Doğrudan Hizmet Alımı Suretiyle İstihdam Edilen Şirket İşçilerine İlişkin İş ve İşlemlerde Hatalı Uygulamalar Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Doğrudan Hizmet Alımı Suretiyle İstihdam Edilen Şirket İşçilerine İlişkin İş ve İşlemlerde Hatalı Uygulamalar Bulunması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – İl Belediyesi

Doğrudan hizmet alımı suretiyle istihdam edilen şirket işçilerine ilişkin iş ve işlemlerde hatalı uygulamalar bulunduğu görülmüştür.

A) Şirket İşçilerinin Kamu İdaresi ile Şirketi Arasında Sözleşme Düzenlenmeden İstihdam Edilmesi

Kamu İdaresi tarafından, şirket işçilerinin personel şirketi ile sözleşme düzenlenmeden istihdam edildiği görülmüştür.

24 Aralık 2017 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan 696 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 126’ıncı maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ek 20’nci madde eklenmiş ve söz konusu maddede; il özel idareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birliklerinin, personel çalıştırılmasına dayalı hizmetleri 04.01.2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 22’nci maddesindeki limit ve şartlar ile 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendindeki sınırlamalara tabi olmaksızın doğrudan hizmet alımı suretiyle birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası bu idarelere ait ve halen bu kapsamda hizmet alımı yaptığı mevcut şirketlerinden birine, bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete gördürebileceği, bu madde kapsamındaki şirketlerde işçilerin işe alımı, işçilere ilişkin personel giderlerinin toplam giderler içindeki payına ilişkin üst sınırları, ilk defa alınacak işçilere ilişkin belirlenecek ölçütleri esas alarak yıllık sınırlamaları ve bu kapsamdaki alımlar ile harcamaları izlemeye ilişkin usul ve esasları belirlemeye Cumhurbaşkanının yetkili olduğu hüküm altına alınmıştır.

28 Nisan 2018 tarih ve 30405 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları İle Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esaslar’ın “ Hizmetlerin gördürülmesi” başlıklı 6’ncı maddesinde bu kapsamda yapılacak personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerin bedelinin tespitinde, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin yaklaşık maliyetin tespitine ilişkin hükümlerine uyulmasının zorunlu olduğu, bu Usul ve Esaslarda düzenlenmeyen hususlarda Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği eki Hizmet İşleri Genel Şartnamesi ve ilgili diğer mevzuat hükümlerinin uygulanacağı ve bu kapsamdaki hizmet alımlarında taraflar arasında sözleşme imzalanmasının zorunlu olduğu düzenlenmiştir.

Yukarıdaki mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; belediyelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarını yalnızca kendi şirketlerinden yapmaları gerektiği, hizmet alımına ilişkin bedelinin tespitinde Hizmet Alım İhaleleri Uygulama Yönetmeliği hükümlerinin uygulanacağı ve taraflar arasında sözleşme düzenlenmesinin zorunlu olduğu görülmektedir.

Yapılan incelemede, Kamu İdaresinin şirketinden gerçekleştirilen hizmet alımı için şirketin teklif cetveli sunmadığı, asgari işçilik maliyetlerinin belirlenmediği, herhangi bir bedel tespitinin yapılmadığı, kamu idaresi ile şirketi arasında hiçbir sözleşme düzenlenmediği, şirket işçilerinin ücretlerinin yalnızca şirket ile sendika arasında imzalanan toplu iş sözleşmesi hükümlerine göre belirlendiği, bu nedenle de ilgili yılda İdarede kaç şirket işçisi çalışacağı, bu kişilerin asgari işçilik maliyetlerinin ne olduğu, sözleşme ve genel giderler ile kar ödenip ödenmeyeceği gibi hususların hiçbiri belirlenemediği tespit edilmiştir.

Bu durum mevzuata aykırı olmakla beraber, Kamu İdaresi tarafından şirkete genel gider ve kar olarak ödenecek tutarın net olmamasına, yıl içerisinde kaç işçi çalıştırılacağının belirlenememesine ve işçilerinin giderlerine ilişkin hesaplama yapılmasının imkânsız hale gelmesine neden olmaktadır. Ayrıca bu husus sözleşme damga vergisinin de tahakkuk ve tahsil edilememesine de sebep olmaktadır.

Kamu İdaresi cevabında, şirket ile İdare arasında sözleşme imzalanması için gerekli çalışmalara başlandığı ve bundan sonraki süreçte işlemlerin mevzuata uygun olarak yürütüleceği ifade edilmiştir.

