|
ÖZET: Kamu İdaresinin doğrudan temin yöntemiyle gerçekleştirdiği alımlarda çeşitli hatalı uygulamalar tespit edilmiştir. 2024 yılı Sayıştay Denetim Raporları, belirli süre gerektiren alımlarda sözleşme düzenlenmemesi, muayene ve kabul tutanağının eksikliği gibi sorunları ortaya koymaktadır. 11.07.2023 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan tebliğ, bu tür alımlarda sözleşme imzalanmasının zorunlu olduğunu belirtmektedir. Ancak yapılan incelemelerde, Kamu İdaresinin bu yükümlülüğe uymadığı ve sözleşme düzenlemediği görülmüştür. Ayrıca, kabul tutanağı gibi belgelerin eksikliği, alımların denetimini zorlaştırmakta ve ilerideki uyuşmazlıklarda Kamu İdaresinin pozisyonunu zayıflatmaktadır.
Kamu İdaresinin, parasal limitlerin altında kalmak amacıyla alımları kısımlara bölerek doğrudan temin yöntemiyle gerçekleştirdiği de tespit edilmiştir. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, bu tür uygulamaların yasak olduğunu belirtmektedir. İdare, benzer nitelikteki alımları parçalara ayırarak ihale usulünü atlamış ve bu durum kamu kaynaklarının verimli kullanılmasını tehlikeye atmıştır. Kamu İdaresi, toplu alımların ihale usulüyle yapılacağını belirtmiş olsa da, piyasa araştırmalarının yapılması ve ihale usullerinin uygulanması gerektiği vurgulanmaktadır. Son olarak, doğrudan teminle yapılan alımlarda harcama onayı sürecinde kullanılabilir ödenek kontrolünün yapılmadığı gözlemlenmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, harcama yetkililerinin bütçe disiplinine uyması gerektiğini belirtmektedir. Bu eksiklik, bütçe yönetiminde sorunlara yol açmakta ve mali öngörülebilirliği azaltmaktadır. Kamu İdaresi, harcama süreçlerinde ödenek kontrolünü sağlamaya yönelik adımlar atacağını ifade etmiştir. |
BULGU: Doğrudan Teminle Yapılan Alımlarda Hatalı Uygulamalarda Bulunulması
2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – İl Belediyesi
Belli Bir Süreyi Gerektiren Doğrudan Temin Alımlarında Sözleşme Düzenlenmemesi
Kamu İdaresinin doğrudan teminle yaptığı ve ifası belli süreyi gerektiren bazı alımlarda sözleşme düzenlenmediği görülmüştür.
11.07.2023 tarih ve 32245 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Doğrudan Temin Yöntemiyle Yapılacak Alımlara ilişkin Tebliğ’in “Alımlara ilişkin uygulama esasları” başlıklı dördüncü maddesinde; teslimi, sunumu veya yapımı belli bir süreyi gerektiren alımlar ile Kanunun 22’nci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamında yapılan alımlarda sözleşme imzalanması zorunlu olduğu hüküm altına alınmıştır.
Yukarıdaki mevzuat değerlendirildiğinde doğrudan temin suretiyle gerçekleştirilen hizmet alımı ve yapım işlerinde işin mahiyeti belirli bir süreyi gerektiriyorsa idarenin sözleşme düzenlemesi gerektiği anlaşılmaktadır.
Yapılan incelemede, Kamu İdaresinin hizmet alımı ve yapım işlerinde işin mahiyeti belirli bir süreyi gerektiren işlerde firmalar ile sözleşme imzalamadığı tespit edilmiştir.
Sözleşmelerin, hizmet veya yapımın niteliği ile işin süresinde bitirilebilmesi bakımından İdareye güvence sağladığı değerlendirildiğinde belirli süreyi gerektiren alımların sözleşme düzenlenmeksizin gerçekleştirilmesi risk teşkil etmektedir.
Kamu İdaresi cevabında belli bir süreyi gerektiren doğrudan temin usulüyle yapılan alımlarda sözleşme yapılmaya başlandığı ifade edilmiştir.
Kamu İdaresi tarafından, hizmet veya yapım işi niteliğindeki alımlarının süresinde bitirilebilmesi ve aksi durumlarda cezai şartların uygulanabilmesi açısından sözleşme düzenlenmesi gerekmektedir.
İdarece Düzenlenmiş Kabul Tutanağı Tutulmaması
Kamu İdaresinin yaptığı bazı alımlarda muayene ve kabul komisyonu tutanağı veya bu mahiyette idarece düzenlenmiş başka bir belge bulunmadığı görülmüştür.
Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 22’nci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendine göre yapılacak alımlar” başlıklı 49’uncu maddesinin ilk fıkrasının (d) bendinde muayene ve kabul komisyonu tutanağı, kabul işleminin idarece yapılması halinde ise idarece düzenlenmiş belgenin ödeme belgesine ekleneceği hüküm altına alınmıştır.
