Genel Reklam Alanlarının Kiralanması İhalesine İlişkin Kontrol ve Takip Eksikliklerinin Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Genel Reklam Alanlarının Kiralanması İhalesine İlişkin Kontrol ve Takip Eksikliklerinin Bulunması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir İlçe Belediyesi

Belediye tarafından yapılmış olan ve 2024 yılı itibariyle uygulaması devam eden “Mülkiyeti Belediyemiz Sorumluluk Alanı İçerisindeki Muhtelif Mahallelerimizde Bulunan Bilboard, CLP ve Açık Hava Reklam Alanlarının 8 Yıl Süre ile Kiralanması İşi” ihalesinde ve uygulamasında çok sayıda hatalı işlemin bulunduğu görülmüştür.

2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun Kapalı Teklif Usulü başlıklı bölümünün “Dış zarfların açılması” başlıklı 39’uncu maddesinde;

“Tekliflerin açılma saati gelince, kaç teklif verilmiş olduğu bir tutanakla belirtildikten sonra dış zarflar hazır bulunan istekliler önünde alınış sırasına göre açılarak, istenilen belgelerin ve geçici teminatın tam olarak verilmiş olup olmadığı aranır. Dış zarfın üzerindeki alındı sıra numarası iç zarfın üzerine de yazılır.

Belgeleri ile teminatı usulüne uygun ve tam olmayan isteklilerin teklif mektubunu taşıyan iş zarfları açılmayarak başkaca işleme konulmadan, diğer belgelerle birlikte kendilerine veya vekillerine iade olunur. Bunlar ihaleye katılamazlar.” denilmiştir.

Buna göre, dış zarflarda istenilen belgelerin ve geçici teminatın tam olarak verilmiş olacağı, belgeleri ile teminatı usulüne uygun olmayan isteklilerin iş zarflarının açılmayarak iade olunacağı ve bunların ihaleye katılamayacağı belirtilmiştir.

“Mülkiyeti Belediyemiz Sorumluluk Alanı İçerisindeki Muhtelif Mahallelerimizde Bulunan Bilboard, CLP ve Açık Hava Reklam Alanlarının 8 Yıl Süre ile Kiralanması İşi”ne ait idari şartnamenin 6’ncı maddesinde;

“İhaleye Girebilme Şartları ve İstenilen Belgeler

İhaleye katılmak isteyen isteklilerden aşağıdaki şartlar aranır:

Kanuni ikametgâh belgesi,

Türkiye’de tebligat için adres beyanı,

Gerçek kişilerin T.C. kimlik numarasını, tüzel kişilerin ise vergi kimlik numarasını bildirmeleri,

ç) Geçici teminat tutarının yatırıldığına dair belge,

1- Özel hukuk tüzel kişilerin, yukarıda belirtilen şartlardan ayrı olarak, idare merkezlerinin bulunduğu yer mahkemesinden veya siciline kayıtlı bulunduğu ticaret veya sanayi odasından yahut benzeri meslekî kuruluştan, ihalenin yapıldığı yıl içinde alınmış sicil kayıt belgesi ile tüzel kişiliğin ortakları, üyeleri veya kurucuları ile tüzel kişiliğin yönetimindeki görevlileri belirten son durumu gösterir Ticaret Sicil Gazetesi, bu bilgilerin tamamının bir Ticaret Sicil Gazetesinde bulunmaması halinde, bu bilgilerin tümünü göstermek üzere ilgili Ticaret Sicil Gazeteleri veya bu hususları gösteren belgeler ile tüzel kişiliğin noter tasdikli imza sirküleri, vekâlet halinde vekâlet edenlerin vekâletname ve imza beyannamelerini vermeleri; kamu tüzel kişilerin ise, yukarıdaki (b) ve (ç) bentlerinde belirtilen şartlardan ayrı olarak tüzel kişilik adına ihaleye katılacak veya teklifte bulunacak kişilerin tüzel kişiliği temsile yetkili olduğunu belirtir belgeyi vermeleri,

2- Gerçek kişilerin ise imza beyannamelerini vermeleri,

İhale şartnamesinin satın alındığına dair belge,

İş ortaklıklarında, ortakların hisse oranları ve işin yerine getirilmesinde müştereken ve müteselsilen sorumlu olduklarını belirten noter onaylı ortaklık sözleşmesi verilmesi zorunludur.”

Hükmü yer almaktadır.

Şartnameye göre ihaleye katılacak özel hukuk tüzel kişileri için tüzel kişiliğin ortakları, üyeleri veya kurucuları ile tüzel kişiliğin yönetimindeki görevlileri belirten son durumu gösterir Ticaret Sicil Gazetesi’nin ihaleye katılmak için sunulması gereken belgelerden biri olduğu görülmektedir.

