Elektrik Alımlarına İlişkin İhalede Standart Usullere Uyulmaması (Sayıştay)

BULGU: Elektrik Alımlarına İlişkin İhalede Standart Usullere Uyulmaması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

Kurum tarafından yüksek tüketimli serbest tüketici niteliğini haiz olup son kaynak tedarik tarifesi kapsamına giren elektrik abonelikleri için ihale yapıldığı, söz konusu ihalede ihale mevzuatına göre belirlenen standart usullere uyulmadığı, teknik şartnamede fatura hesaplanmasına yönelik standart formlara aykırı düzenlemeler yapıldığı görülmüştür. Sözleşme uygulama aşamasında ise yüklenici tarafından teklif edilen birim fiyat ve miktar üzerinden faturalandırma yapmak yerine teknik şartnamede yer alan düzenleme gereği yüklenici tarafından dolaylı olarak teklif edilmiş kâr oranı üzerinden faturaların oluşturulduğu tespit edilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu uyarınca yapılacak ihalelerde, istekliler arasında yapılacak değerlendirme teklif edilecek bedellere bağlanmış ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifi veren isteklinin üzerinde ihalenin bırakılacağı düzenlenmiştir.

Aynı Kanun’un “Şartnameler” başlıklı 12’nci maddesinde, ihale konusu mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin teknik kriterlerine ihale dokümanının bir parçası olan teknik şartnamelerde yer verileceği, belirlenecek teknik kriterlerin, verimliliği ve fonksiyonelliği sağlamaya yönelik olacağı belirtilerek teknik şartnamenin nasıl hazırlanacağı ve hangi hususları içereceği ifade edilmiştir. Mal Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Teknik şartname” başlıklı 14’üncü maddesinde de teknik şartnamede yer alacak hususlara detaylı bir surette değinilmiş, söz konusu maddede teknik şartnamede fiyat belirlenmesi konusunda herhangi bir hükme yer verilmemiştir.

4735 sayılı Kanun’un 5’inci maddesinde uygulama birliğinin sağlanması için tip sözleşmelerin Resmi Gazete’de yayımlanacağı belirtilmiş, “Sözleşme türleri” başlıklı 6’ncı maddesinde ise mal alımlarında, işin tamamı için “götürü bedel sözleşme” veya idarece hazırlanmış cetvelde yer alan her bir iş kaleminin miktarı ile bu iş kalemleri için istekli tarafından teklif edilen birim fiyatların çarpımı sonucu bulunan toplam bedel üzerinden “birim fiyat sözleşme” imzalanacağı hüküm altına alınmıştır.

4734 sayılı Kanun’un 53’üncü maddesinde, bu Kanun’a ve Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’na ilişkin mevzuatın, standart ihale dokümanlarının ve tip sözleşmelerin hazırlanması Kamu İhale Kurumunun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.

Yukarıda bahsedilen hükme dayanılarak çıkarılan Mal Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin;

52’nci maddesinde başvuru ve teklif mektuplarının Yönetmelik ekinde yer alan standart formlar esas alınarak hazırlanacağı,

59’uncu maddesinde ekonomik açıdan en avantajlı teklifin, sadece fiyat esasına göre veya fiyat ile birlikte fiyat dışındaki unsurlar da dikkate alınarak belirlenebileceği,

60’ıncı maddesinde ise fiyat dışı unsur olarak; işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi hususların belirlenebileceği hüküm altına alınmıştır.

Yönetmelik ekinde “Birim Fiyat Cetveli” standart bir form olarak hazırlanmış ve bu cetvelde isteklilerin idarece belirlenen mal kaleminin adı, birimi ve miktarına göre birim fiyat teklif edeceği, bu birim fiyatın miktar ile çarpılması sonucunda ulaşılacak toplam tutarın da cetvele yazılacağı belirtilmiştir.

Yönetmelik ekinde yer alan Tip Sözleşmenin 6’ncı maddesinde birim fiyat sözleşme yapılması durumunda bu maddenin “Bu sözleşme birim fiyat sözleşme olup, İdarece hazırlanmış cetvelde yer alan her bir iş kaleminin miktarı ile bu iş kalemleri için Yüklenici tarafından teklif edilen birim fiyatların çarpımı sonucu bulunan tutarların toplamı olan …. (rakam ve yazıyla) bedel üzerinden akdedilmiştir. Alınan malların ve yapılan işlerin bedellerinin ödenmesinde, birim fiyat teklif cetvelinde Yüklenicinin teklif ettiği ve sözleşme bedelinin tespitinde kullanılan birim fiyatlar esas alınır.” hükmü yer almaktadır.