Yapılan incelemede, Kamu İdaresi tarafından doğrudan temin suretiyle gerçekleştirilen bazı yapım işi ve hizmet alımlarında muayene ve kabul komisyonu tutanağı ya da idarece düzenlenmiş benzer bir kabul tutanağının bulunmadığı tespit edilmiştir.
Kamu İdaresi cevabında doğrudan temin usulüyle yapılan alımlarda kabul tutanağı düzenlenmeye başlandığı ifade edilmiştir.
Kamu İdaresi tarafından, doğrudan temin suretiyle gerçekleştirilen bütün alımlarda muayene ve kabul komisyonu tutanağı ya da idarece düzenlenmiş benzer bir kabul tutanağının ödeme belgesine eklenmesi gerekmektedir.
Parasal Limitlerin Altında Kalmak Amacıyla Alımların Kısımlara Bölünerek Doğrudan Temin ile Gerçekleştirilmesi
Kamu İdaresi tarafından yapılan mal ve hizmet alımı ile yapım işlerinin kısımlara bölünerek doğrudan temin yöntemiyle gerçekleştirildiği görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel İlkeler” başlıklı 5’inci maddesinde; idarelerin bu Kanun’a göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu olduğu, eşik değerlerin altında kalmak amacıyla mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin kısımlara bölünemeyeceği, bu Kanun’a göre yapılacak ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulünün temel usuller olduğu ifade edilmiştir.
Diğer yandan Kanun’un “Doğrudan Temin” başlıklı 22’nci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi kapsamında yapılacak alımlar için parasal limitler öngörülmüş olup 24.01.2024 tarih ve 32439 Sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2024/1 No.lu Kamu İhale Tebliği’ne göre bu limit, büyükşehir belediyesi sınırları dâhilinde bulunmayan idareler için 207.453,00 TL olarak belirlenmiştir.
22.08.2009 tarih ve 27327 sayılı Resmî Gazete ile yürürlüğe giren Kamu İhale Genel Tebliği’nin “4734 Sayılı Kanun’un 22’nci Maddesinin (d) Bendi Gereğince İhtiyaçların Temini” başlıklı 22.5’inci maddesine göre de; belirlenen parasal limitlere bağlı olarak yapılacak ihtiyaç teminlerinde, piyasada yapılan fiyat araştırması sonucunda öngörülen parasal limitin aşılacağının tespit edilmesi halinde, ihtiyacın Kanun’un ilgili hükümlerine göre ihale yoluyla temin edilmesi gerekmektedir. Ayrıca, 4734 sayılı Kanun’un 19’uncu maddesine göre açık ihale usulü ile temini gereken ihtiyaçların, Kanun’un 22’nci maddesinin (d) bendi için öngörülen parasal sınırların altında kalacak şekilde, adet bazında veya aynı ihale konusu içinde yer alabilecek nitelikteki mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin, kalemlere veya gruplara bölünmek suretiyle, anılan madde hükmüne göre temini, Kamu İhale Kanunu’nun temel ilkelerine aykırılık teşkil edeceği belirtilmiştir.
Yukardaki mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulünün temel usuller olduğu; doğrudan temin usulünün ise ancak parasal sınırlar altında kalınması durumunda yapılacağı, aynı mahiyette olan işlerin ise parçalara ve gruplara bölünerek alınmasının Kamu İhale Kanunu’nun temel ilkelerine aykırı olduğu anlaşılmaktadır.
Yapılan incelemede, Kamu İdaresinin benzer mahiyette olan, aynı firmalardan temin edilebilen ve yakın tarihli birçok mal alımı ile yapım işini parasal sınırların altında kalmak amacıyla parçalara bölerek doğrudan temin usulü ile gerçekleştirdiği ve ihale usulünü uygulamadığı tespit edilmiştir.
Kamu İdaresi cevabında toplu alımların ihale usulüyle yapılacağı ifade edilmiştir.
Kamu İdaresi tarafından yapılacak alımlarda önceden piyasa araştırması yapılması, alım yapılacak tutarın parasal limitleri aşması halinde mevzuatta belirtilen ihale usullerini uygulaması gerekmektedir.
Alıma Esas İşin Teknik Özelliklerinin Belirlenmesine İlişkin Eksiklikler Bulunması
Kamu İdaresinin doğrudan temin usulü ile yaptığı mal ve hizmet alımı işlerinde, alım konusu işlerin teknik özelliklerini hatalı belirlediği, kimi alımlarda ise sözleşme konusu malın teknik özelliklerinin belirtilmediği görülmüştür.
