Eğitim Yönetim Sistemi Kapsamında Yürütülen Eğitim Faaliyetlerinde Yetki, Görev ve Sorumluluklara Dair Detaylı Düzenlemeler İçeren Mevzuat Eksikliğinin Bulunması, İl Müdürlükleri Tarafından Yürütülen İşlemlerde Hata ve Farklılıklar Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Eğitim Yönetim Sistemi Kapsamında Yürütülen Eğitim Faaliyetlerinde Yetki, Görev ve Sorumluluklara Dair Detaylı Düzenlemeler İçeren Mevzuat Eksikliğinin Bulunması, İl Müdürlükleri Tarafından Yürütülen İşlemlerde Hata ve Farklılıklar Bulunması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Eğitim Yönetim Sistemi (EYS) kapsamında yetki, görev ve sorumlulukların detaylı olarak tayin edildiği bir düzenlemenin bulunmadığı, ek ders görevi karşılığı yürütülen işlemlerde il müdürlükleri nezdinde hatalı uygulamalar yapıldığı ve iller arasında uygulama birliği olmadığı görülmüştür.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Ders görevi” başlıklı 89’uncu maddesinde; her derecedeki eğitim ve öğretim kurumları ile Üniversite ve Akademi (Askeri Akademiler dahil), okul, kurs veya yaygın eğitim yapan kurumlarda ve benzeri kuruluşlarda öğretmen veya öğretim üyesi bulunmaması halinde öğretmenlere, öğretim üyelerine veya diğer memurlara veyahut açıktan atanacaklara ücret ile ek ders görevi verilebileceği ve ücretle okutulacak ders saatlerinin sayısı, ders görevi alacakların nitelikleri ve diğer hususların Cumhurbaşkanı Kararı ile tespit olunacağı düzenlenmiştir.

Bu kapsamda, 13 Ağustos 2021 tarih ve 31567 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Cumhurbaşkanı Kararı ile Gençlik ve Spor Bakanlığının merkez ve taşra teşkilatı bünyesinde düzenlenen eğitsel, sosyal, kültürel ve sportif etkinliklerde ders vermek üzere görevlendirilen eğitim görevlilerinin nitelikleri, ücretle okutacakları haftalık ders saati sayısı ve diğer hususlarla ilgili usul ve esasları düzenlemek üzere Gençlik ve Spor Bakanlığı Ek Ders Saatlerine İlişkin Esaslar Hakkında Karar yürürlüğe konulmuştur.

657 sayılı Kanun’un 89’uncu maddesi ile Gençlik ve Spor Bakanlığı Ek Ders Saatlerine İlişkin Esaslar Hakkında Karar’a dayanılarak Gençlik ve Spor Bakanlığı Eğitim Faaliyetlerinde Ek Ders ve Diğer Uygulamalara İlişkin Usul ve Esaslar 25.11.2021 tarih ve 178 sayılı Bakan Oluru ile uygulamaya konulmuştur.

EYS kapsamında yürütülen iş ve işlemlerin yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri çerçevesinde incelenmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

Eğitim Süreç ve Uygulamalarında Yetki, Görev ve Sorumlulukları Detaylı Olarak Düzenleyen Mevzuat Eksikliğinin Bulunması

EYS kapsamındaki eğitim süreç ve uygulamalarında yetki, görev ve sorumlulukların detaylı olarak tayin edildiği bir düzenlemenin bulunmadığı görülmüştür.

Gençlik ve Spor Bakanlığı Eğitim Faaliyetlerinde Ek Ders ve Diğer Uygulamalara İlişkin Usul ve Esaslar’da eğitim noktası yöneticisi; eğitsel, sosyal, kültürel ve sportif etkinliklerin icra edildiği yurt, gençlik merkezi, spor tesisi gibi eğitim noktalarının yöneticileri olarak tanımlanmış, “Genel ilkeler” başlıklı 7’nci maddesinin beşinci fıkrasında; eğitim noktalarında düzenlenecek eğitimlerde ek ders ücreti karşılığında görev alacak eğitim görevlileri ile bunların uygulayacağı eğitimlerin, eğitim noktası yöneticisi tarafından izleneceği, değerlendirileceği ve denetleneceği ifade edilmiştir.

