Genel Bütçe Dışındaki Kamu İdareleri Adına Açılan Proje Özel Hesaplarının Nema Gelirlerinin Bakanlığa Aktarılması (Sayıştay)

BULGU: Genel Bütçe Dışındaki Kamu İdareleri Adına Açılan Proje Özel Hesaplarının Nema Gelirlerinin Bakanlığa Aktarılması

2023 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Genel bütçe dışındaki kamu idarelerinin proje karşılığı Avrupa Birliği (AB) ve diğer uluslararası kuruluşlardan sağlanan ve Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası (TCMB) nezdinde açılan proje özel hesaplarında yer alan tutarlara ilişkin olarak Banka tarafından nemalandırma işlemi gelirlerinin tamamının Bakanlığa aktarıldığı görülmüştür.
1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu’nun 4’ncü maddesinde Hazine ile TCMB arasındaki ekonomik ilişkilerle ilgili temel çerçeve çizilmiş, TCMB hükümetin mali ve ekonomik müşaviri, mali ajanı ve haznedarı olarak görevlendirilmiş olup bu görevi kapsamında, Devletin yurt içinde ve yurt dışında tahsilat ve ödeme işlemlerini, görev ve yetkisi çerçevesinde yapma sorumluluğu verilmiştir.
1211 sayılı Kanun’un “Mali ve ekonomik müşavirlik ve mali ajanlık” başlıklı 41’nci maddesinde yer alan hükümlere göre ise TCMB, Hazine adına banka hesaplarından tahsilat ve ödeme yapmakla birlikte bu hesaplarda yer alan tutarlara ilişkin nemalandırma işlemi de yapabilmektedir.
4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un “Nakit, borç ve risk yönetimi” başlıklı 12’nci maddesinin üçüncü fıkrasında; Hazine hesaplarında oluşacak nakit fazlalıklarını değerlendirmek amacıyla Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasında veya diğer kamu bankalarında nemalandırılmasını teminen işlem yaptırmanın Bakan yetkisinde olduğu ve nemalandırmaya ilişkin usul ve esasların Müsteşarlık ile ilgisine göre TCMB arasında müştereken tespit olunacağı hükme bağlanmıştır.
Söz konusu madde hükmüne istinaden TCMB ile Müsteşarlık arasında imzalanan ve 01.09.2016 tarihinde yürürlüğe giren “Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Nezdinde Tutulan T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığına Ait Mevduat Hesaplarının Nemalandırılmasına Dair Usul ve Esaslar” kapsamında TCMB tarafından nemalandırma işlemleri yürütülmektedir. Usul ve Esasların kapsamı düzenleyen hükümlerinde, Hazine adına Banka nezdinde açılan hesaplardan TL ve döviz cinsi tevdiat hesaplarının yanında proje özel hesapları, ulusal fon hesapları ve risk hesabında yer alan tutarların da nemalandırma kapsamında olduğu belirtilmiştir. Tanımlar başlıklı 3’ncü maddesinde de Hazine, T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı olarak ifade edilmiştir.
Mali tablolarda bu hesapların takibiyle ilgili olarak Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin 23 ve 24’ncü maddelerinde düzenlemeler yer almaktadır. Bu hükümlere göre proje özel hesabı; dış finansman kaynağından, kamu idareleri adına dış proje kredisi olarak TCMB veya uygun görülen diğer bankalar nezdinde açılan özel hesaplara aktarılan tutarlar, bu tutarlardan yapılan giderler, verilen avanslar, açtırılan akreditifler ile avans ve akreditiflerden nakden geri alınanların ve hesap bakiyesinin değerlemesi sonucu ortaya çıkan kur farklarının Devlet Borçları Muhasebe Birimi veya genel bütçe kapsamı dışındaki kullanıcı kamu idareleri muhasebe birimlerince izlenmesi için kullanılmaktadır.
Dış finansman kaynağından sağlanan krediler kapsamında genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri adına TCMB nezdinde proje özel hesapları açılmakta ve bu hesaplara ilişkin aktarım ve kullanımlar Devlet Borçları Muhasebe Birimince 104 Proje Özel Hesabında kayıt altına almaktadır.
Genel bütçe dışındaki kamu idarelerinde ise söz konusu işlemlere esas banka hesapları ilgili kurumların saymanlıkları adına açılmakta ve bu idarelerce muhasebede takip edilerek bu idarelerin mali tablolarında 104 Proje Özel Hesabı altında raporlanmaktadır. Devlet Borçları Muhasebe Biriminin bu kurumların muhasebe birimlerince takip edilen proje hesaplarıyla ilgili harcama yapma veya tahsilat yekisi bulunmamaktadır.
Proje özel hesaplarıyla ilgili Bakanlık ve TCMB arasında yürütülen süreçlerde; TCMB nezdinde Hazine adına olan hesapların, Bankadan aylık olarak gönderilen tablolar esas alınarak, muhasebe kayıtları ile tutarlılığının incelendiği görülmüştür. Denetim yılında proje özel hesaplarıyla ilgili olarak; TCMB nezdinde Hazine ve Maliye Bakanlığı adına açılmış toplam 98 adet aktif proje özel hesabı olduğu, ancak bunlardan 29 tanesinin Bakanlığın 104 Proje Özel Hesabında takip edildiği, diğer hesapların ise özel bütçeli kamu idarelerince yurtdışındaki kuruluşlardan sağlanan özel amaçlı kredi ve hibeler kapsamında açılan ve bu idarelerin muhasebe birimlerince takip edilen hesaplar olduğu anlaşılmıştır. Söz konusu hesaplara aktarılan tutarlar, bu tutarlardan yapılan giderler ve hesap kontrol işlemlerinin de ilgili kurumlar tarafından yapıldığı görülmüştür.