Yapılan incelemeler neticesinde aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir;

– İhale Belge Kontrol Tutanağına göre Vakfın Ticaret Sicil Gazetesi bulunmamaktadır, belge ile ilgili (-) konulmuştur. Eksik belge tespit edilmesi durumunda ihaleye devam edilmesinin mümkün olmadığı bilinmektedir. Ayrıca, ihale dosyasında yer alan yetki belgesindeki bilgiler ile artırma kağıdında imzası bulunan kişiler arasında uyumsuzluk olduğu tespit edilmiştir.

– İhale dosyasında sunulan yetki belgesi ile artırma kağıdında imzası bulunan kişilerin farklı olduğu görülmüştür.

– İhaleye katılan Vakfın 13.12.2017 tarihli Yönetim Kurulu Kararına göre; vakfı temsile ve belirli mali işlemleri gerçekleştirmeye yetkili kişiler belirlenmiş olmasına rağmen, ihale katılım tutanağının bu yetkili kişiler dışında farklı kişiler tarafından imzalandığı tespit edilmiştir.

– İhaleye iki istekli katılmış, ihaleyi kaybeden firma 605.000,00 TL teklif vermiş (bu firmanın yetkilisi 13.12.2017 tarihine kadar aynı zamanda Vakıf yetkilisidir), ihaleyi kazanan vakıf ise 606.000,00 TL bedel ile ihaleyi kazanmıştır.

– İhaleyi kazanan Vakıf ile Belediye arasında 10.04.2018 tarihinde sözleşme imzalanmadan önce ihaleyi kaybeden firma ile ihaleyi kazanan Vakıf arasında tarihsiz (ancak içerisinde 09/04/2018 tarihinde ödeme yapılacağına ilişkin hüküm var) bir “Reklam Alanlarının Kiralanmasına İlişkin Protokol” imzalanmıştır. Bu protokole göre, Belediyeye ödenecek 642.000,00 TL ihaleyi kaybeden firma tarafından karşılanacak ayrıca Vakfa 2.000.000,00 TL 6 taksit halinde ödenecektir. Buna göre, ihaleyi 606.000,00 TL’ye kazanan Vakıf sözleşme imzalamadan işi 2.642.000,00 TL’ye ihaleyi kaybeden firmaya devretmiştir. Başka bir ifade ile, İhalede 605.000,00 TL teklif veren firma ihaleden sonra 2.642.000,00 TL vererek işi devralmıştır.

“Mülkiyeti Belediyemiz Sorumluluk Alanı İçerisindeki Muhtelif Mahallelerimizde Bulunan Bilboard, CLP ve Açık Hava Reklam Alanlarının 8 Yıl Süre ile Kiralanması İşi”ne ait sözleşmenin “İş Tanımı” başlıklı 5’inci maddesinde;

“Sözleşme konusu iş; Tepebaşı Belediyesi sınırları dahilinde hâlihazırda bulunan 73 adet billboard, 33 adet CLP (Raket), 1 adet Mega Light ve yüklenici tarafından ilk yıl %200, takip eden yıllarda ise %20 artışla reklam panoları imal ettirip, Eskişehir Büyükşehir Belediyesi Reklam Yönetmeliğine uygunluğu ve Tepebaşı Belediyesinin onay vereceği yerlere konularak yap-işlet-devret şekli ile 8 yıllık peşin kira bedeli karşılığında tüm reklam panolarının işletme hakkının kiraya verilmesi işidir.”

Hükmüne yer verilmiştir.

İhale kapsamında yapılarak, süre sonunda İdareye teslim edilmesi gereken reklam ünitelerinin (CLP, Bilboard ve Megalight vb.) sayılarının yıllar itibariyle arttırılması gerekmekte olup, buna ilişkin süreçlerin İdare tarafından takip edilmediği görülmüştür.

– İdari şartnamenin 24’üncü maddesine göre; İhale kapsamında yapılarak süre sonunda İdareye teslim edilmesi gereken reklam ünitelerinin (CLP, Bilboard ve Megalight vb.) eksik yapılması suretiyle Belediyenin ücretsiz yararlanması gereken miktardan daha az miktarda kullanılmasına yol açılmıştır.

– Söz konusu reklam ünitelerinin bir kısmı Tepebaşı Belediyesinin yetki alanı dışında olan Eskişehir Büyükşehir Belediyesinin yetki alanlarına konulmuş, daha yüksek bedeller ile kiraya verilmiş ve bu üniteler ile ilgili Eskişehir Büyükşehir Belediyesine herhangi bir ödeme yapılmamıştır.