Ancak Usul ve Esaslar’ın devam eden maddeleri incelendiğinde; eğitim noktası yöneticisine verilen izleme, değerlendirme ve denetim yetkisinin hangi hususlar itibarıyla ve hangi sınırlar dahilinde kullanılacağına yönelik bir görev tanımının yapılmadığı, üstlenilen göreve dair sorumluluğun ne olduğu ve yetki kullanımı sonrası üretilecek çıktının (rapor, tutanak vs.) ne olacağına dair bir politikanın belirlenmediği görülmüştür.

Nitekim il müdürlükleri nezdinde yürütülen eğitim faaliyetlerine ilişkin iş ve işlemlerin incelenmesi sonucunda; birimler veya kişiler arasında görev, yetki ve sorumluluk alanları çizilmemiş ve özellikle eğitim noktası yöneticilerinin sorumluluk alanı mevzuatta net bir şekilde belirlenmemiş olduğundan üstlenilen sorumluluklar açısından yorum farklılıklarının bulunduğu ve bu durumun da uygulama farklılıklarına yol açtığı,

Görev, yetki ve sorumluluk alanlarının ek ders faaliyetlerine ilişkin mali süreçlerde de çizilmemiş olduğu; ödemeye esas teşkil eden ders programı, puantaj, yoklama gibi belgelere ilişkin kontrol sorumluluğunun kimde olduğunun ve ilgili belgeler arasında bir tutarsızlık olması halinde hangi prosedürün uygulanacağının belirsiz olduğu ve bu durumun mali sonuç doğuran hatalı işlemlere ilişkin sorumluluğun üstlenilmesi noktasında bir zafiyete yol açtığı tespit edilmiştir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “İç Kontrol Sistemi” başlıklı beşinci kısmının “Kontrolün yapısı ve işleyişi” başlıklı 57’nci maddesinde; yeterli ve etkili bir kontrol sisteminin oluşturulabilmesi için, ilgili idarelerin üst yöneticileri ile diğer yöneticileri tarafından görev, yetki ve sorumluluklar göz önünde bulundurulmak suretiyle gerekli önlemlerin alınacağı hüküm altına alınmıştır.

Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından, idarelerde iç kontrol sistemlerinin oluşturulması, izlenmesi ve değerlendirilmesinde dikkate alınması gereken temel yönetim kurallarını belirlemek üzere hazırlanan Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği’nin “Görevler ayrılığı” standardına göre; hata, eksiklik, yanlışlık, usulsüzlük ve yolsuzluk risklerini azaltmak için faaliyetler ile mali karar ve işlemlerin onaylanması, uygulanması, kaydedilmesi ve kontrol edilmesi görevlerinin personel arasında paylaştırılması, her faaliyet veya mali karar ve işlemin onaylanması, uygulanması, kaydedilmesi ve kontrolü görevlerinin farklı kişilere verilmesi gerekmektedir.

Gerek sistem kapsamındaki idari karar ve faaliyetlerin daha etkin yürütülmesi gerekse mali sonuç doğuran işlemlerde hataya neden olunmaması ve il müdürlüklerindeki yorum farklılıklarını ortadan kaldırmak açısından birimler arası yetki, görev ve sorumlukları net olarak ortaya koyan bir mevzuat düzenlemesine gidilmesi ve bu suretle sağlıklı bir iç kontrol sisteminin tesis edilmesi gerektiği değerlendirilmektedir.

Eğitim Yönetim Sistemi ve Bu Sistemin Alt Sistemlerinin Manuel Veri Girişi ve Düzeltmelere İzin Vermesi

Ek ders faaliyetleri kapsamında yapılan iş ve işlemler için kullanılan bilişim sistemlerinin bazı durumlarda manuel veri girişi ya da düzeltmelere izin verdiği ve bu durumun olası hatalı veri girişinden kaynaklı fazla/eksik ödeme riskini barındırdığı görülmüştür.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Ders ve konferans ücretleri” başlıklı 176’ncı maddesinde; bu Kanunun 89’uncu maddesine göre kendilerine ders görevi verilenlere, ders saati başına gündüz öğretimi için 140, örgün ve yaygın eğitim kurumlarında yarıyıl ve yaz tatillerinde, cumartesi ve pazar günleri ile saat 18.00’den sonra başlayan öğretim faaliyetleri için 150 gösterge rakamının bu Kanun’a göre belirlenen aylık katsayısı ile çarpımından oluşan miktar üzerinden ek ders ücreti ödeneceği düzenlenmiştir.

