|
ÖZET: 2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları, dış kaynaklı projelere ilişkin önemli bulgular sunmaktadır. Kamu idaresinin, Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu (TÜBİTAK) aracılığıyla yürüttüğü projelerde, geçici olarak istihdam edilen personelin bazıları, projelerin gerektirdiği hizmetler dışında idari faaliyetlerde çalıştırılmaktadır. Bu durum, mevzuata aykırı olup, proje maliyetlerini artırmaktadır. Proje personelinin yalnızca proje hizmetlerinde çalıştırılması gerektiği belirtilmektedir.
Ayrıca, dış kaynaklı projelerde maliyet kalemleri arasında yapılacak aktarımlara ilişkin bir düzenlemenin bulunmaması, harcamaların etkinliğini azaltmaktadır. Proje bütçesinin esnekliği sağlansa da, aktarımların belirli kurallara bağlanmaması, maliyet etkinliğini olumsuz etkilemektedir. Bu nedenle, dış kaynaklı projelerin maliyet etkinliğini artırmak amacıyla, maliyet kalemleri arasında yapılacak aktarımlara ilişkin mevzuat düzenlemeleri yapılması gerekmektedir. Son olarak, proje kapsamında edinilen sıvı maddelerin giderleştirilmesiyle ilgili uygulamalarda da sorunlar yaşanmaktadır. Edinilen malzemelerin doğrudan gider olarak kaydedilmesi, stok kontrolü açısından zorluklar yaratmakta ve kayıtlı durum ile fiili durum arasında farklılıklara yol açmaktadır. Bu nedenle, proje sürecinde edinilen malzemelerin kullanıma verildikçe gider kaydedilmesi gerektiği vurgulanmaktadır. |
BULGU: Dış Kaynaklı Projelere İlişkin Tespitler
2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Özel Bütçeli İdare
Kamu idaresi tarafından kamu veya özel kuruluşlara sağlanan hizmetlere ilişkin projelerin incelenmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.
Proje Kapsamında Geçici Olarak İstihdam Edilmesi Gereken Personelden Bazılarının İdari Faaliyetlerde Çalıştırılması
4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu’na (TÜBİTAK) ilişkin hükümlerin düzenlendiği Kırkbirinci Bölümünün 584’üncü maddesinde, bilimsel ve teknolojik alanlarda araştırma ve geliştirme faaliyetlerini desteklemek amacıyla projeler geliştirmek İdarenin görevleri arasında sayılmıştır.
İdare bu görevini savunma, uzay, havacılık, bilişim ve bilgi güvenliği teknolojileri gibi farklı alanlarda faaliyet gösteren enstitüleri nezdinde yürüttüğü dış projeler aracılığıyla yerine getirmektedir. Bu kapsamda Kurumdan hizmet talep eden kamu veya özel kuruluşlar ile diğer gerçek veya tüzel kişiler hazırladıkları teklifleri Başkanlığa iletmekte, hizmetin yapılmasına karar verilmesi halinde Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu’nca Kurum Dışına Verilen Hizmetlerin Bedelinin Tespiti ve Elde Edilen Gelirlerin Kullanımına İlişkin Yönetmelik’in 7’nci maddesinde sayılan gider kalemleri üzerinden toplam maliyet tespiti yapılmakta, yine aynı Yönetmeliğin 8’inci maddesi gereği bu tutara en az yüzde 10 kurum hissesi (kâr) eklenmek suretiyle sözleşme bedeli belirlenmekte ve taraflar arasında protokol imzalanarak süreç ilgili protokollere göre sonuçlandırılmaktadır.
Anılan Yönetmelik’in 7’nci maddesinde “hizmeti yürütmek üzere geçici olarak istihdam edilecek projede görevli personelin kıdem tazminatı ve benzeri yükümlülükler dahil maliyeti” Kurum içi ve dışına verilecek her türlü hizmetin maliyeti hesaplanırken göz önüne alınacak gider kalemleri arasında sayılmıştır. Bu hüküm çerçevesinde proje yürütücüsü enstitüler ilgili projenin gerçekleştirilebilmesi için ihtiyaç duyulan personeli geçici olarak istihdam edebilmektedir.
Mevzuat hükmünden anlaşılacağı üzere bu şekilde geçici personel istihdam edilebilmesi, ilgili personelin projenin yürütülebilmesi için gerekli hizmetlerde çalışması şartına bağlıdır. Ancak yerinde yapılan incelemelerde, projeler kapsamında yapılan danışmanlık hizmeti alımları çerçevesinde istihdam edilen personelden bazılarının projelerin gerektirdiği hizmetler yerine İdarenin kendi birimlerinde (muhasebe birimi gibi) çalıştırıldığı ve bu durumun bazı enstitülerde istihdam yöntemine dönüştüğü görülmüştür.
