin yanı sıra, bu idareye daha önce yapmış oldukları işler de dikkate alınarak puanlama yapıldığı” ifade edilerek subjektif değerlendirme yapıldığının kabul edildiği, dolayısıyla idarece yapılan teknik puanlama objektif olarak yeniden yapılması gerektiği iddiasına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

İncelemeye konu danışmanlık hizmetinin Karakoçan (Elazığ) ilave+Revizyon İmar planı olduğu, söz konusu ihalenin ön yeterlik şartnamesinde, ön yeterlik başvurusuna başvuran adaylardan anılan şartnamenin 8.5 inci maddesinde belirtilen puanla kriterleri esas alınarak yapılan değerlendirmede sonucunda en yüksek puan alan 7 isteklinin kısa listeye alınacağın belirtildiği, ihaleye 20 isteklinin başvuruda bulunduğu ve yapılan değerlendirme sonucunda en yüksek puan alan 7 isteklinin kısa listeye alınarak teklif vermek üzere 10.09.2009 tarihli yazı ile davet edildiği, ihaleye davet edilen 7 isteklinin de ihaleye teklif verdiği anlaşılmıştır.

Danışmanlık Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 63 üncü maddesinde, danışmanlık hizmeti alımı ihalelerinde kullanılacak teknik değerlendirme kriterlerinin, Kanunun 10 uncu maddesine uygun olarak benzer nitelik ve ölçekteki sözleşmeleri yerine getirme deneyimi, iş için önerilen yöntem, organizasyon yapısı, yönetici kadrosu ile işi yürütecek teknik personelin eğitim seviyesi ve mesleki nitelikleri esas alınarak tespit edileceği hükme bağlanmış, maddenin ikinci fıkrasında ise teknik değerlendirmede işin kapsamı, karmaşıklığı ve önem derecesi dikkate alınarak Danışmanlık Hizmeti Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğine ekli Tablo 1’de verilen aralıklarda tam puanlar belirleneceği, idarece hangi kriterlere ve alt kriterlere ne şekilde puan verileceği ile puanlama yönteminin ihale dokümanında somut ve anlaşılabilir şekilde açıklanacağı belirtilmiştir.

İhale konusu işin ön yeterlik şartnamesin 8.3 üncü maddesinde; “Nazım ve Uygulama İmar Planı yapmış olmak” benzer iş olarak belirlenmiştir.

İdari şartnamenin 29.2.9 uncu maddesinde; “Değerlendirme Teknik ve Mali olmak üzere iki aşamada yapılır. Önce Teknik daha sonra da Mali Teklif değerlendirilir. Teknik ve Mali tekliflere verilen ağırlık oranı aşağıdaki gibidir.

Teknik ve Mali Puan Ağırlık Katsayıları;

                        Teknik Puan Ağırlık Katsayısı =0,80

Mali Puan Ağırlık Katsayısı     =0,20

                        Toplam                                    =1,00” düzenlemesi,

31 inci maddesinde; “Teknik değerlendirmede; İsteklilerin benzer nitelik ve ölçekteki sözleşmeleri yerine getirme deneyimi, iş için önerilen yöntem, organizasyon yapısı, yönetici kadrosu ile işi yürütecek teknik personelin eğitim seviyesi ve mesleki nitelikleri esas alınarak tespit edilir.

düzenlemesi,

31.2 nci maddesinde ise; “Teknik değerlendirmede asgari 70 (Yetmiş) puanın altında kalan istekliler elenir ve mali değerlendirmeye alınmaz. Asgari teknik puanın altında puan alan isteklilere değerlendirme dışı bırakıldığı ve mali tekliflerinin açılmadan, mali tekliflerin açılacağı tarih ve saatte kendilerine veya vekillerine elden iade edileceği yazılı olarak bildirilir.” düzenlemesi bulunmaktadır.

Danışmanlık Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 64 üncü maddesinde teknik puanlamanın nasıl yapılacağı hükme bağlanmıştır. Buna göre maddede; “Teknik puanlama aşağıda belirtilen esaslara göre yapılır:

            a) İsteklilerin teknik teklif belgeleri her üye tarafından tek tek incelenerek idari şartnamede belirtilen kriterlere göre her istekliye ayrı ayrı puan verilir ve bu teknik puanlar Teknik Teklif Üye Değerlendirme Standart Formuna yazılarak imzalanır. Üyelerin doldurduğu bu formlar biraraya getirilerek verilen puanlar Teknik Teklif Komisyon Değerlendirme Standart Formuna geçirilir. Her istekli için komisyon üyelerinin verdiği puanlar toplanarak üye sayısına bölünmek suretiyle isteklilerin ayrı ayrı teknik puanları bulunur. İdari şartnamede belirlenen asgari puanın altında kalan isteklilerin teklifleri değerlendirme dışı bırakılır.