Gençlik ve Spor Bakanlığı Ek Ders Saatlerine İlişkin Esaslar Hakkında Karar’ın “Ücretle okutulacak ders saati sayısı ve ek ders ücreti” başlıklı 6’ncı maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde; Bakanlık merkez ve taşra teşkilatı personeline günlük çalışma süresi dışında haftada 10 saate, diğer kamu kurum ve kuruluşlarından muvafakat alınmak suretiyle görevlendirilen personele haftada 10 saate, resmî görevi bulunmayanlara haftada 30 saate kadar ek ders görevi verilebilmektedir. Aynı madde kapsamında, ek ders görevi verilenlerden resmi görevi bulunmayanlara, fiilen okuttukları her 2 saat ders için 1 saat daha eğitim öğretime destek görevi karşılığında ayrıca ek ders ücreti ödenmektedir.

Eğitimler ve eğitim görevlilerine ilişkin bilgiler ile bu kapsamdaki diğer bilgilerin elektronik ortama aktarıldığı çatı sistem Eğitim Yönetim Sistemi olup bu sisteme bağlı Spor Bilgi Sistemi, Yurt Eğitim Sistemi ve Genç Bilgi Sistemi olmak üzere 3 alt sistem bulunmaktadır.

Uygulamada; ek ders ücretine ilişkin ödemeler eğitim noktalarından gelen puantajlara göre aylık toplam saat üzerinden yapılmakta, ders saati ise; resmi görevi bulunmayanlara gündüz verilen her 2 saat ders için 1 saat daha verilerek gündüz 2+1 olarak, gece verilen her 2 saat ders için de 1 saat daha verilerek gece 2+1 olarak hesaplanmaktadır.

Yapılan incelemelerde; ödemelere esas tahakkuklarda maaş katsayısı olarak ilk altı ay için sehven daha az bir oran uygulandığı, resmi görevi bulunmayanlara 2 saat çalışmaya 1 saat eklenmesi gereken durumlarda gündüzün 2+1’inin geceye, gecenin 2+1’inin gündüze eklendiği durumlar olduğu, gündüz ve gece/hafta sonu gösterge rakamının farklı olduğu düşünüldüğünde bu durumun fazla/eksik ödemeye sebebiyet verdiği, eksik ödeme olması durumunda, eksik ödenen tutardan kaynaklı 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu kapsamında idari para cezasına maruz kalma riski bulunduğu tespit edilmiş,

Bahsi geçen hataların temel sebebinin, ödemelerde sistemin ürettiği veriden ziyade sistem dışında tutulan belge/şablonların esas alınmasından ve bazı aşamalarda manuel veri girişi ve düzeltme yapılmasından kaynaklandığı anlaşılmıştır.

Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği’nin “Bilgi sistemleri kontrolleri” başlıklı 12’nci standardında; idarelerin, bilgi sistemlerinin sürekliliğini ve güvenilirliğini sağlamak için gerekli kontrol mekanizmaları geliştirmesi gerektiği ve bunu sağlayacak kontrollerin yazılı olarak belirlenmesi ve uygulanması ile bilgi sistemine veri ve bilgi girişi ile bunlara erişim konusunda yetkilendirmeler yapılması, hata ve usulsüzlüklerin önlenmesi, tespit edilmesi ve düzeltilmesini sağlayacak mekanizmaların oluşturulmasının gerekli olduğu düzenlenmiştir.

Eğitim Yönetim Sistemi kapsamındaki tüm işlemlerin sistemsel olarak ilerlemesinin sağlanması ve olası hata ve usulsüzlükleri önlemeye yönelik sistem kontrollerinin hayata geçirilmesi gerektiği değerlendirilmektedir.

