İcap ve Nöbet Süreçlerine İlişkin Sistematik Bir Kontrolün Bulunmaması (Sayıştay)

BULGU: İcap ve Nöbet Süreçlerine İlişkin Sistematik Bir Kontrolün Bulunmaması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Bakanlığa bağlı bazı sağlık tesislerinde, icap ve nöbet ücretlerine ilişkin süreçlerin yürütülmesinde hatalı uygulamalar olduğu görülmüştür.

Fiilen Çalışılabilir Sürelerin Üzerinde İcap ve Nöbet Yazılabilmesi

Bakanlığa bağlı bazı sağlık tesislerinde, görev yapan personel için aylık çalışma sürelerini aşacak şekilde icap ve nöbet yazıldığı, bu kapsamda ödemeler yapıldığı, ilgili sağlık tesisinde hizmet veren hastane bilgi yönetim sistemi ve bakanlık merkez teşkilatının bu durumu engelleyecek yazılımsal kontrollere sahip olmadığı görülmüştür.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun Ek 33’üncü maddesinin birinci ve üçüncü fıkrasında, sağlık tesislerinde haftalık çalışma süresi dışında, personelin 6 saatten az olmamak kaydıyla normal, acil ve branş nöbeti, 12 saatten az olmamak kaydıyla ise icap nöbeti tutması durumunda nöbet ücreti ödenebileceği belirtilmektedir.

Mevzuat hükmünden anlaşılacağı üzere icap ve nöbet uygulamaları için temel zorunluluk mesai saatleri dışında minimum saat koşullarının sağlanmış olması ve hayatın olağan sınırları gereği gün içinde fiilen aktif çalışılabilecek saatlerin aşılmamasıdır. Sağlık tesislerinde, kişilerin bazı istisnai branşlar haricinde günlük en az 8 saat zorunlu mesai yaptıkları, hafta içi en fazla 16 saat hafta sonu ise 24 saat icap ve nöbete kalabildikleri dikkate alındığında bir ay içerisinde ayın 30 ve 31 takvim gününden oluştuğu zamanlarda farklılık göstermek üzere personelin mesai dışı çalışabileceği maksimum saat aralığı 568 ve 576 saatlere isabet etmektedir.

Yapılan denetimde bazı sağlık tesislerinde, personelin icap ve nöbet saatleri toplamının fiilen mesai dışı çalışılabilecek maksimum saatleri (568-576 saat) aşacak düzeyde puantajlarda yer aldığı, kişilere bu şekilde ücret ödemeleri yapıldığı, bu durumun bazen yanlış veri girişinden, bazen kişilerin blok halde icap nöbetiyle görevlendirilmesinden bazen de kişilerin aynı gün hem icap hem de nöbet görevlerine birlikte yazılmasından kaynaklandığı, bu şekilde ortaya çıkan hataların önüne geçmek için bazı sağlık tesislerinin hastane bilgi yönetim sistemleri ile icap ve nöbet ödemelerinin gerçekleştirildiği Ek Ödeme Bordro Sisteminde yazılımsal herhangi bir kontrolün bulunmadığı görülmüştür.

Bakanlık merkez teşkilatında, sağlık tesislerinde hangi personelin bir ayda toplam kaç saat icap ve nöbet görevine kaldığına ilişkin bilgi olmakla birlikte personelin hangi gün kaç saat icap ve nöbet görevinde olduğuna ilişkin detaylı bilgi sunan bir veri seti bulunmamaktadır. Personelin günlük icap ve nöbet saatlerinin akıllı uygulamalarla izlenebilir hale getirilmesi ve hayatın olağan akışında olması gereken limitleri aşmayacak bir kontrol sisteminin geliştirilmesi halinde bu şekilde ortaya çıkabilecek hataların önüne geçileceği değerlendirilmektedir.

Kamu idaresi cevabında Anayasa Mahkemesinin 25.01.2023 tarihli ve 2023/13 sayılı kararı ile 120 saat icap nöbeti sınırı kaldırılmış olduğundan EKOBS üzerinden herhangi bir kısıtlama yapılamayacağı, hatalı uygulamalar için 62 ile nöbet hizmetleri ile ilgili yazı gönderildiği, Bakanlık tarafından icap nöbet saatleri ile ilgili 42 il sağlık müdürlüğüne 2025 Şubat ayı itibarıyla muhakkik tayin edildiği, her ay düzenli olarak listelerin kontrol edilerek gerekli düzenlemelerin yapılacağı belirtilmiştir. Ancak bulguda yer verilen husus, Anayasa Mahkemesi kararıyla kaldırılan sınırla ilgili olmayıp, hayatın olağan sınırlarını aşan düzeyde yazılan icap ve nöbet saatlerini sistemsel olarak engelleyecek bir kontrolün geliştirilmesi ile ilgilidir.