Kanun koyucu ihale uygulama aşamasında yaşanabilecek fiyat değişiklik ihtimalini ve uzun süreli bir ihale uygulaması için istekliler tarafından teklif vermenin zor olması hususunu da dikkate almış ve 4735 sayılı Kanun’un 8’inci maddesinde fiyat farkına ilişkin düzenlemeler yapmıştır.

Bu kapsamda, idareler tarafından sözleşmeye bağlanan mal alımlarında uygulanacak fiyat farkı hesabına ilişkin usul ve esasların belirlenmesi amacıyla 4734 Sayılı Kamu İhale Kanununa Göre İhale Edilen Mal Alımlarında Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar hazırlanmış ve yürürlüğe girmiştir. Söz konusu Usul ve Esaslar’da elektrik alımlarında uygulanacak fiyat farkı için özel hükümler getirilmiş, diğer mallarda uygulanan TÜİK endeksleri yerine, aylık ağırlıklı ortalama piyasa takas fiyatının değişim oranı üzerinden fiyat farkının hesaplanmasına ilişkin düzenlemeler yapılmıştır. Bu düzenlemelere paralel olarak Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) tarafından düzenli bir şekilde fiyat farkına esas alınacak aylık endeks değerleri yayımlanmaktadır.

Görüldüğü üzere ihale mevzuatı uyarınca tekliflerin nasıl alınacağı, teklif cetvelinin nasıl hazırlanacağı, yapılan işlerin bedellerinin ödenmesi esnasında hangi fiyatların esas alınacağı ve enflasyon dolayısıyla elektrik maliyetlerinin artması durumunda fiyat farkının nasıl hesaplanıp yükleniciye ödeneceği tereddüte mahal vermeyecek katiyette düzenlenmiştir. Bunun dışında bir uygulama yapılması, konusu olmamasına rağmen teknik şartnamelere değişik fiyatlama ve bedel ödeme yöntemlerinin eklenmesi mümkün değildir.

EPDK tarafından yayımlanan Son Kaynak Tedarik Tarifesinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ ile serbest tüketici niteliğini haiz olduğu hâlde elektrik enerjisini ikili anlaşmalarla temin etmeyen tüketicilere elektrik enerjisi tedariki kapsamında uygulanacak son kaynak tedarik tarifesinin usul ve esasları belirlenmiştir.

Tebliğ’de, son kaynak tedariki kapsamında enerji tüketen tüketiciler düşük tüketimli tüketiciler ve yüksek tüketimli tüketiciler olarak ikiye ayrılmıştır. Tebliğ uyarınca düşük tüketimli tüketicilere son kaynak tedarik tarifesi olarak, ilgili dönemde serbest tüketici niteliğini haiz olmayan tüketiciler için onaylanmış perakende satış tarifesi uygulanmaktadır. Yüksek tüketimli tüketicilere ise; fatura dönemi için organize toptan satış piyasasında gerçekleşen ağırlıklı ortalama günlük piyasa takas fiyatlarının ortalaması ile Yenilenebilir Enerji Kaynaklarını Destekleme Mekanizması (YEKDEM) birim bedeli toplamının Kurulca belirlenecek katsayı (KBK) ile çarpımı sonucu bulunacak son kaynak tedarik tarifesi uygulanmaktadır. Söz konusu tarife aşağıdaki şekilde formüle edilebilir.

Aktif Enerji Birim Fiyatı = [ (PTF + YEKDEM Birim Maliyeti) x KBK]

Kurul tarafından 2024 yılı için yüksek tüketici limiti yıllık 1 milyon kWh, KBK ise 1,0938 olarak belirlenmiştir.

Kurum elektrik ödemeleri üstünde yapılan incelemelerde, son kaynak tedarik tarifesi kapsamında olan yüksek tüketimli elektrik abonelikleri için ihaleler yapıldığı, ancak söz konusu ihalelere ait teknik şartnamelerde birim fiyat teklif cetvelinde yer alan tutardan farklı bir hesaplama yöntemi geliştirildiği ve uygulama aylarındaki ödemelerin bu hesaplama yöntemine göre gerçekleştirildiği görülmüştür.