İnsan kaynakları politikası ve planlamasına ilişkin hususlar ile personelin işe alınması, çalışma şartları ve nitelikleri, atanma ve yetiştirilmeleri, hak, ödev ve sorumlulukları, görevde yükselmeleri ile sicil, disiplin ve diğer özlük işlerine ilişkin usul ve esasları Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu İnsan Kaynakları Yönetmeliği’nde düzenlenmiş olup Yönetmeliğin “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde toplu iş sözleşmesi kapsamı dışında kadrolu çalışan personelin Yönetmelik kapsamına dâhil, proje personelinin ise Yönetmelik kapsamı dışında olduğu belirtilmektedir. Proje personelinin Yönetmelik dışında tutulma sebebi, bu kişilerin proje süresi ve proje hizmetleriyle sınırlı olmak üzere geçici olarak istihdam edilmesidir. Dolayısıyla proje hizmetleri kapsamı dışında idari faaliyetlerde çalıştırılacak personelin işe alınmasından diğer hak ve yükümlülüklerine kadar bütün özlük işlemlerinin bu Yönetmelik hükümlerine göre yapılması gerekmektedir. Bu sebeple proje kapsamında geçici istihdam edilen personelin idari hizmetlerde çalıştırılması mevzuata uygun olmadığı gibi, bu şekilde istihdam edilen personelin maliyeti için ayrıca Katma Değer Vergisi (KDV) hesaplandığından proje maliyetleri artmaktadır.
Kamu idaresi cevabında proje kapsamında yürütülen faaliyetlerde insan kaynakları, mali hizmetler veya bilgi sistemleri gibi destek süreçlerine ihtiyaç duyulduğu, proje personelinin yalnızca bilimsel çıktılardan sorumlu olmakla kalmayıp proje yaşam döngüsü içerisinde projenin uygulanabilirliği, izlenebilirliği ve yönetilebilirliğini sağlayan süreçlerin de ayrılmaz bir parçası olduğu belirtilmiştir. Ancak bulgumuzda belirtilen husus proje kapsamında danışman olarak istihdam edilen personelin proje kapsamı dışında idari hizmetlerde çalıştırılmasıdır.
Sonuç olarak idari hizmetlerde çalıştırılacak personel istihdamının Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu İnsan Kaynakları Yönetmeliği hükümlerine göre yapılması ve projeler kapsamında istihdam edilen geçici personelin proje süresi boyunca yalnızca proje hizmetlerinde çalıştırılması gerekmektedir.
Proje Maliyet Kalemleri Arasında Yapılan Aktarımların Usulüne İlişkin Alt Düzenleme Bulunmaması
Kamu maliyesine ilişkin genel ilkeleri ortaya koyan 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine tahsis edilen ödenekler kullanılırken ve ödenek aktarımı yapılırken uyulması gereken kurallar yer almakta, 2024 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’na ekli cetvellerde de ödenek kullanımına ilişkin esaslar ve sınırlar belirtilmektedir.
Bu çerçevede TÜBİTAK kaynaklarıyla desteklenen projelerde ödenek kalemleri arasında yapılacak aktarımlara ilişkin kurallar TÜBİTAK Kaynaklarından Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ile Özel Bütçeli İdarelere Proje Karşılığı Aktarılacak Tutarların Harcanması ve TÜBİTAK Tarafından Yürütülen Dış Destekli Projelerin Harcamalarının Gerçekleştirilmesine İlişkin Esas ve Usuller’in “Proje Bütçesi ve Süreye İlişkin İşlemler” başlıklı 5’inci maddesinde ayrıca düzenlenmiştir. Bu maddeyle, öngörülen malzeme veya hizmetin tür ve niceliğinin değiştirilmemesi şartıyla aktarılma yapılacak ekonomik düzeylerin niteliğine ve ekleme yapılacak ekonomik sınıflandırma kodunda yer alan ödenek toplamının yüzde 20’sinin üzerinde aktarım yapılıp yapılmadığına göre ilgili karar ve onay mercileri belirlenmiştir. Söz konusu mevzuat hükmü TÜBİTAK kaynaklarıyla desteklenen projelere ilişkindir.