            b) Asgari puanı sağlayan isteklilerin puanları, en yüksek teknik puana sahip isteklinin puanına bölünüp 100’le çarpılarak isteklilerin itibari teknik değerlendirme puanı bulunur. (PTİ=100 x PT/PTmax ).Bu formülde;

          PTİ        = İtibari teknik puanı,

          PT         = Komisyon tarafından istekliye verilmiş asgari puanın üzerindeki ham teknik puanı,

          PTmax   = Komisyon tarafından isteklilere verilen ham teknik puanların en yükseğini,

            ifade eder.” hükmü,

            Aynı Yönetmeliğin 65 inci maddesinde ise; “Belgeleri eksik olan veya istenilen şartlara uygun olmadığı tespit edilen ya da asgari teknik puanın altında puan alan isteklilere tekliflerinin değerlendirme dışı bırakıldığı ve mali tekliflerinin açılmaksızın, mali tekliflerin açılacağı tarih ve saatte kendilerine veya vekillerine elden iade edileceği yazılı olarak bildirilir. Aynı tarihte, asgari teknik puan ve üzerinde puan alan isteklilere de mali tekliflerin açılacağı tarih ve saat yazılı olarak bildirilir.

            (2) İhale komisyonunca isteklilere bildirilen tarih ve saatte teknik değerlendirme sonuçları ve teknik puanlar hazır bulunanlar önünde açıklanır. Teknik puanların açıklanmasından sonra toplu halde muhafaza altına alınmış olan mali teklif paketleri açılır. Komisyon tarafından, teklifleri değerlendirme dışı bırakılan isteklilerin mali teklif zarfları açılmaksızın kendilerine veya vekillerine elden iade edilerek, bu kişiler ihale salonundan çıkarılır. İade edilemeyen mali tekliflere ait zarflar ihalenin sonuçlandırılmasından hemen sonra posta ile gönderilir.

            (3) Asgari teknik puan ve üzerinde puan alan isteklilerin mali teklif zarfları açılarak teklif edilen fiyatlar ile işin yaklaşık maliyeti hazır bulunanlara duyurulur. Mali teklif zarfındaki belgelerin uygunluğu incelenir ve inceleme sonucu mali teklif açma ve belge kontrol tutanağına kaydedilir. Bu tutanağın komisyon başkanınca onaylanmış suretleri, isteyenlere imza karşılığı verilmeden oturum kapatılamaz. Malî teklifi içerisinde teklif mektubu ile geçici teminatı bulunmayan veya usulüne uygun olmayan isteklilerin teklifleri değerlendirme dışı bırakılır.

            (4) Sonraki aşamada isteklilerin birim fiyat teklif cetvellerinde aritmetik hata bulunup bulunmadığı incelenir. Birim fiyat teklif cetvellerinde aritmetik hata bulunduğu tespit edilen isteklilere ait teklifler değerlendirme dışı bırakılır.

            (5) En son aşamada belgeleri uygun bulunan isteklilerin teklif ettikleri tutarlar, ihale komisyonu tarafından (Mali Teklif Komisyon Değerlendirme Standart Formuna) kaydedilir.

            (6) İstekliler arasında teklif edilen en düşük teklif fiyatı (Mmin) isteklilerin mali teklif fiyatına bölünüp yüzle (100) çarpılması sonucu her isteklinin mali teklif puanı (PM) bulunur.(PM= 100 x Mmin/M ). Bu formülde;

            PM      = Mali teklif puanını,

            Mmin   = İstekliler arasında teklif edilen en düşük fiyatı,

            M         = İsteklinin teklif ettiği fiyatı,

            ifade eder.

            (7) Yapılan teknik ve/veya mali değerlendirme sonucunda üçten az isteklinin kalması halinde ihale yapılmaz.

            ….” hükmü yer almaktadır.

İdare söz konusu Yönetmelik hükümleri uyarınca, idari şartnamenin 32, 33 ve 34 üncü maddelerinde düzenlemeler yapmıştır.