TCMB tarafından Bakanlığa iletilen proje özel hesapları ve bunların nemalandırılması işlemlerinin incelenmesinde aşağıda yer alan hususlar tespit edilmiştir;
-TCMB tarafından tutulan proje özel hesaplarının kurumlar arası ayrıştırılmasında aksaklıklar olduğu, bu kapsamda Bakanlığa uygun bir bildirim yapılmadığı ve Bakanlığın 104 Proje Özel Hesabının mutabakatı kapsamında TCMB tarafından bildirilen hesaplar ile muhasebede yer alan hesapların farklı olduğu,
-Nemalandırmaya tabi tutulan hesapların TCMB nezdinde açılmış tüm proje özel hesaplarını kapsadığı, Bakanlığın muhasebe kayıtlarında olmayan genel bütçe kapsamı dışındaki kurumların AB ve uluslararası kuruluşlarla proje sözleşmeleri karşılığında kredi ya da hibe olarak aktarılan tutarlarının da nema hesabına dahil edildiği,
-TCMB’de açtırılan bu hesaplara ilişkin nema tutarlarının, genel bütçe ve genel bütçe dışı kurumlar olarak ayrıştırılmadığından, tamamının Devlet Borçları Muhasebe Birimine aktarıldığı ve 600.05.01.09.03./800.05.01.09.03 Mevduat Faizleri Hesaplarına kayıt yapıldığı görülmüştür.
Özetle; yukarıda yer verilen proje özel hesaplarının, kamu idarelerinin muhasebe birimlerince takip edilen, Hazine adına açılan dış proje kredisi hesaplarıyla ilgisi bulunmayan işlemlerle ilgili olduğundan ve Bakanlık adına açılan hesaplarda takip edilmediğinden söz konusu Usul ve Esaslar kapsamında olmadığı, bunlara ait nemalandırma tutarlarının Bakanlığın 600 Faaliyet Geliri Hesabı ve 800 Bütçe Gelir Hesabıyla ilişkilendirilmemesi gerektiği değerlendirilmektedir.
Kamu İdaresi tarafından, Usul ve Esasların kapsamında Hazine ve Maliye Bakanlığı adına açılmış hesaplar dışındaki hesapların da yer aldığı belirtilmiştir. Oysa ki, TCMB ile Bakanlık arasında belirlenen Usul ve Esasların konusu, bulguda da yer verildiği üzere, Bakanlık adına açılan hesaplarla ilgili olup genel bütçe dışı kurumlar adına açılan projelere ait banka hesaplarıyla ilgili bir hüküm yer almamaktadır. Buna ilaveten bu hesaplara dair harcama ve tahsilat yetkisi ile yıl içinde mali tablolarında takip sorumluluğu da ilgili idarelerde olduğundan Usul ve Esaslar kapsamında değerlendirilemeyeceği açıktır.
Diğer taraftan, Usul ve Esaslar kapsamında olmayan hesaplarla ilgili vadesiz nitelikte olması sebebiyle nema geliri oluşmadığı ifade edilmiş, ancak 2023 yılı muhasebe kayıtlarından genel bütçe dışındaki kurumlara ait banka hesaplarıyla ilgili nema gelirlerinin denetim döneminde Bakanlığa aktarıldığı görülmüştür. Aynı zamanda, konuyla ilgili olarak Bakanlığın banka hesaplarına diğer kamu idarelerine ait hesaplarla ilgili nema aktarımı olup olmadığına dair TCMB ile Bakanlık arasında bir çalışma yürütüleceği de ifade edilmiştir.
Her ne kadar Kamu İdaresince hesapların açılması ve kapatılmasıyla ilgili idari süreçlerin Bakanlık tarafından yürütüldüğünden bahsedilmişse de hibe niteliğindeki proje özel hesaplarıyla ilgili banka hesap açımı, kapatılması ve kullanım bilgisi ilgili idare ve TCMB arasında yapılan yazışmalar doğrultusunda yürütülmekte olduğundan hesaplara ilişkin güncel bilgilerin de TCMB tarafından takip edildiği, kurumlar tarafından bilgi verilmediği müddetçe Bakanlık tarafından bu kapsamda bir takip yapılamadığı görülmüştür.
Kamu İdaresince, bulgu konusu iş ve işlemlerin TCMB yetki ve görev alanı içerisinde gerçekleştirilen bankacılık faaliyetlerinden kaynaklanmakta olduğu ifade edilmiştir. Bulgu konusu nemalandırma işlemi, 4749 sayılı Kanun ile Bakanlığa verilen yetki dahilinde TCMB ile müştereken belirlenen Usul ve Esaslara göre gerçekleştirildiğinden, Bakanlığa ait olmayan ve Bakanlığın mali tablolarında da takip edilmeyen hesapların nema gelirlerinin Bakanlığa aktarılması hem mevzuat yönünden tutarsızlığa hem de faaliyet ve bütçe gelirlerini etkilemesi sebebiyle mali tablolarda da hatalı raporlamaya neden olduğundan Bakanlığın hesap ve işlemlerinin denetiminin konusunu oluşturmaktadır.
Sonuç olarak; Hazine adına tahsilat ve ödeme yapmak üzere TCMB nezdinde açılan hesaplardan olmayan, genel bütçe dışındaki kamu idareleri adına AB ve uluslararası kuruluşlardan sağlanan kredi ve hibe tutarlarının izlenmesi için açılmış proje özel hesaplarının nemalandırılan tutarlarının, Bakanlığın faaliyet ve bütçe gelirleri hesaplarında izlenmesinin yukarıda anılan mevzuat hükümleri ile Usul ve Esaslara uygun olmadığı ve mali tablolarda hatalı raporlanmaya yol açtığı değerlendirilmektedir.