Doğrudan Temin Yöntemiyle Yapılan Alımlarda Hatalı Uygulamalar Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Doğrudan Temin Yöntemiyle Yapılan Alımlarda Hatalı Uygulamalar Bulunması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir İlçe Belediyesi

Kamu İdaresi tarafından doğrudan temin yöntemiyle yapılan alımlarda mevzuatın bazı hükümlerine riayet edilmediği görülmüştür.

A) Parasal Limitlerin Altında Kalmak Amacıyla Mal ve Hizmet Alımlarının Kısımlara Bölünerek Doğrudan Temin Yöntemiyle Gerçekleştirilmesi

Kamu İdaresi tarafından 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nda öngörülen ihale usulleri ile gerçekleştirilmesi gereken bazı mal ve hizmet alımlarının parasal limitler altında kalmak amacıyla kısımlara bölünerek doğrudan temin yöntemiyle gerçekleştirildiği görülmüştür.

4734 sayılı Kanun’un “Temel İlkeler” başlıklı 5’inci maddesinde bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulünün temel ihale usulleri olduğu, diğer ihale usulleri ile alım yöntemlerinin mevzuatta belirtilen özel hallerde kullanılabileceği belirtilmiş; eşik değerlerin altında kalma amacıyla mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin kısımlara bölünemeyeceği ve idarelerin yapılacak ihalelerde saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenilirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılması sağlamakla yükümlü olduğu hüküm altına alınmıştır.

4734 sayılı Kanun’un “Doğrudan Temin” başlıklı 22’nci maddesinin birinci fıkrasında Kanunda belirtilen hallerde ilan yapılmaksızın ve teminat alınmaksızın doğrudan temin yöntemine başvurulabileceği belirtilmiş olup (d) alt bendinde büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde bulunan idarelerin on beş milyar Türk Lirasını aşmayan (2024 yılı için 622.756,00 TL) ihtiyaçları ile temsil ağırlama faaliyetleri kapsamında yapılacak konaklama, seyahat ve iaşeye ilişkin alımlarının doğrudan temin yöntemiyle gerçekleştirilebileceği düzenlenmiştir.

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği, Mal Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği ve Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Temel İlkeler” başlıklı 4’üncü maddelerinde parasal limitlerin altında kalmak amacıyla alımların adet, kısım ve gruplara bölünemeyeceği ifade edilmiştir. Benzer bir düzenlemeye 11.07.2023 tarih ve 32245 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Doğrudan Temin Yöntemiyle Yapılacak Alımlara İlişkin Tebliğ’de de yer verilmiştir.

Yukarıdaki mevzuat hükümlerinden 4734 sayılı Kanun kapsamında yapılacak olan alımlarda pazarlık ve doğrudan temin usullerine başvurmanın belli şartlar altında ve istisnai hallerde mümkün olduğu anlaşılmaktadır. İdareler tarafından temel ihale usulleri ile temini gereken ihtiyacın; adet, kısım ve gruplara bölünmek suretiyle parasal limitin altında bırakılarak doğrudan temin yöntemiyle alınması temel ilkelere aykırılık teşkil edecek olup belirtilen uygulamanın idarenin sorumluluğunu doğuracağı açıktır.

Yapılan incelemede, 4734 sayılı Kanun’un 22’nci maddesinin (d) bendi kapsamında 2024 yılı içinde toplam 290 adet doğrudan temin yöntemiyle alım gerçekleştirildiği, birbirine yakın tarihlerde ve benzer nitelikteki bazı mal ve hizmet alımlarının kısımlara bölünmek suretiyle parasal limitin altında tutulduğu, bu sayede alımların temel ihale usulleri yerine doğrudan temin yöntemiyle gerçekleştirildiği tespit edilmiştir.

İdare tarafından kalem ve grup bazında yapılan söz konusu alımlara ilişkin örneklere aşağıdaki tabloda yer verilmiştir:

Tablo 14: Parasal Limitler Altında Kalmak Amacıyla Kısım ve Gruplara Bölünerek Doğrudan Temin Usulü ile Gerçekleştirilen İşler

Kamu İdaresi cevabında, izleyen dönemlerde doğrudan temin yöntemiyle yapılacak alımlarda bulguya esas teşkil eden tespitler bakımından gerekli dikkat ve özenin gösterileceği ifade edilmiştir.

Kamu İdaresi tarafından benzer nitelikte olan ve bütünlük sağlayan alımların doğrudan temin sınırlarının altında kalmak amacıyla kısımlara bölünmemesi ve temel ihale yöntemleriyle temin edilmesi gerekmektedir.