Kamu İdaresi tarafından kendi şirketinden gerçekleştirdiği personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı için yaklaşık maliyetin belirlenmesi, şirketten teklif cetveli alınması ve sözleşme imzalanması gerekmektedir.

B) Belediye Şirketine Ait Ticari İşletmelerde Çalışan Personelin Ücretlerinin Kamu İdaresi Bütçesinden Ödenmesi

Kamu İdaresi bünyesinde çalışmayıp tamamen belediye şirketine ait olan ticari işletmelerde görev yapan personel ücretlerinin Belediye bütçesinden ödendiği görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde; 5018 sayılı Kanuna ekli (I), (II), (III) ve (IV) sayılı cetvellerde yer alan kamu idareleri (MİT Müsteşarlığı hariç) ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşların, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (I) sayılı listede yer alan idarelerin merkez ve taşra teşkilatları, il özel idareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birlikleri, birlikte veya ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşlarına ait şirketlerin; merkezi yönetim, sosyal güvenlik kurumu, fon, kefalet sandığı, yatırım izleme ve koordinasyon başkanlığı, gençlik hizmetleri ve spor il müdürlüğü, mahalli idare ve şirket bütçelerinden veya döner sermaye bütçelerinden, anılan liste kapsamındaki diğer idareler için ise kendi bütçelerinden personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamayacağı ve buna imkân sağlayan diğer mevzuat hükümlerinin uygulanamayacağı belirtilmiştir. Maddenin devamında; personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımının; bu Kanun ve diğer mevzuattaki hükümler uyarınca ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden işlere ilişkin hizmet alımlarını ifade edeceği belirtilmiştir.

696 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 126’ncı maddesiyle 375 sayılı KHK’ya ek 20’nci madde eklenmiştir. Bu maddede; İl özel idarelerinin, belediyeler ile bağlı kuruluşlarının ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birliklerinin, personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerini 04.01.2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 22’nci maddesindeki limit ve şartlar ile 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendindeki sınırlamalara tabi olmaksızın doğrudan hizmet alımı suretiyle birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası bu idarelere ait ve halen bu kapsamda hizmet alımı yaptığı mevcut şirketlerinden birine, bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete gördürebileceği düzenlenmiştir.

28 Nisan 2018 tarih ve 30405 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esaslar’ın “Tanımlar başlıklı 3’üncü maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde; işçi kavramının, şirketlerde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı kapsamında idareye hizmet sunmak üzere iş sözleşmesine dayalı olarak çalışan kişiyi ifade edeceği düzenlenmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; belediyelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalesi gerçekleştirmeyeceği, bu kapsamındaki işlerini 04.01.2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 22’nci maddesindeki limit ve şartlar ile 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendindeki sınırlamalara tabi olmaksızın doğrudan hizmet alımı suretiyle birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası bu idarelere ait ve halen bu kapsamda hizmet alımı yaptığı mevcut şirketlerinden birine, bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete gördürebileceği, bir işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak değerlendirilebilmesi için istihdam edilen işçilerin çalışma saatlerinin tamamını idare için kullanması gerektiği anlaşılmaktadır. Ayrıca İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esaslar’da işçi kavramı, şirketlerde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı kapsamında idareye hizmet sunmak üzere iş sözleşmesine dayalı olarak çalışan kişi olarak tanımlanmıştır.

Yapılan incelemede, SGK işyeri sicil numaraları, puantaj kayıtları ve ücret bordroları incelenmiş olup, Kamu İdaresi’nin sermayesinin tamamına sahip olduğu AKSAV İnşaat Turizm Temizlik Sanayi Ticaret Limited Şirketi’ne ait olan Pirler Parkı İşletmesinde farklı dönemlerde çalışan 40, Yenice Sosyal Tesislerinde ise 27 farklı işçinin 2024 yılı boyunca ücretlerinin Kamu İdaresi bütçesinden ödendiği tespit edilmiştir.

Kamu İdaresi cevabında, şirket bünyesindeki ticari işletmelerde çalışan işçilerin ücretlerinin belediye bütçesinden ödenmemesi için gerekli özen ve hassasiyetin gösterileceği ifade edilmiştir.

Kamu İdaresinin ve şirketinin tüzel kişiliklerinin farklı olduğunun göz önünde bulundurulması ve Kamu İdaresi bünyesinde olmayıp tamamen şirkete ait ticari işletmelerde çalışan işçilerin ücretlerinin kamu idaresi bütçesinden ödenmemesi gerekmektedir.