Teknik Şartnamenin “Fatura Hesabı” başlıklı 9’uncu maddesinde “Aktif Enerji Birim Fiyatının” nasıl hesaplanacağı ve elektrik faturalarının nasıl düzenleneceği belirtilmiştir. Söz konusu maddede aşağıda yer alan ve son kaynak tedarik tarifesi hesabına benzer bir formüle yer verilmiştir.

Aktif Enerji Birim Fiyatı = [ (PTF + YEKDEM Birim Maliyeti) x (1 + %TKO) ]

Formülde, son kaynak tedarik tarifesi formülünde yer alan KBK yani EPDK tarafından belirlenen katsayı çıkarılmış, bunun yerine istekliler tarafından teklif edilecek kâr oranı formüle eklenmiştir. Bu madde ile bağlantılı olarak Teknik Şartname’ye ekli “Ek- 4 Maliyet Bazlı Hesap Cetveli” isteklilere sunulmuş, söz konusu cetvelde Kurumun Eylül 2023 dönemi Piyasa Takas Fiyatının aylık aritmetik ortalaması ve aynı döneme ilişkin YEKDEM bedelleri verilerek kâr oranlarını belirtmeleri, bu kâr oranlarına göre de toplam “Aktif enerji tutarlarını” belirtmeleri istenilmiş, bu tutara göre de uygulama aşamasında kullanılmayan birim fiyat hesaplanarak birim fiyat teklif cetveli doldurulmuştur. Özetle; 2023 yılı Eylül ayı verileri ve teklif edilen kâr oranına göre birim fiyat teklif edilmiş, ancak bu birim fiyat prosedürü yerine getirme dışında kullanılmamış, elektriğin ilgili dönemdeki serbest piyasa satış fiyatları, YEKDEM tutarı ve teklif edilen yüklenici kârı üzerinden ödemeler gerçekleştirilmiştir.

Kamu idaresi tarafından verilen cevapta, elektrik alımlarının serbest tüketici olunması durumunda ihaleyle alınması gerektiği, son kaynak tedarik tarifesine tabi birimlerin ihalelerinde sonuç çıkmaması üzerine ikili anlaşma yoluna gidebileceği belirtilmiş ve bu işlemlerin nasıl yapılacağı detaylı bir şekilde anlatılmıştır. Bulguda yapılan hesaplamaların yanlış olduğu belirtilmemiş, kamu zararına sebebiyet verildiği ifade edilmemiştir. Mal alımlarına ilişkin ihalelerde ihale mevzuatında standart formlar bulunmaktadır. Birim fiyat teklif cetveli de bu formlardan biridir ve firmalar verecekleri malın birim fiyatlarını burada teklif etmektedirler. Bu uygulama standart bir usuldür ve bu standart usulde teknik şartnameye fiyatı belirleyecek ayrı bir tablo hazırlanması yer almamaktadır. Elektrik alımları için öngörülen ihale tipi ise, ihalenin birim fiyat şeklinde gerçekleştirilmesi ve piyasa takas fiyatındaki dalgalanmalara göre fiyat farkı ödenmesi şeklindedir.

Yukarıda da açıklandığı üzere ihale mevzuatında birim fiyatlı işler için teklif edilen bedel üzerinden ihaleler gerçekleştirilmekte, uygulama aşamasında ise bu birim fiyatlar ve ihale dokümanında öngörüldü ise fiyat farkları üzerinden ödemeler gerçekleştirilmektedir. Teknik şartnamelere fiyatın oluşmasına ilişkin hükümler konulması hatalı olmakla birlikte, 4734 ve 4735 sayılı kanunlar ve ikincil mevzuat uyarınca yapılan ihale ve sözleşmelerde istekliler tarafından teklif edilecek kâr oranı üzerinden tekliflerin değerlendirilmesi ve ihalenin kâr oranına göre sonuca bağlanmasına ilişkin herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır.

Buna göre elektrik alımlarına ilişkin ihalelerde mevzuatın öngördüğü şekilde birim fiyat teklifler alınmalı, fiyat farkı ödenmesi öngörülüyorsa ihale dokümanında bu hususa ilişkin düzenleme yapılmalı, uygulama aşamasında da bu husus dikkate alınarak faturalar düzenlenmelidir.