B) Araç Bakım ve Onarımına İlişkin Doğrudan Temin Yöntemiyle Gerçekleştirilen Hizmet Alımlarında Harcama Belgeleri Düzenlenmesinde Aksaklıklar Bulunması

Kamu İdaresi hizmetlerinde kullanılmakta olan araçlara ilişkin bakım ve onarım hizmetlerinin bazılarında hizmet alındıktan sonra doğrudan temin yöntemine ilişkin işlemlerin başlatılarak alım dosyasının hazırlandığı görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Doğrudan Temin” başlıklı 22’nci maddesinin birinci fıkrasında Kanun’da belirtilen hallerde ilan yapılmaksızın ve teminat alınmaksızın doğrudan temin usulüne başvurulabileceği; son fıkrasında ise bu maddeye göre yapılacak alımlarda, ihale komisyonu kurma ve Kanunda sayılan yeterlilik kurallarını arama zorunluluğu bulunmaksızın ihale yetkilisince görevlendirilecek kişi veya kişilerce piyasadan fiyat araştırması yapılarak ihtiyaçların temin edilebileceği hüküm altına alınmıştır.

Doğrudan Temin Yöntemiyle Yapılacak Alımlara İlişkin Tebliğ’in “Alımlara ilişkin uygulama esasları” başlıklı 4’üncü maddesinde doğrudan temin yöntemiyle yapılacak alımlar için onay belgesinin düzenlenmesi, onayı takiben harcama yetkilisince görevlendirilen kişi veya kişilerce piyasadan fiyat araştırması yapılması ve buna ilişkin belgelerin dayanakları ile birlikte onay belgesine eklenmesinin zorunlu olduğu düzenlenmiştir.

4734 sayılı Kanun ve ikincil mevzuatı gereğince doğrudan temin süreci; ihtiyacın tespiti ve bildirilmesi, onay belgesinin düzenlenmesi, piyasa fiyat araştırması yapacak kişilerin görevlendirilmesi, piyasa fiyat araştırması yapılması, fiyatın harcama yetkilisi tarafından onaylanması, Kanunda öngörülen kontrollerin yapılması, mal veya hizmet alımının gerçekleştirilmesi, muayene ve kabul faaliyetlerinin yerine getirilmesi ve ödemenin gerçekleştirilmesi şeklinde belirli bir sıra dahilinde yürütülmektedir.

Yapılan incelemede, idare hizmetlerinde kullanılan araçların bakım ve onarımına ilişkin doğrudan temin dosyaları ile araç takip sistemindeki verilerin karşılaştırılması neticesinde bazı dosyalarda tamir ve onarım işlemi gördüğü belirtilen araçların “Teslim Tutanağında” yer alan tarihler ile “Hizmet İşleri Geçici ve Kesin Kabul Tutanağında” yer alan tarihler arasında aktif olarak sahada çalıştırıldığı, daha önceki tarihlerde hareketsiz kaldığı dönemlerin bulunduğu, belirtilen araçlara ilişkin hizmet alımının gerçekleştirilmesinden sonra doğrudan temin dosyalarının hazırlandığı, dolayısıyla belirtilen hizmet alımlarının doğrudan temin yöntemiyle yapılacak alımlara ilişkin öngörülen sürece uygun olarak gerçekleştirilmediği tespit edilmiştir.

Kamu İdaresi cevabında, bakım ve onarım işlemlerinin temel sebebinin idare envanterinde bulunan araçların eski ve yıpranmış olmasından kaynaklandığı, Temizlik İşleri Müdürlüğü bünyesinde kullanılan araçların kesintisiz bir şekilde sahada görev yaptığı ve sıklıkla arızalandığı, belediye hizmetlerinin sürekliliği ve sürdürülebilirliği bakımından arızalanan araçların en kısa sürede hizmete katılmasının hedeflendiği, araç bakım ve onarımına ilişkin doğrudan temin yöntemiyle gerçekleştirilen hizmet alımlarında mevzuatta öngörülen sürece genellikle riayet edildiği, ancak acil ve öngörülemeyen durumlarda kamu hizmetlerinin sürekliliği ve kamusal yararın korunması amacıyla doğrudan temin yönteminin Kanun’da yer alan esnekliğine dayalı olarak hizmet alındıktan sonra doğrudan temin yöntemine ilişkin işlemlerin başlatılarak alım dosyasının hazırlandığı, bu alımlarda herhangi bir kamu zararı oluşmadığı, bu hususun piyasa fiyat araştırmalarıyla desteklendiği, izleyen dönemlerde doğrudan temin yöntemiyle yapılacak alımlarda mevzuatın öngördüğü sürece tam ve doğru şekilde uyulması için gerekli önlemlerin alındığı ifade edilmiştir.