Sistemin Geriye Dönük Olarak Eğitici ve Kursiyer Yoklaması Alınmasına İzin Vermesi ve Bu Durumun Ödemeye Esas Belgeler Arasında Tutarsızlıklara Neden Olması

Eğitim Yönetim Sisteminin, eğitici yoklamaları (puantaj) ile kursiyer yoklamalarının 3 gün geriye dönük olarak alınmasına izin verdiği ve bu durumun ödemeye esas belgeler (ders programı, puantaj ve yoklama) arasında tutarsızlıklara yol açtığı görülmüştür.

Puantaj, eğitim görevlisi tarafından ders görevinin fiilen yerine getirilip getirilmediğini kayıt altına almakta; yoklama ise, ilgili ders için kayıt yaptıran kursiyerlerden hangilerinin derse katıldığını göstermekte olup her iki doküman da sisteme kaydedilmektedir.

Ders programı, puantaj ve yoklama ek ders ödemelerinde birlikte dikkate alınıp kendi içinde tutarlı olması beklenen dokümanlar iken bazı il müdürlüklerinde yapılan denetimlerde; onaylanmış ders programına uygun olmayan puantajlar esas alınarak ek ders ücreti ödendiği,

Yoklama ve puantajların karşılaştırılması suretiyle yapılan denetimlerde ise; aynı ders saatinde kursiyerlerin derse katılım sağladıkları ancak eğitim görevlisinin ilgili derste bulunmadığı ve dolayısıyla yoklama ve puantajların birbiriyle tutarlı olmadığı, söz konusu tutarsızlığın da 3 gün geriye dönük olarak işlem yapılmasından kaynaklandığı tespit edilmiştir.

Sistemin bu şekilde geriye dönük olarak veri girişi yapılmasına izin vermesi, ödemeye esas dokümanlar arasında tutarsızlık oluşmasına ve ek ders ödemelerinin hatalı olarak gerçekleştirilmesine neden olacağı gibi, bu durum, ek ders ödemelerine ilişkin kontrol ve denetim süreçlerini de zafiyete uğratmaktadır.

Ders programı, yoklama ve puantaj arasındaki tutarsızlıkları gidermek ve bu dokümanların birbiriyle tamamen uyumlu ve karşılaştırılabilir hale getirilmesini sağlamak adına, geriye dönük veri girişini önleyecek mekanizmaların ve sistem kontrollerinin geliştirmesi gerekmektedir.

Resmi Görevi Bulunmayan Eğitim Görevlilerinin Sigortalılık Kontrollerinin Belirli Periyotlar Halinde Yapılmaması

Eğitim Yönetim Sistemi kapsamında resmi görevi bulunmayan eğitim görevlilerinin başka bir işyerinde sigortalı olarak çalışıp çalışmadığının kontrolünün ders okuttukları süre boyunca yapılmadığı görülmüştür.

Gençlik ve Spor Bakanlığı Ek Ders Saatlerine İlişkin Esaslar Hakkında Karar’ın 6’ncı maddesinde; Bakanlık merkez ya da taşra teşkilatı personeli ile diğer kamu kurum ve kuruluş personeline haftada 10 saate kadar, resmî görevi bulunmayan eğitim görevlilerine ise haftada 30 saate kadar ek ders ücreti ödenebileceği, resmi görevi bulunmayanların fiilen okuttukları her 2 saat ders için 1 saat daha eğitim öğretime destek görevi karşılığında ayrıca ek ders ücreti ödeneceği ifade edilmiş olup ilgili maddede resmi görevi bulunmayanların haftalık okutabilecekleri azami ders saati, resmi görevi bulunan eğitim görevlilerine kıyasla daha avantajlı olarak düzenlenmiştir.

Usul ve Esaslar’ın “Eğitim görevlendirme süreci” başlıklı 14’üncü maddesinde; kamu görevlisi olmayan eğitim görevlileri ile eğitimin başlangıcında bir hizmet sözleşmesi imzalanacağı, eğitim görevlilerinin bir mali yıl içerisinde 11 aydan fazla görevlendirilemeyeceği, “Eğitim uygulamaları ve ücret ödemeleri” başlıklı 15’inci maddesinin yedinci fıkrasında; resmi görevi bulunmayanların görevlendirmelerinde aylık prim ve hizmet belgesinin düzenlenmesi ve verilmesine ilişkin iş ve işlemlerin Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği’nin ilgili hükümleri uyarınca yapılacağı belirtilmektedir.