-Yüklenici firma bu üniteler ile yapmış olduğu reklamlar ile ilgili olarak 2018 yılından itibaren ilan ve reklam vergisi beyan etmesi gerekirken beyan etmemiş ve ödeme yapmamıştır. Bu vergilerin bir kısmı zamanaşımına uğramıştır. Eskişehir Büyükşehir Belediyesi için hem kira hem de ilan ve reklam vergisi açısından gelir kaybına sebebiyet vermiştir.

– Ayrıca bu iş ile ilgili muhammen bedelin sağlıklı olarak belirlenmediği görülmüştür. Tepebaşı Belediyesinin 2022 Mali Raporunda konu ile ilgili “Tahmin edilen bedelin tespitine ilişkin hesap tutanağından İdarenin sadece son 3 yıllık reklam panosu gelirlerinin esas alındığı anlaşılmıştır. Buna göre İdarenin 2015 yılında 9.080,00 TL, 2016 yılında 14.136,00 TL ve 2017 yılında ise 6.595,00 TL reklam panosu geliri elde ettiği, son 3 yıllık reklam panosu gelirinin yıllık ortalamasının 8.421,51 TL olduğu, tahmini bedelin ise aylık 6.250,00 TL, yıllık 75.000,00 TL, 8 yıllık 600.000,00 TL olarak belirlendiği tespit edilmiştir. Ancak Kamu İdaresinin son 3 yıllık reklam panosu gelirinin yıllık ortalaması 8.421,51 TL olmasına rağmen, tahmin edilen bedel yıllık 75.000,00 TL olarak belirlenmiş ise de bu 75.000,00 TL’nin nasıl hesap edildiği, hesap tutanağında gösterilmemiştir.” ifadeleri yer almaktadır.

Muhammen bedelin bu ihale için önemi ihale ilanının yayınlanması ile ilgilidir. 2018 yılı için ihalelerin ihalenin yapıldığı ilin dışındaki diğer illerde yayınlanabilmesi için muhammen bedelin 682.400,00 TL’nin altında olması gerekmekte idi. Bu ihalede muhammen bedel 600.000,00 TL olarak belirlenerek bu limit aşılmamıştır. Oysa bilinmektedir ki, Eskişehir’in diğer merkez ilçesi olan Odunpazarı Belediyesi reklam ünitelerini 15 yıllığına Vakfa devretmiş, Vakıf da 2018 yılının başında (bu ihaleden hemen önce) söz konusu reklam ünitelerini 4 milyon TL bedel ile bu ihalenin kaybeden firmasına devretmiştir. Nitekim, bu ihalenin de devir bedelinin 2.642.000,00 TL olduğu dikkate alındığında, muhammen bedelinin 682.400,00 TL’nin altında belirlenmesinin, ihale konusu işleri profesyonel olarak yapan büyük firmaların katılımını sınırlayıcı bir etki yaratabileceği değerlendirilmektedir.

Kamu idaresi cevabında, 2018 yılında 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu çerçevesinde kapalı teklif usulüyle yapılan reklam alanları kiralama ihalesinin 35(a) ve 39. maddelere uygun şekilde gerçekleştirildiği, şartnameye uygun tekliflerin değerlendirildiği ve dış zarf belgelerinin kontrol edildiği ifade edilmiştir. İhaleye katılan vakfın ticaret sicil gazetesi sunmaması, vakfın ticaret siciline değil Vakıflar Genel Müdürlüğü siciline kayıtlı olması nedeniyle mevzuata aykırılık değil tüzel kişilikten kaynaklanan teknik bir durum olarak açıklanmış, belge eksikliğine dair tutanakta (-) işaretiyle belirtildiği vurgulanmıştır. Yetki belgeleriyle artırma kağıdındaki imzaların örtüşmediği yönündeki iddiaya karşılık, noter onaylı belgelerle temsil yetkisinin doğru kişilere ait olduğu belirtilmiştir. Sözleşmede yüklenicinin her yıl reklam ünitesi sayısını artırarak teslim edeceği hükme bağlandığı, belediyenin hem bu üniteleri kullandığı hem de denetimlerle eksiklerin tamamlatıldığı ifade edilmiştir. Yetki alanına ilişkin iddiaya karşılık, panoların bulunduğu park ve refüjlerin belediyenin fiilen bakım yaptığı alanlar olduğu, fiili hizmet esas alınarak hareket edildiği ve Büyükşehir Belediyesine bilgilendirme yapıldığı belirtilmiştir.