Bu itibarla, icap ve nöbet saatlerinin fiilen çalışılabilir saatleri aşmayacak düzeyde yazılmasını sağlamaya yönelik kontrollerin geliştirilmesi gerekmektedir.

Yıllık İzin, Rapor ve Kongre İzni Gibi Çalışılmayan Dönemler İçin İcap Nöbeti Ücreti Ödenmesi

Bakanlığa bağlı bazı sağlık tesislerinde yıllık izin, rapor ve kongre izni gibi fiilen çalışılmayan günlerde kişilerin puantajlarda icap nöbetçisi olarak yer aldığı ve bu kapsamda kendilerine ödeme yapıldığı görülmüştür.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun ek 33’üncü maddesinin üçüncü fıkrasında; icap nöbeti tutan ve bu nöbet karşılığında kurumunca izin kullanmasına müsaade edilmeyen personele, izin suretiyle karşılanamayan her bir icap nöbeti saati için, icap nöbeti süresi kesintisiz 12 saatten az olmamak üzere, nöbet ücreti için belirlenen ücretin yüzde 40’ı tutarında icap nöbet ücreti ödeneceği belirtilmiştir.

Yataklı Tedavi Kurumları İşletme Yönetmeliği’nin 42’nci maddesinde; icap nöbeti ev nöbeti olarak isimlendirilmiş ve tutan kişinin kurumun idari ve tıbbi her türlü gereklerinden sorumlu olma, akşam vizitlerini yapma, mesai dışında bulunulan yeri bildirme ve kuruma her davette gelmeye mecbur olmakla yükümlendirildiği ifade edilmiştir. Öte yandan bu nöbete ilişkin aylık ev nöbet listelerinin hazırlanacağından bahsedilmiştir.

Yapılan denetimde; bazı sağlık tesislerinde ilgili ayda tutulacak aylık icap listelerinin oluşturulmasını takiben kişilerin icapçı olduğu tarihlerde yıllık izin, rapor ve kongre izni gibi fiilen çalışılmayan dönemlerin ay sonunda kontrol eksikliğinden kaynaklı olarak düşülmediği, bu şekilde ortaya çıkan hataların önüne geçmek için bazı sağlık tesislerinin hastane bilgi yönetim sistemleri ile icap ve nöbet ödemelerinin gerçekleştirildiği Ek Ödeme Bordro Sisteminde yazılımsal bir kontrolün bulunmadığı görülmüştür.

Bakanlık merkez teşkilatında, sağlık tesislerinde hangi personelin bir ayda toplam kaç saat icap ve nöbet görevine kaldığı, hangi günlerde yıllık izinli, kongre izinli ve raporlu olduğuna ilişkin bilgi olmakla birlikte personelin hangi gün kaç saat icap ve nöbet görevinde olduğuna ilişkin detaylı bilgi sunan bir veri seti bulunmamaktadır. Personelin günlük çalışma saatlerinin akıllı uygulamalarla izlenebilir hale getirilmesi ve izinli, raporlu olunan günlere icap nöbeti yazılmasını engelleyecek kontrollerin düzenlenmesi halinde bu şekilde ortaya çıkabilecek hataların önüne geçileceği değerlendirilmektedir.

Kamu idaresi cevabında 62 ile nöbet hizmetlerinin incelenmesi ile ilgili yazı gönderildiği, il sağlık müdürlükleri ile tek tek görüşülerek izin rapor, kongre izni gibi sürelerin çalışmış gibi gözüken dönemlerden düşülmesi gerektiği, geriye dönük ayların incelenmesi konusunda gerekli uyarıların yapıldığı, gerekli inceleme sonrası izin ve mesai dışı saatlere denk gelen tutarların tahsil edildiği ifade edilmiştir. Ancak bulguda yer verilen husus bir yandan yıllık izin, rapor ve kongre izni gibi çalışılmayan dönemlerden kaynaklı yapılan fazla ödemelerin tahsilatını ilgilendirmekle birlikte diğer yandan bu hataların ortaya çıkmasını sistemsel olarak engelleyecek bir kontrolün geliştirilmesi ile ilgilidir.

Bu itibarla, yıllık izin, rapor ve kongre izni çalışılmayan dönemler için ücret ödenmemesini sağlamaya yönelik kontrollerin geliştirilmesi gerekmektedir.