Ancak yapılan incelemelerde TÜBİTAK kaynaklarıyla desteklenen projelerin aksine dış kaynaklı projelerde maliyet kalemleri arasında (proje kapsamında yapılması öngörülen seyahat giderleri, personel gideri, makine ve teçhizat alım giderleri, temsil-tanıtma giderleri gibi) proje süresi boyunca yapılan aktarımların gerçekleştirilme usulüne ilişkin mevzuat düzenlemesi bulunmadığı görülmüştür.
Kamu idaresi cevabında proje kalemleri arasındaki ödenek aktarımlarının proje taleplerindeki değişikliklere ve teknolojik gelişmelere uyum sağlanması amacıyla proje bütçesini aşmamak kaydıyla ilgili kurum/kuruluşlarla mutabakat sağlanarak yapıldığı belirtilmektedir. Ancak bu durum proje yürütücüsü enstitülere esneklik sağlasa da aktarımlar belli bir kurala bağlanmadığından harcamaların maliyet etkinliğini azaltabilmektedir.
Sonuç olarak 5018 sayılı Kanun ve TÜBİTAK kaynaklarıyla desteklenen projelere ilişkin mevzuat hükümleri çerçevesinde dış kaynaklı projeler için de proje maliyetlerinde etkinliğin sağlanmasına katkıda bulunmak üzere, maliyet kalemleri arasında yapılacak aktarımlara ilişkin mevzuat düzenlemesi yapılması ve bu aktarımların belirli bir kurala bağlanması gerekmektedir.
Projeler Kapsamında Girdi Olarak Kullanılan Sıvı Maddelerin Tamamının İlk Edinimlerinde Giderleştirilmesi
Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin 150 İlk madde ve malzeme hesabının niteliğini düzenleyen 87’nci maddesine göre, kamu idarelerince üretimde veya diğer faaliyetlerde kullanılmak ya da tüketilmek üzere edinilen tüketim malzemeleri ile hammadde, yardımcı madde, ambalaj malzemesi ve diğer malzemelerin izlenmesi için 150 İlk madde ve malzeme hesabının kullanılması gerekmektedir.
Aynı Yönetmelik’in 88’inci maddesinde kullanılan veya tüketilen ilk madde ve malzeme tutarlarının, belirlenen dönem sonlarında kayıtlı değerleri üzerinden 150 İlk madde ve malzeme hesabına alacak, 630 Giderler hesabına borç kaydedileceği belirtilmiştir.
Taşınır Mal Yönetmeliği’nin “Kayıt zamanı, kayıt değeri ve değer tespit komisyonu” başlıklı 13’üncü maddesinin birinci fıkrasında ise taşınırların tüketime verildiğinde, satıldığında, başka harcama birimlerine devredildiğinde, bağışlandığında veya yardım yapıldığında, çeşitli nedenlerle kullanılamaz hâle geldiğinde, hurdaya ayrıldığında veya kaybolma, çalınma, canlı taşınırın ölümü gibi yok olma hâllerinde çıkış kaydedileceği hüküm altına alınmıştır.
Mevzuat hükümlerine karşın dış kaynaklı projelere ilişkin yerinde yapılan incelemelerde üretim girdisi olarak edinilen solüsyon ve benzeri sıvı maddelerin 150 İlk madde ve malzeme hesabına girişi yapıldıktan sonra tüketime sevk edilmeleri beklenmeksizin doğrudan gider olarak kaydedildiği, bu durumunun yıl içinde fiili durum ile kayıtlı durum arasında farklılığa ve üretim süreci sonunda kullanılmayan fazla malzemelerin kayıtlarda gözükmemesine sebebiyet verdiği, enstitülerin çoğunda bunların takibinin manuel olarak yapıldığı anlaşılmıştır.
Bu uygulama, satın alınan ilk madde ve malzemelerin hangilerinin kullanıma verildiği veya hangilerinin ambarda bulunduğu yönünde yeterli bilgiye ulaşılamamasına ve dolayısıyla sağlıklı bir stok kontrolü yapılamamasına neden olmaktadır.
Kamu idaresi cevabında bulgumuzda belirtilen hususların düzeltilmesine yönelik gerekli önlemlerin alınacağı belirtilmektedir.
Sonuç olarak proje kapsamında üretim sürecinde kullanılmak üzere edinilen stoklanabilir mahiyetteki ilk madde ve malzemelerden 150 İlk madde ve malzeme hesabına kaydedilenlerin kullanıma verildikçe gider kaydedilmesi gerekmektedir.