İstekliler tarafından sunulan tekliflerle ilgili olarak teknik tekliflerin değerlendirmeleri sonucunda, komisyon üyelerinin her biri tarafından 7 istekliye ayrı ayrı puanlar verilmiş ve bu teknik puanlar için teknik teklif üye değerlendirme formu düzenlenmiş ve imzalanmıştır. Komisyon üyelerinin doldurduğu teknik teklif üye değerlendirme formlarının bir araya getirilerek verilen puanlar 13.10.2009 tarihli teknik teklif komisyon değerlendirme formuna geçirilip, istekli bazında komisyon üyelerinin verdiği puanlar toplanarak üye sayısına bölünmek suretiyle isteklilerin teknik puanları bulunmuştur. Her bir isteklinin puanı, en yüksek teknik puana sahip isteklinin puanına bölünüp 100’le çarpılarak, isteklilere ait itibari teknik değerlendirme puanları hesaplanmıştır.

İhale komisyonu üyelerince yapılan teknik puanlama aşağıdaki gibidir:

İdarece hesaplanan teknik puanlar ve isteklilere ait mali teklifler 09.11.2009 tarihinde yapılan oturumla isteklilere duyurulduğu, aynı tarihli mali teklif değerlendirme tutanağında isteklilerin itibari mali puanlarının hesaplandığı, daha önce hesaplanan itibari teknik puanlar ile mali puanlar, idari şartnamede belirtilen ağırlık oranları ile çarpılmak suretiyle isteklilerin nihai teklif puanının hesaplandığı görülmüştür.

İdarelerce, teknik puanlamanın, ihale dokümanında belirtilen kriterler esas alınarak, istekliler tarafından sunulan belgeler üzerinden, eşit muamele ilkesi gözetilerek, objektif, gerekçeli ve kanıtlanabilir nitelikte yapılması gerekmektedir. Dolayısıyla, idari şartnamede, teknik değerlendirmeye esas olmak üzere belirlenen kriterlerin, ihale komisyon üyelerince hangi alt kritlerler dikkate alınarak puanlanacağı ayrıntılı bir biçimde düzenlenmelidir. Ayrıca, sayısal hale dönüştürülüp bu suretle kıyaslanabilen belge tutarlarının objektif olarak puanlanabilmesini teminen,  idarece, tam puan ve asgari puan için gerekli belge tutarının, ihale konusu işin büyüklüğü ile orantılı bir şekilde belirlenmiş olması gerekmektedir. Bununla birlikte, teknik değerlendirme aşamasının bazı bölümleri istekilerce sunulan yazılı bir rapor üzerinden puanlanmakta ve bu aşamada komisyon üyelerinin takdir hakkı bulunmaktadır. Ancak, komisyon üyelerince takdir edilen puanların, mümkün olduğu kadar objektif, sunulan rapor ve eklerine bağlı kalarak yapılması gerekmektedir.

Şikayete konu ihalede, idarece,  teknik puanlama kriterlerinden; “isteklilerin benzer nitelik ve ölçekteki işlerde deneyimleri” bölümüne 20 puan, “iş için önerilen yöntem ve çalışma planı ile organizasyon yapısının iş tanımına uygunluğu” bölümüne 50 puan,  “yönetici kadrosu ve teknik personel bölümüne”  30 puan ayrılmıştır.

            Teknik puanlama kriterlerinden, benzer nitelik ve ölçekteki iş deneyimini tevsik etmek üzere sunulan ihale konusu iş veya benzer işe uygun iş deneyim belgesi tutarlarının nümerik hale dönüştürülüp kıyaslanması mümkün olduğundan, bu bölümde yapılan puanlamada ihale komisyonu üyelerinin herhangi bir takdir hakkı bulunmamaktadır. Dolayısıyla, ihale komisyonu üyelerince, bu bölümün puanlaması yapılırken, istekliler tarafından sunulan benzer işe uygun iş deneyim belgeleri güncellenerek toplanmak suretiyle, her isteklinin toplam iş deneyim tutarı tespit edilip, bulunan bu tutarlar üzerinden puanlama yapılması gerekmektedir. Ayrıca, bu bölümün puanlanmasının daha rasyonel yapılabilmesini teminen, idarelerce, ihale konusu işin büyüklüğü ile orantılı olarak, ön yeterlik aşamasında yapılan kademelendirmeye benzer bir biçimde tam puan ve asgari puan için gerekli belge tutarının belirtilmesi gerekmektedir. Aksi takdirde, en yüksek toplam iş deneyim tutarına sahip isteklinin belge tutarı baz alınarak her isteklinin itibari bölüm puanı hesaplanması gerekecekeğinden, ihale konusu işin büyüklüğü bir parametre olarak dikkate alınmadan puanlama yapılmış olacaktır.

