Doğrudan Temin Usulü ile Yapılan İş Kıyafeti Alımlarında Mevzuata Uygun Olmayan Hususların Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Doğrudan Temin Usulü ile Yapılan İş Kıyafeti Alımlarında Mevzuata Uygun Olmayan Hususların Bulunması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Belediye Şirketi

A. Alımlarda Faturada Bulunması Gerekli Asgari Bilgilerin Mevcut Olmaması

Faturaların mevzuatta belirtilen asgari bilgileri içermediği tespit edilmiştir.

213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun 229’uncu maddesinde fatura; satılan emtia veya yapılan iş karşılığında müşterinin borçlandığı meblağı göstermek üzere emtiayı satan veya işi yapan tüccar tarafından müşteriye verilen ticari vesika olarak tanımlanmıştır.

213 sayılı Kanunun “Faturanın şekli” başlıklı 230’uncu maddesinde ise; faturada en az aşağıdaki bilgilerin bulunacağı belirtilmiştir. Buna göre faturada;

Faturanın düzenleme tarihi, seri ve sıra numarası,

Faturayı düzenleyenin adı, varsa ticaret unvanı, iş adresi, bağlı olduğu vergi dairesi ve hesap numarası,

Müşterinin adı, ticaret unvanı, adresi, varsa vergi dairesi ve hesap numarası,

Malın veya işin nevi, miktarı, fiyat ve tutarı,

Satılan malların teslim tarihi ve irsaliye numarası, bulunmalıdır.

Doğrudan temin yöntemiyle gerçekleştirilen iş kıyafeti alımına ilişkin toplam 1.273.500,00 TL tutarında dört fatura düzenlendiği, ancak bu faturalarda mal türünün yalnızca “İş elbisesi” olarak belirtildiği ve mevzuatta öngörülen asgari bilgilerin yer almadığı tespit edilmiştir.

Faturalarda, malın türü, miktarı, fiyatı ve tutarının bulunması kanuni zorunluluk olup faturaya konu olan malın türü ve miktarının da herkesçe bilinen, kabul görmüş, kesin ve standart bir ölçü olması gerekmektedir. Buna göre; faturada malın türü ve miktarı yerine, genel ifadelerin kullanılması mevzuata aykırılık teşkil edeceği gibi bu durumun tam olarak ne alındığının tespitine imkân vermemesi sebebiyle denetimini de imkânsız kılmaktadır.

Kamu idaresi tarafından verilen cevapta özetle, bundan sonraki alımlarda faturada bulunması gereken asgari bilgilere dikkat edileceği belirtilmiştir.

Sonuç olarak, faturalarda bulunması gereken asgari bilgilerin eksiksiz olarak yer almasını temin etmek ve denetimin sağlıklı bir şekilde yürütülmesini sağlamak amacıyla alım süreçlerinde Vergi Usul Kanunu’nda faturanın şekline ilişkin belirlenen hükümlere uygun hareket edilmesi gerekmektedir.

B. Teknik Şartname Bulunmaması ve İsteklinin Teklif Verdiği Ürünle İlgili Bilgi Sahibi olmaması

Piyasa fiyat araştırmasına esas alınan tutanaklarda işin teknik özellikleri ve kapsamına ilişkin bilgilere yer verilmediği, teknik detaylar belirtilmeden isteklilerden fiyat teklifi alındığı, doğrudan temin evraklarında alımın niteliğine dair yeterli açıklamanın bulunmadığı ve idare tarafından herhangi bir teknik şartnamenin hazırlanmadığı tespit edilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde, doğrudan temin, Kanun’da belirtilen hallerde idarenin davet ettiği isteklilerle teknik şartlar ve fiyat üzerinde görüşerek ihtiyaçları doğrudan karşılayabildiği bir alım yöntemi olarak tanımlanmıştır. Aynı Kanun’un “Şartnameler” başlıklı 12’nci maddesinde ise ihale konusu hizmet alım işinin her türlü özelliğini belirten teknik şartnamenin idarelerce hazırlanacağı hüküm altına alınmıştır.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin 22.1.1.2’nci maddesinde, doğrudan temin yönteminin belirli nitelikteki ihtiyaçların karşılanmasını kolaylaştırmayı amaçladığı, ancak ihtiyacın özelliğine göre ilan yapılması, teminat alınması, ihale komisyonu kurulması, isteklilerde belirli yeterlik kriterlerinin aranması ile şartname ve sözleşme düzenlenmesi gibi hususların idarenin takdirinde olduğu hüküm altına alınmıştır.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Doğrudan temine ilişkin açıklamalar” başlıklı 22’nci maddesinde, doğrudan temin yöntemiyle yapılan alımlarda teknik şartname hazırlanmasının idarelerin takdirine bırakıldığı belirtilmiştir. Ancak, teknik şartname düzenlenmesi zorunlu tutulmamış olsa da teklif fiyatlarının sağlıklı bir şekilde alınabilmesi ve kabul işlemlerinin objektif kriterlere göre gerçekleştirilebilmesi için teknik şartnamenin hazırlanması gerektiği değerlendirilmektedir.