Yapılan incelemelerde; resmi görevi bulunmayan eğitim görevlilerinden sözleşme imzalanma aşamasında 5510 sayılı Kanun kapsamında sigortalı olarak çalışılıp çalışılmadığına dair Sosyal Güvenlik Hizmet Dökümü istendiği ancak ders verilen süre boyunca ilave bir kontrol yapılmadığı tespit edilmiştir.

Sosyal Güvenlik Kurumu ile Bakanlık arasında 31.11.2021 tarihinde veri paylaşımına ilişkin bir protokol imzalanmıştır. Bu protokole göre Bakanlık, T.C. Kimlik istek parametresi ile kendi bünyesinde çalışan bir personelin hizmet dökümüne yönelik bilgileri temin edebilmektedir. Dolayısıyla, resmi görevi bulunmayan eğiticilerin sigortalılık durumuna ilişkin verilerin temin edilerek belirli aralıklarla kontrole tabi tutulması imkân dahilindedir.

Resmi görevi bulunmayanlara verilecek haftalık azami ders saatinin daha fazla olduğu ve bunların fiilen okuttukları her 2 saat ders için 1 saat daha eğitim öğretime destek görevi karşılığında ayrıca ek ders ücreti aldıkları ve bir yıl içerisinde 11 aylık süre ile çalıştırılabildikleri göz önünde buldurulduğunda, eğitim görevlisinin başka bir işyerinde sigortalı olarak çalışıp çalışmadığına yönelik kontrollerin sadece sözleşme imzalanma aşamasında değil ders görevinin devam ettiği süre zarfında da belirli periyotlar halinde yapılmasının haftalık verilebilecek azami ders saatinin doğru olarak tayin edilmesi ve olası suiistimallerin önlenmesi noktasında faydalı olacağı değerlendirilmektedir.

Kamu idaresi cevabında, eğitim faaliyetlerinin süreç ve uygulamalarında yetki, görev ve sorumlulukları detaylı olarak tanımlayan, özellikle eğitim noktası yöneticilerinin sorumluluk alanının net olarak belirlendiği düzenlemelerin yapılacağı ve gerekirse buna yönelik yönerge ve rehber hazırlanacağı, iller dahil tüm birimlerde görev dağılımını belirleyen iş akış şemaları oluşturulacağı, tahakkuk işlemlerinde sadece elektronik yoklamalara dayalı veri kullanımına geçilmesi, manuel işlemlerin uygulamadan kaldırılması ve ödeme usulleri ile ilgili kontrollerin zamanında ve özenli bir şekilde yapılması için gerekli talimatlandırmanın yapıldığı, eğitim süreci boyunca eğitim görevlilerinin sosyal güvenlik kayıtlarının izlenmesini teminen sözleşme öncesi ve sonrasında eğitim görevlilerinden sosyal güvenlik hizmet dökümü talep edilmesi, derslerin denetlenmesi ve disiplin işlemlerinin yürütülmesi gibi sorumlulukların üstlenilmesi açısından İl Eğitim Komisyonlarına gerekli talimatlandırmanın yapılacağı, ayrıca tüm bu çalışmaların 2027 yılı Ocak ayı itibarıyla tamamlanmasının planlandığı ifade edilmiştir.

Yukarıda yer verilen tespitler ve yapılan açıklamalar çerçevesinde; manuel veri girişi ve düzeltmeler ile geriye dönük veri girişini önleyecek sistemsel kontrollerin hayata geçirilmesi ve resmi görevi olmayan eğitim görevlilerinin sigortalılık sorgulamalarının belirli periyotlar halinde yapılması ile birlikte ek ders ücretine ilişkin ödemelerin sağlıklı veriler üzerinden gerçekleştirilmesinin mümkün olacağı, diğer taraftan EYS kapsamındaki yetki, görev ve sorumlulukların açıkça ortaya konulduğu bir mevzuat düzenlemesine gidilmesinin sağlıklı bir iç kontrol sisteminin kurulmasına ve Eğitim Yönetim Sisteminden beklenen çıktı ve faydanın artmasına katkı sağlayacağı değerlendirilmektedir.