            İncelenen ihalede, idarece, söz konusu teknik puanlama bölümüne 20 puan ayrılmış olup, asgari ve tam puan için gerekli iş deneyim belgesi tutarı belirtilmemiştir. Dolayısıyla, nesnel bir puanlama yapılabilmesi için  ihale komisyonunca, isteklilerce sunulan benzer işe uygun iş deneyim belge tutarları güncellenip toplanarak her isteklinin toplam iş deneyim miktarı tespit edilip, bu tutarlar üzerinden itibari bölüm puanı hesaplanması gerekmektedir. Bu nedenle, her bir komisyon üyesince aynı istekliye aynı puanın verilmiş olması gerekmektedir.

            Yukarıdaki açıklamalar ışığında ihale komisyonunca yapılan bölüm puanlaması irdelendiğinde; bazı komisyon üyelerince aynı istekliye farklı puanların verildiği görülmektedir. Bu bölümün puanlamasında komisyon üyelerinin takdir yetkisi bulunmamasına rağmen aynı istekliye farklı puanlar verilmesinin dayanağı bulunmamaktadır. İsteklilerce bu bölümün puanlamasında kullanılmak üzere sunulan iş deneyim belgelerinin genel olarak benzer işe uygun olduğu görülmekle birlikte, bazı belgelerin benzer iş dışında da bazı işler ihtiva ettiği tespit edilmiştir. Ancak, kapsamında benzer iş dışında işler de bulunan iş deneyim belgelerinin ne kadarının benzer işe ait olduğunun belirlenebilmesi için, söz konusu belgelere dayanak teşkil eden işlere ait sözleşme, hakedişler.. vb gibi belgelerin iş deneyim belgesi ekinde bulunması gerekmektedir.  Örneğin, Modül Plan. Hrt. İnş. Tic. Ltd. Şti. tarafından sunulan “Elazığ merkez halihazır harita,  jeolojik etüt raporu, nazım imar planı,  uygulama imar planı” işine ait iş deneyim belgesi ve “Siirt kenti halihazır harita, imar planına esas jeolojik etüt çalışması, imar planlaması ve imar uygulaması işi” işine ait iş deneyim belgesinin; Egeplan Planlama Ltd. Şti. tarafından sunulan “Kozlu (Zonguldak) 1/25000’lik çevre düzeni planı, 1/5000 nazım imar planı  ve 1/1000 lik uygulama imar planı” iş deneyim belgesinin ekinde herhangi bir belgenin bulunmadığı görülmektedir. Bahse konu ihalede benzer işin “nazim ve uygulama imar planı” olduğu dikkate alındığında, söz konusu belgelerdeki benzer işe uygun tutarın, anılan belgelere dayanak teşkil eden sözleşme veya hakedişler olmadan hesaplanması mümkün bulunmamaktadır. Dolayısıyla,  bu bölümün sağlıklı bir şekilde puanlanabilmesi için yeterli bilginin mevcut olmadığı görüldüğünden, ihale komisyonunca,  gerekli bilgi ve belgeler temin edildikten sonra ve yukarıda yapılan açıklamalara çerçevesinde yeniden puanlama yapılması gerektiği sonucuna varılmıştır.

            İsteklilerin teknik yeteneklerinin belirlenmeside kullanılan bir diğer kriterin;  “iş için önerdikleri yöntem ve çalışma planları ile organizasyon yapısının iş tanımına uygunluğu” olduğu ve idarece bu bölüme 50 puan ayrıldığı anlaşılmıştır. Bu bölümün puanlaması, istekliler tarafından sunulan raporların ihale komisyon üyelerince okunması sonucunda yapıldığından, bu aşamada komisyon üyelerinin takdir yetkisi bulunmaktadır. Ancak, bu takdir yetkisinin, isteklilerin sunduğu rapora bağlı kalarak, objektif ve eşit muamele ilkesi gözetilerek kullanılması gerekmektedir. Dolayısıyla, şikayete konu ihalede ihale komisyon üyelerince yapılan puanlamaya müdahale imkanı bulunmamakla birlikte, idarece şikayete verilen cevapta yer alan; “isteklilerin idareye sundukları belgelerin yanı sıra, bu idareye daha önce yapmış oldukları işler de dikkate alındığı” hususu dikkate alındığında, komisyonca isteklilerin sunduğu raporlara bağlı kalmadan puanlama yapıldığı anlaşılmıştır. Ancak, puanlamanın isteklilerin sunduğu belgeler üzerinden, idari şartnamede belirtilen kriterler esas alınarak objektif ve eşit muamele ilkesinin hiçbir suretle ihlal edilmesi ihtimalini doğurmadan yapılması gerekmektedir. Şikayete verilen cevapta; puanlama yapılırken dikkate alındığı ifade edilen “isteklilerin idareye daha önce yaptığı işler” hususunun, idareye daha önce iş yapmamış bir isteklinin ihale teklif vermesi durumunda eşit muamele ilkesinin işletilememesi sonucunu doğuracağı gibi, söz konusu hususun isteklinin daha önce gerçekleştirdiği işlerde kanıtlanabilir nitelikte eksik veya hatalı bir üretim olmadığı sürece, keyfi puanlamaya imkan tanıyacağı anlaşıldığından mevzuata aykırı bulunmuştur.