Envanterde yer alan araçların eski ve yıpranmış olduğunun idarece tespit edildiği görülmektedir. Bu itibarla kamu hizmetine tahsis edilen eski ve yıpranmış araçların arızalanmasının öngörülemez olduğunu kabul etmek mümkün değildir. İdarenin belirtilen nitelikteki araçların arızalanma ihtimalini göz önünde bulundurarak gerekli tedbirleri alması gerekmektedir. Bu sebeple mevzuatta öngörülen doğrudan temin sürecine ilişkin usulün eksiksiz ve doğru bir şekilde yerine getirilmemesinin kamu hizmetlerinde sürekliliği ve sürdürülebilirliğini sağlamak amacına yönelik olduğuna dair idare cevabına itibar edilmemiştir. Zira 4734 sayılı Kanun 5’inci maddesinde yer alan temel ilkelerin idareler tarafından yapılan ihale ve alımlarda yerine getirilmesi yasal bir zorunluluktur. 4734 sayılı Kanun ve ikincil mevzuat ile düzenlenen doğrudan temin süreci ve bu sürecin belirlenen usul ve esaslar dahilinde yürütülmesi Kanun’da belirlenen temel ilkelerin yerine getirilmesini amaçlamaktadır.

Kamu İdaresi tarafından doğrudan temin yöntemiyle yapılacak alımlarda, mevzuatın öngördüğü sürece tam ve doğru bir şekilde riayet edilmesi gerekmektedir.

Parasal Limitler Dâhilinde Yapılan Mal Alımlarında Bütçeye Konulan Ödeneğin %10’unun Kamu İhale Kurulunun Uygun Görüşü Alınmadan Aşılması

Kamu İdaresi tarafından 2024 yılında pazarlık ve doğrudan temin yöntemi kullanılarak gerçekleştirilen mal alımlarında 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nda belirtilen üst sınırın Kamu İhale Kurulunun uygun görüşü olmaksızın aşıldığı görülmüştür.

4734 sayılı Kanun’un “Pazarlık usulü” başlıklı 21’inci maddesinin (f) bendinde idarelerin yaklaşık maliyeti 2.076.108,00 TL’ye kadar olan mamul mal, malzeme veya hizmet alımlarını pazarlık usulü ile yapabileceği; “Doğrudan temin” başlıklı 22’nci maddesinin (d) bendinde ise büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde bulunan idarelerin 622.756,00 TL’yi aşmayan ihtiyaçları ile temsil ağırlama faaliyetleri kapsamında yapılacak konaklama, seyahat ve iaşeye ilişkin alımlarının doğrudan temin usulüyle gerçekleştirilebileceği düzenlenmiştir.

Aynı Kanun’un “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (ı) bendinde idarelerin, Kanunun 21 ve 22’nci maddelerindeki parasal limitler dahilinde yapılacak harcamaların yıllık toplamının idarelerin bütçelerine bu amaçla konulacak ödeneklerin %10’unu Kamu İhale Kurulunun uygun görüşü olmadıkça aşamayacağı hüküm altına alınmıştır.

Belirtilen hükmün uygulanmasına ilişkin usul ve esasların belirlendiği 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 62’nci Maddesinin (I) Bendi Kapsamında Yapılacak Başvurulara İlişkin Tebliğ’in “Genel Esaslar” başlıklı 4’üncü maddesinin ikinci fıkrasında idarelerin gerek 21’inci maddenin (f) bendi gerekse parasal limit dahilinde olmaması sebebiyle temsil ağırlama faaliyetleri kapsamında yapılacak konaklama, seyahat ve iaşeye ilişkin alımlar hariç 22’nci maddenin (d) bendi kapsamında yapacakları harcamalarda, bütçelerine bu amaçla konulan mali yıl başlangıç ödeneklerinin %10’unu Kurulun uygun görüşü olmadan aşamayacağı; üçüncü fıkrasında ise yıllık bütçelerine bu amaçla konulan toplam ödenek tutarının dikkate alınacağı, mal alımı, hizmet alımı veya yapım işleri için bütçelerine bu amaçla konan yıllık toplam ödenekleri üzerinden her biri için ayrı ayrı %10 oranının hesaplanacağı ifade edilmiştir.