Şirket İşçilerinin Sosyal Güvenlik Kurumu Primlerinin Şirkete Ödenmemesi

Doğrudan hizmet alımı kapsamında istihdam edilen işçilerin Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) primlerinin şirkete ödenmediği, şirkete yalnızca işçilerin net ücretlerinin ödendiği görülmüştür.

İl Özel İdareleri ve Belediyeler ile Bu İdarelere Bağlı Kuruluşların ve Bunlara Ait Tüzel Kişilerin Borçlarına Karşılık Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilat Toplamı Üzerinden Ayrılacak Paylardan Yapılacak Kesintilere İlişkin Esaslar’ın “Amaç ve Kapsam” başlıklı 1’inci maddesinin ikinci fıkrasında; bu Esasların, il özel idareleri, belediyeler ve bu idarelere bağlı kuruluşların ve bunlara ait tüzel kişiliklerin; 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre takip edilen Devlete olan borçları, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun kapsamında tanımlanan Hazine alacağı niteliğindeki borçları, İller Bankasına olan borçları ile Sosyal Güvenlik Kurumuna olan borçları, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun geçici 3’üncü, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun geçici 5’inci maddeleri kapsamında uzlaşma sağlanmış borçları ile bu maddeler kapsamındaki kuruluşlara olan ve 31.12.2006 tarihi itibarıyla tahakkuk etmiş ve uzlaşma sağlanmamış olan borçlarına karşılık, bu idareler adına her ay genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden ayrılacak paylarından yapılacak kesintileri kapsayacağı belirtilmiştir. Belirtilen Esaslar’ın “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde tüzel kişilik kavramı, il özel idareleri ve belediyeler ile bunların bağlı kuruluşlarının doğrudan veya dolaylı olarak birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlasına sahip bulundukları tüzel kişilikler şeklinde tanımlanmıştır.

Aynı Esaslar’ın “Kapsama Giren Borçların Sınıflandırılması” başlıklı 4’üncü maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde; 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre takip edilen Devlete olan borçlar, İller Bankasına olan borçlar, Sosyal Güvenlik Kurumuna olan borçlar ile 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun kapsamında tanımlanan Hazine alacağı niteliğindeki borçlar kapsama giren borçlar olarak sayılmış, “Kesinti Oranı” başlıklı 5’inci maddesinde; 4’üncü maddenin birinci fıkrasının (a), (b) ve (c) bentleri kapsamındaki borçlar için il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşlar adına her ay genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden ayrılacak paylarından %40 oranında kesinti yapılacağı düzenlenmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; belediyelerin sermayesinden yarısından fazlasına sahip olduğu şirketlerine ait SGK prim borçlarının da belediyenin genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden ayrılacak paylardan kesinti yapılmak suretiyle tahsil edileceği görülmektedir.

Yapılan incelemede, Kamu İdaresi’nin sermayesinin tamamına sahip olduğu AKSAV İnşaat Turizm Temizlik Sanayi Ticaret Limited Şirketi’nden personel çalıştırılması amacıyla doğrudan hizmet alımı gerçekleştirdiği, şirkete işçilerin yalnızca net ücretlerini ödendiği ve kalan tutarın bütçe emanetleri hesabında bekletildiği, bu nedenle de şirketin işçilere ait SGK prim borçlarını ödeyemediği tespit edilmiştir. Şirketin 06.01.2025 tarihi itibariyle SGK’ya olan borcu; 306.579.259,37 TL’si anapara, 147.451.049,55 TL’si gecikme zammı olmak üzere toplam 454.030.308,92 TL’dir. Bu durum şirkete ait SGK prim borçlarının gecikme zammı ile birlikte Kamu İdaresi’nin genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden ayrılacak payından kesinti yapılması suretiyle tahsil edilmesine ve Kamu İdaresi’nin nakit dengesinde bozulmaya neden olacaktır.

Kamu İdaresi cevabında, söz konusu hatanın bütçe imkanlarından kaynaklandığını ve bütçe kaynakları dikkate alınarak şirkete yapılacak ödemelerin brüt tutarlar üzerinden gerçekleştirileceği ifade edilmiştir.

Kamu İdaresi tarafından doğrudan hizmet alımı suretiyle çalıştırılan personellerin SGK işveren ve işçi primlerinin şirkete ödenmesi ve ileride doğacak olan gecikme zammı yükünden kaçınılması gerekmektedir.