Kamu idaresi tarafından verilen cevapta özetle, teknik şartnamenin bundan sonraki alımlarda hazırlanacağı belirtilmiştir.

Diğer yandan Şirket’e tanınan takdir yetkisi sınırsız olmayıp, mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinde işin teknik niteliklerinin belirlenmeden gerçekleştirilebileceği anlamına gelmemektedir. Bu yetki, özellikle standart ve teknik şartname gerektirmeyen mal alımları için kolaylık sağlamaktadır. Ancak, doğrudan temin yöntemiyle gerçekleştirilen mal, hizmet ve yapım işlerinde, işin teknik özelliklerini gösteren belgelerin düzenlenmesi hem ihtiyaçların doğru tespit edilmesi hem de alım sürecini kontrol eden komisyonların görevlerini sağlıklı bir şekilde yerine getirebilmesi açısından önem arz etmektedir.

Doğrudan Temin Usulü ile Gerçekleştirilecek Harcamalara Getirilen Üst Sınır Aşılmasına Rağmen Bu Yöntemle Alım Yapılması

İdare tarafından doğrudan temin usulüyle gerçekleştirilen iş kıyafeti alımında, 2024 yılı için belirlenen doğrudan temin harcama üst sınırının aşıldığı tespit edilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Doğrudan temin” başlıklı 22’nci maddesinde belirtilen hallerde, ihtiyaçların ilân yapılmaksızın ve teminat alınmaksızın doğrudan temin usulü ile karşılanmasına ilişkin esaslar düzenlenmiştir. Kanunda bu özel hallerden biri olarak “Büyükşehir belediyesi sınırları dâhilinde bulunan idarelerin on beş milyar, diğer idarelerin beş milyar Türk Lirasını aşmayan ihtiyaçları…” şeklinde belirtilmiştir. (2024 yılında Büyükşehir Belediye sınırı dahilinde bulunmayan idareler için söz konusu limit tutarı 207.453,00 TL’dir).

4734 sayılı Kanun’un “Eşik değerler ve parasal limitlerin güncellenmesi” başlıklı 67’nci maddesinde ise, bu Kanunda belirtilen eşik değerler ve parasal limitlerin Kamu İhale Kurumu tarafından güncelleneceği ve her yıl 1 Şubat tarihinden geçerli olmak üzere aynı tarihe kadar Resmî Gazete’de ilân edileceği ifade edilmiştir.

Söz konusu hususa ilişkin yapılan incelemede, İdare tarafından doğrudan temin usulüyle gerçekleştirilen “İşçi Elbisesi” alımı için toplam 1.273.000,00 TL harcama yapıldığı, bu alımın dört parçaya bölündüğü ve üç alımda doğrudan temin limitinin aşıldığı tespit edilmiştir.

Alıma ilişkin detaylara aşağıdaki tabloda yer verilmiştir.

Tablo 2: Doğrudan Temin Üst Sınırını Aşan Alımlar

Kamu idaresi tarafından verilen cevapta, EKAP üyeliği başvurusunun yapıldığı ve üyelik işlemleri tamamlandıktan sonra ihaleli alıma geçileceği belirtilmiştir. Ancak bulgu, 2024 yılında gerçekleştirilen ve doğrudan temin üst sınırlarını aşan mevcut alımlara ilişkindir. Bu döneme ait yapılan alımlarla ilgili herhangi bir düzeltici işlem veya açıklayıcı belge sunulmamıştır.

Sonuç olarak, İdare tarafından gerçekleştirilen harcamaların 4734 sayılı Kanunda belirtilen temel ilkelere ve usullere uygun bir şekilde yapılması gerekmektedir.