Yapılan incelemede, mal alımları için 2024 yılı başlangıç ödeneğinin 151.493.000,00 TL olarak belirlendiği, öngörülen başlangıç ödenekleri tutarının %10’unun 15.149.300,00 TL olduğu, 4734 sayılı Kanun’un 21’inci maddesinin (f) bendi ile 22’nci maddesinin (d) bendi kapsamında parasal limitler dahilinde yapılan mal alımlarına ilişkin yıllık harcama toplamının 36.430.363,90 TL olduğu, mevzuatta belirtilen üst sınırın %140,47 oranında ve 21.281.063,90 TL tutarında aşıldığı, Kurul’un uygun görüşünün alınmadığı tespit edilmiştir.

Kamu İdaresi cevabında, 4734 sayılı Kanun’un 21 ve 22’nci maddelerindeki parasal limitler dahilinde yapılacak harcamalara ilişkin koordinasyon ve takibin idare bazında gerçekleştirileceği, idare birimlerine yasal limit dahilinde harcama yapılması hususunda ihtar yazılarının iletildiği ve izleyen dönemlerde mevzuatta öngörülen %10 oranındaki yasal sınırın aşılması zorunlu hallerde KİK’ten uygun görüş alınması için gerekli işlemlerin yapılacağı ifade edilmiştir.

Kamu İdaresi tarafından mal ve hizmet alımları ile yapım işleri için yıllık toplam başlangıç ödenekleri dikkate alınarak her bir alım için %10 oranının aşılıp aşılmadığının kontrol edilmesi, bu oranın aşılmasının zorunlu olduğu hallerde ise Kamu İhale Kurumuna başvurarak Kurul’dan uygun görüş alınması gerekmektedir.

Doğrudan Temin Yoluyla Yapılan Alımlara İlişkin Bilgilerin Elektronik Kamu Alımları Platformu Üzerinden Kamu İhale Kurumuna Bildirilmemesi

Kamu İdaresinin doğrudan temin yöntemi ile yapılan alımlarını Elektronik Kamu Alımları Platformuna (EKAP) kaydetmediği ve alım sonucuna ilişkin bilgilerin belirtilen platform üzerinden Kamu İhale Kurumuna bildirmediği görülmüştür.

Doğrudan Temin Yöntemiyle Yapılacak Alımlara İlişkin Tebliğ’in “Doğrudan temin kaydının yapılması” başlıklı 5’inci maddesinde doğrudan temin yöntemiyle yapılan alımların, idareler tarafından EKAP’a kaydedilerek doğrudan temin kayıt numarası oluşturulacağı, alım konusuna ve/veya teklif verecek kişilere ilişkin belirli kriter ve/veya teknik özellik aranması durumunda, bu kriter ve/veya teknik özelliklerin yer aldığı şartname ve benzeri belgeler ile sözleşme imzalanacak alımlarda bunlara ilaveten sözleşme tasarısının da kayıt işlemi ile EKAP’a yüklenmesi gerektiği hüküm altına alınmıştır.

Tebliğ’in “Alımlara ilişkin uygulama esasları” başlıklı 4’üncü maddesinin dokuzuncu fıkrasında ise alım sonucuna ilişkin bilgilerin, en geç alımın yapıldığı ayı takip eden ayın onuncu gününe kadar Kamu İhale Kurumuna bildirilmesinin zorunlu olduğu düzenlenmiştir.

Yapılan incelemede, idare harcama birimlerinin doğrudan temin yöntemi ile gerçekleştirdiği bazı alımlarda EKAP kaydı oluşturulmadığı, kaydı gerçekleştirilen alımlardan bazılarının ise sonuçlarının EKAP üzerinden Kuruma bildirilmediği tespit edilmiştir.

Yukarıda belirtilen nedenlerle doğrudan temin yöntemiyle yapılan tüm alımlara ilişkin bilgilerin EKAP’a kaydedilmemesi ve sonuçlarının Kuruma bildirilmemesi yönündeki uygulama, idarenin yıl içinde Kanun’un 21 ve 22’nci maddelerindeki parasal limitler dahilinde yaptığı harcamaların toplam tutarının ve dolayısıyla 4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesinin (ı) bendinde belirtilen sınırın aşılıp aşılmadığının tespitini güçleştirmektedir.

Kamu İdaresi cevabında, bulgu içeriğindeki tespitler kabul edilmiş olup doğrudan temin yöntemi ile yapılan alımlarda Tebliğ’de belirtilen usul ve esaslara göre işlem tesis edileceği ifade edilmiştir.

Kamu İdaresi tarafından doğrudan temin yöntemiyle yapılacak alımların tam ve doğru olarak EKAP’a kaydedilerek kayıt numarası oluşturulması ve alım sonuç bilgilerinin de Tebliğ’de belirtilen süre içerisinde Kuruma bildirilmesi gerekmektedir.