İlan ve reklam vergisinin beyan edilmemesi nedeniyle yüklenici hakkında geriye dönük tarama yapıldığı, 2018’den itibaren tahakkuk işlemlerinin gerçekleştirildiği, muhammen bedelin ise detaylı komisyon çalışması ve Büyükşehir Belediyesi gelir tarifesi esas alınarak belirlendiği, aynı yöntemin Ticaret ve Sanayi Odaları tarafından da doğrulandığı, böylece piyasa koşullarına uygun hareket edildiği ifade edilmiştir. Ayrıca 600.000 TL’lik muhammen bedelin ihale ilanının ülke genelinde yayımlanmasını zorunlu kılmadığı, bu rakamın son üç yıl gelir ortalamasının dokuz katı olduğu ve bedelin yüksek, gerçekçi bir seviyede belirlendiği belirtilmiştir. Sonuç olarak ihale mevzuata uygun şekilde gerçekleştirilmiş, yüklenicinin yükümlülüklerini yerine getirmemesi nedeniyle 2886 sayılı Kanun’un 75. maddesi kapsamında 06.01.2025 tarihinde sözleşmenin feshedildiği Kamu İdaresi cevabında ifade edilmiştir.

Öncelikle, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 39. maddesi uyarınca, istenilen belgeleri eksik sunan isteklilerin teklif mektuplarının açılmaması ve ihaleye dâhil edilmemesi gerekirken, ticaret sicil gazetesi sunmayan bir vakfın teklif zarfı açılmış ve ihale bu vakıf lehine sonuçlandırılmıştır. Kamu idaresi cevabında vakfın ticaret siciline kayıtlı olmaması nedeniyle bu belgenin sunulamadığı belirtilmişse de, söz konusu tüzel kişiliğin şartname gereği ihaleye katılım yeterliliğine sahip olup olmadığı şüphelidir. Ayrıca vakfın sunduğu yetki belgesi ile artırma kağıdında imzası bulunan kişiler arasında uyumsuzluk bulunduğu, teklifin yetkisiz kişilerce imzalandığı görülmüştür. Bunun yanında, ihaleye katılan iki firma arasında organik bir bağ olduğu, ihaleyi kazanan vakıfla ihaleyi kaybeden firma arasında henüz sözleşme imzalanmadan bir protokol düzenlendiği, bu kapsamda işin 2.642.000 TL’ye devredildiği tespit edilmiştir. Bu durum, ihale sürecinde rekabetin sağlanamadığını, ihalenin aleni olarak yönlendirildiğini ve ihaleye katılımı sınırlayan bir yapı oluşturulduğunu göstermektedir. Bu durumda Kamu İhale Kanunu’nun temel ilkelerinden olan saydamlık, rekabet ve eşit muamele ilkelerinin ihlal edildiği görülmektedir.

Ayrıca sözleşme kapsamında yüklenicinin yıllık olarak reklam ünitesi sayısını artırarak teslim etme yükümlülüğü bulunmasına rağmen, idarece bu husus yeterince takip edilmemiş, fiili sayılar belirlenen seviyeye ulaşmamıştır. Bazı panoların Tepebaşı Belediyesi’nin yetki alanı dışında yerleştirilmesi, Eskişehir Büyükşehir Belediyesi ile gerekli mali ve idari koordinasyonun sağlanmamasına yol açtığı düşünülmektedir. Nitekim yüklenici firmanın 2018 yılından itibaren ilan reklam vergisi beyanında bulunmaması Belediye açısından vergi kaybı olarak yansımaktadır.

Son olarak, ihalenin ilan yayım kapsamı üzerinde etkili olan muhammen bedelin sağlıklı belirlenmediği görülmektedir. Gerçek piyasa değerinin oldukça altında (600.000 TL) belirlenen bu bedelin, ihale ilanının yalnızca yerel düzeyde yapılmasını sağladığı, böylece büyük çaplı firmaların katılımının fiilen engellendiği ve rekabetin sınırlandığı anlaşılmaktadır.

Kamu idaresi cevabında tüm işlemlerin mevzuata uygun olduğu, vakfın statüsünden kaynaklı belge eksikliklerinin teknik nedenlerden ileri geldiği, yüklenicinin yükümlülüklerini yerine getirmemesi nedeniyle sözleşmenin 2025 yılında feshedildiği belirtilmişse de, bu savunmalar; teklif değerlendirme sürecindeki eksiklikleri, ihaleye katılımı sınırlayan uygulamaları ve kamusal denetim zafiyetlerini bertaraf etmemektedir. Tüm bu hususlar, ihalenin sağlıklı, şeffaf ve rekabetçi bir ortamda yapılmadığını; kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmadığını ve denetim fonksiyonlarının yeterince işletilmediğini ortaya koymaktadır.

Sonuç olarak,yapılacak ihalelerde, şartnamede belirlenen yeterlilik şartlarını sağlamayan istekli ile sözleşme imzalamaması, imzalanmış olan sözleşmeler için fesih işleminin tesis etmesi ve İdarenin kontrol ve takip işlemlerini mevzuat, şartname ve sözleşmeye uygun bir şekilde yürütmesi gerekmektedir.