Alımın Parasal Limitlerin Altında Kalmak Amacıyla Kısımlara Bölünerek Doğrudan Temin Yöntemi ile Gerçekleştirilmesi

İdare tarafından, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 5’inci maddesinde yer alan temel ilkelere ve Kamu İhale Genel Tebliği hükümlerine aykırı olarak, parasal limitlerin altında kalmak amacıyla iş elbisesi alımının kısımlara bölündüğü tespit edilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel İlkeler” başlıklı 5’inci maddesinde, idareler tarafından ihale süreçlerinde saydamlık, rekabet, eşit muamele ve kaynakların verimli kullanımının sağlanması, eşik değerlerin altında kalmak amacıyla mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin kısımlara bölünmemesi ve bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde temel ihale usullerinin açık ihale ve belli istekliler arasında ihale usulü olduğu ifade edilmiştir.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Doğrudan temine ilişkin açıklamalar” başlıklı 22’nci maddesinde;

“22.5.1.1. Bu bentte belirlenen parasal limitlere bağlı olarak yapılacak ihtiyaç teminlerinde, piyasada yapılan fiyat araştırması sonucunda öngörülen parasal limitin aşılacağının tespit edilmesi halinde, ihtiyacın Kanunun ilgili hükümlerine göre ihale yoluyla temin edilmesi gerekmektedir.

22.5.1.2. Ayrıca, 4734 sayılı Kanunun 19 uncu maddesine göre açık ihale usulü ile temini gereken ihtiyacın, Kanunun 22 nci maddesinin (d) bendi için öngörülen parasal sınırların altında kalacak şekilde, adet bazında veya aynı ihale konusu içinde yer alabilecek nitelikteki mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin, kalemlere veya gruplara bölünmek suretiyle aynı Kanunun 22 nci maddesinin (d) bendine göre temini, 4734 sayılı Kanunun temel ilkelerine aykırılık teşkil ettiğinden, bu yönde uygulamaların sorumluluk doğuracağı hususuna dikkat edilmesi gereklidir.” denilmektedir.

Yukarıda yer verilen yasal düzenlemelerden anlaşılacağı üzere, temel ihale usulleri dışında yer alan doğrudan temin yöntemi ile ihtiyaçların karşılanması ancak kanunda belirtilen özel hallerde mümkün olabilmektedir.

İş elbisesi alımının Kamu İhale Kanunu’nda belirtilen ihale usulleriyle temin edilmesi gerekirken, alımın kısımlara bölünerek aynı Kanun’da özel alım usulü olarak düzenlenen doğrudan temin yöntemiyle gerçekleştirildiği tespit edilmiştir.

Tespiti yapılan mevzuata aykırı uygulamaya aşağıdaki tabloda yer verilmiştir.

Tablo 3: Kısımlara Bölünerek Doğrudan Temin Usulüyle Yapılan Alımlar

Süreklilik arz eden alımlarda, önceki yılların alım miktarları ve tutarları dikkate alınarak her yılbaşında ihtiyaç planlaması yapılmalı ve tespit edilen yaklaşık maliyete göre Kanunda öngörülen ihale usulleri uygulanmalıdır. Doğrudan temin yöntemi, ancak mevzuatta öngörülen istisnai durumlarda başvurulabilecek bir yöntem olup, temel ihale usullerinin yerine geçecek şekilde sistematik bir uygulamaya dönüştürülmesi Kanunun amacına açıkça aykırıdır. Bu yöntemin, ihale süreçlerini bertaraf etmek amacıyla sürekli bir uygulama haline getirilmesi, kamu kaynaklarının etkin kullanımını engellemekte ve denetim mekanizmalarının işleyişini zayıflatmaktadır.

Kamu idaresi tarafından verilen cevapta, işçi kıyafetlerinin belediyeye bağlı farklı müdürlüklerin ihtiyaçları doğrultusunda temin edildiği ve bu nedenle her müdürlük için ayrı fatura düzenlendiği belirtilmiştir. Ancak yapılan incelemede, alımların aynı konuya ilişkin, yakın tarihlerde ve birbirini tamamlayacak nitelikte olduğu tespit edilmiştir. Bu yönüyle yapılan uygulama, doğrudan temin parasal sınırlarını aşmamak amacıyla alımın kısımlara bölündüğü izlenimini vermektedir.

Ayrıca, alımın farklı müdürlükler adına yapılması, tek elden yürütülen bir sürecin bölünmesini haklı kılacak bir gerekçe olarak kabul edilemez. 4734 sayılı Kanun’un 5’inci maddesinde yer alan saydamlık, rekabet ve kaynakların verimli kullanımı gibi temel ilkeler çerçevesinde, ihtiyaçların bir bütün olarak değerlendirilmesi ve buna uygun ihale usulünün uygulanması gerekmektedir.

Dolayısıyla, alımların mevzuata uygun şekilde yürütülmesi, rekabet ortamının sağlanması ve kamu kaynaklarının kamu yararı gözetilerek kullanılması gerekmektedir.