Doğrudan Temin Yöntemiyle Yapılacak Alımlara İlişkin Tebliğ’in “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinde, onay belgesinin alım konusu işin; nev’i ve niteliğini göstermesi gerektiği, “Tekliflerin istenmesi” başlıklı 9’uncu maddesinde ise alıma ilişkin belirli kriter ve/veya teknik özelliklerin aranması durumunda, teklif istenirken bu kriter ve/veya teknik özelliklerin de belirtilmesi gerektiği hüküm altına alınmıştır.
Yapılan incelemede, doğrudan temin usulü ile yapılan bir adet kilit parke taşı alımında harcama onayı ve giderin gerçekleştirilmesi ve faturalandırılması sürecindeki belgelerde sadece “8 cm kilit parke taşı” alımı yazılı olduğu, parke taşlarının en, boy, yükseklik veya metrekare bazında boyutunun ve madde bileşenlerine ilişkin içerik bilgilerinin bulunmadığı; muhtelif parklara otomatik sulama sistemi döşenmesi için 2000 metrekarelik toprak kazılması işi alımında kazı işinin kazının derinliğini de içerecek şekilde metreküp ölçüsü üzerinden değil sadece yüzeysel alanı ifade eden metrekare üzerinden tarif edildiği; muhtelif yerlerde kullanılmak üzere yapılan üç adet membran alımında ise membranların madde bileşimi, UV dayanımı, vb. gibi teknik hususların belirtilmediği görülmüştür. Söz konusu alımlarda, işlere ait teknik özelliklerin eksik ve hatalı düzenlenmesi, piyasa fiyat araştırmasının sağlıklı yapılamamasına, tekliflerin doğru değerlendirilememesine, muayene, kabul ve kontrol işlemlerinin nesnel ve detaylı belgelere dayanamayacağından sağlıklı olmamasına ve ileride doğabilecek muhtemel uyuşmazlıklarda Kamu İdaresinin menfaatlerini korurken ispat kabiliyetinin zayıflamasına yol açmaktadır.
Kamu İdaresi cevabında doğrudan temin usulüyle yapılan alımlarda teknik şartname düzenlenmeye başlandığı ifade edilmiştir.
Kamu İdaresi tarafından; mal, hizmet ve yapım işlerine ilişkin yapılan alımlarda işlere ait teknik özelliklerin işin nev’i ve niteliğini tam ve doğru yansıtacak şekilde belirlenmesi, belirlenmiş olan bu kriterlerin belgelendirilmesi ve faturalandırılması gerekmektedir.
Harcama Onayı Verilirken Kullanılabilir Ödenek Tutarının Kontrol Edilmemesi
Kamu İdaresince doğrudan temin usulü ile yapılan alımlarda harcama sürecinde kullanılabilir ödenek kontrolü yapılmadığı görülmüştür.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Ödeneklerin kullanılması” başlıklı 20’nci maddesinde, kamu idarelerinin bütçelerinde yer alan ödeneklerinin üzerinde harcama yapamayacağı, “Yüklenmeye girişilmesi” başlıklı 26’ncı maddesinde harcama yetkililerinin tahsis edilen ödenekler dahilinde yüklenmeye girebileceği ve yüklenmeye girişilen ödeneklerin saklı tutulacağı, “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde ise harcama talimatlarında kullanılabilir ödenek tutarına ilişkin bilginin yer alması gerektiği hükmü düzenlenmiştir.
Doğrudan Temin Yöntemiyle Yapılacak Alımlara İlişkin Tebliğ’in “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinde, onay belgesinin alım konusu işin; nev’i, niteliği, varsa proje numarası, miktarı, gereken hallerde yaklaşık maliyeti, kullanılabilir ödeneği ve tertibi ile avans ve fiyat farkı verilecekse şartlarını göstermesi gerektiği hüküm altına alınmıştır.
Yukarıdaki mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, harcama onayı verilmeden önce harcama yetkililerince kullanılabilir ödenek kontrolü yapılması ve bunun harcama onay belgesi aracılığıyla belgelendirilmesi gerektiği, yüklenmeye girişilen ödeneğin ise yüklenilecek iş için saklı tutulması gerektiği anlaşılmaktadır.
Yapılan incelemede, Kamu İdaresince doğrudan temin yoluyla yaptığı alımlarda harcama onayı verilirken kullanılabilir ödenek kontrolü yapılmadığı tespit edilmiştir. Bu durum, idarenin bütçe disiplininin bozulmasına ve mali öngörülebilirliğin azalmasına sebep olmaktadır.
Kamu İdaresi cevabında doğrudan temin usulüyle yapılan alımlarda kullanılabilir ödenek tutarının kontrol edilmeye başlandığı ifade edilmiştir.
Kamu İdaresi tarafından harcama süreçlerinde ödenek kullanımı ve programlaması ile ilgili mevzuat hükümlerine uygun hareket edilerek, her harcamada kullanılabilir ödenek kontrolü yapılması ve bu kontrolün harcama onay belgesi aracılığıyla belgelendirilmesi gerekmektedir.