 “Yönetici kadrosu ve teknik personel” kriteri için ayrılan 30 puanın 4 adet alt kriter esas alınarak;

şeklinde paylaştırıldığı görülmektedir. İdarece, yukarıda yer verilen tablonun Danışmanlık Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği ekinde yer alan tablo esas alınarak düzenlendiği görülmektedir. Ancak,  anılan Yönetmelik ekinde yer alan tablonun,  genel nitelikte ve ihale konusu işin gerekleri doğrultusunda idarenin ihtiyaç duyduğu nitelikleri ön plana çıkarmasına imkan tanıyacak şekilde geliştirilmeye muhtaç olduğu açıktır.  Bu bölüme ilişkin puanlamanın nesnel olarak yapılabilmesi için anılan Yönetmelik ekindeki tabloda yer alan alt kriterlerin hangi hususlar dikkate alınarak puanlanacağının belirtilmesi zorunludur. Örneğin; alt kriter olarak belirlenen “genel nitelikler”e ayrılan 10 puanın hangi özelliğe sahip istekliye verileceği tamamen muğlaktır. İdarece yapılan düzenleme ile nesnel bir değerlendirme kriteri belirlenmediğinden, puanlama tamamen komisyon üyelerinin takdirine bırakılmıştır.  Dolayısıyla, ihale dokümanında alt kriterlerin ne şekilde puanlanacağı somut ve anlaşılır olmadığı, aksine soyut ve komisyon üyelerinin takdirine bırakıldığı, mevcut doküman ile nesnel bir puanlamanın yapılamayacağı aşikar olduğundan ihalenin iptal edilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

Diğer taraftan, ihale işlem dosyası içerisinde yer alan tutanaklardan teknik tekliflerin 13.10.2009 tarihinde açıldığı ve teknik puanlamanın da aynı tarihte yapıldığı anlaşılmaktadır. Diğer taraftan, aynı tarihli “uygun olmayan belgelerin uygun sayılmama gerekçelerine ilişkin tutanak”ta Belda Belde Proje ve Dan. Tic. Ltd. Şti.’ye ait geçici teminat mektubunun süresinin yetersiz olduğu tespiti ile kayıt altına alınmıştır. Ancak, isteklilere gönderilen 13.10.2009 tarihli yazıda, mali tekliflerin 09.11.2009 tarihinde açıklanacağı belirtilmiş olup, bu tarihte açılması gerekilen mali tekliflerin, teknik tekliflerin açıldığı tarih olan 13.10.2009 tarihinde açıldığı ve bu hususun Danışmanlık Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’ne aykırı olduğu anlaşılmıştır.

             Sonuç olarak, 3 bölümden oluşan teknik puanlamanın 20 puanlık birinci bölümünün mevcut belgeler ile yapılmasının mümkün olmadığı, gerekli belgeler temin edildikten sonra raporda yer alan açıklamalar çerçevesinde yapılması gerektiği; 50 puanlık ikinci bölümünün komisyon üyelerinin takdir yetkisinde olduğu, ancak takdir yetkisinin komisyonca mevzuata aykırı bir biçimde kullanıldığının anlaşıldığı, 30 puanlık üçüncü bölümün ise ne şekilde puanlanacağı hususunda somut ve anlaşılır bir düzenleme yapılmadığı, aksine soyut ve komisyon üyelerinin takdirine bırakıldığı, dolayısıyla her ne kadar 70 puanlık bölümün yeniden puanlanması mümkün ise de 30 puanlık 3 üncü bölümün ne şekilde puanlanacağı somut, anlaşılır ve nesnel değerlendirmeye imkan tanıyacak biçimde düzenlenmediğinden ihalenin iptal edilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

Yukarıda mevzuata aykırılıkları belirtilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilemeyecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, ihalenin iptali gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (a) bendi gereğince, ihalenin iptaline,

   Oybirliği ile karar verildi.