Branş ve Branş Havuz Nöbeti Süreçleri Yürütülmeksizin Branş Bazında Yüksek Saatlerde İcap Nöbeti Yazılması

Bakanlığa bağlı bazı sağlık tesislerinde, branş ve branş havuz nöbet süreçleri yürütülmeksizin uzman hekimlerin branş bazında yüksek saatlerde icap nöbetiyle görevlendirildiği görülmüştür.

Yataklı Tedavi Kurumları İşletme Yönetmeliği’nin 42’nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde; uzman adedi nöbet tutacak miktarlardan az, fakat birden fazla olan kurumlarda uzmanların sırayla ev nöbeti tutacağı, 43’üncü maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde başhekim dahil iki veya üç uzman bulunan kurumlarda sadece ev nöbeti tutulacağından bahsedilmiştir.

Yataklı Sağlık Tesislerinde Acil Servis Hizmetlerinin Uygulama Usul ve Esasları Hakkında Tebliğ’in “Acil Servis Nöbet Usul ve Esasları” başlıklı 10’uncu maddesinin 6 ve 8’inci fıkrasında; acil servisin kurulu bulunduğu sağlık tesislerinde acil sağlık hizmetlerinin yürütülebilmesi için ilgili branşta 6 ve üzeri sayıda uzman hekim bulunması halinde branş nöbeti, branş nöbeti tutmaya yeterli sayıda uzman hekim bulunmaması halinde ise dahili ve cerrahi ayrı ayrı 6 ve üzeri sayıda uzman hekim bulunması halinde branş havuz nöbeti, dahili ve cerrahi branş havuz nöbeti tutulan hastanelerde, nöbetçi tabiplerin branşları dışında hasta kabulü ve konsültasyon ihtiyaçları için her branşın acil icapçı tabip nöbet listesi düzenleneceğinden bahsedilmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; icap nöbetinin uzman hekimlerce sırayla ve hekim sayısının başhekim dahil iki veya üç uzmanın bulunduğu tesislerde tutulacak bir nöbet olmasının yanında, acil hizmetleri için branş ve branş havuz nöbeti tutulan hastanelerde nöbetçisi olmayan branşın hasta kabulü ve konsültasyon ihtiyaçları için tutulabileceği anlaşılmaktadır. Öte yandan organ nakli ve yoğun bakım hizmetlerine ilişkin var olan düzenlemelerde de icap nöbetinin hangi hallerde tutulacağı belirtilmiştir. Başka bir deyişle icap nöbeti istisnai bir nöbet olarak düzenlenmiş ve ilgili mevzuatlarında da hangi hallerde tutulacağı tek tek sayılmıştır.

Yapılan denetimde bazı sağlık tesislerinde, istisnai bir nöbet şekli olarak düzenlenmiş olan icap nöbetine, uzman hekimlerin acil branş ya da branş havuz nöbeti silsilesine uymaksızın tüm ay boyunca görevde olacak şekilde kaldıkları, sırayla tutulması gereken bu nöbete birden fazla kişinin aynı gün kalmasıyla branş bazında aylık 568-576 saatten daha fazla sürelerde icap nöbeti yazıldığı, branş ve branş havuz nöbet hizmetlerinin yoğunlukla asistan hekimlerin nöbete kalması şeklinde yerine getirildiği tespit edilmiştir.

Öte yandan bazı sağlık tesislerinde ise iyi uygulama örneği olarak branş bazında tutulabilecek icap nöbet saatine başhekimlik tarafından kısıtlar getirildiği, önceliğin branş ve branş havuz nöbetlerinde olduğu da görülmüştür.

Kamu idaresi cevabında konu ile ilgili 2024 yılına ait bulguların tespit edilerek Bakanlık Teftiş Kurulu Başkanlığına gönderildiği, ayrıca icap nöbet saatleri ile ilgili 42 ile 2025 Şubat ayı itibarıyla muhakkik tayin edildiği ve her ay düzenli olarak listelerin kontrol edilerek gerekli düzenlemelerin yapıldığı ifade edilmiştir.

Bu itibarla, mevzuatta belirtilen silsilenin takip edilerek icap nöbetinin mevzuatta belirtilen şartlar altında tutulması gerekmektedir.

Uzman Tabip Dışındaki Personellere İcap Nöbeti Adı Altında Nöbet Tutturulması Neticesinde İdare Aleyhine Açılan Davaların Kaybedilmesi, Bu Kapsamda Ödenmeyen Nöbet Ücretlerden Dolayı Faiz, Yargılama Gideri ve Avukatlık Vekalet Ücreti Ödemelerinde Artış Olması

Bakanlığa bağlı bazı sağlık tesislerinde çalışan uzman tabip dışındaki personele, icap nöbeti adı altında nöbet tutturulduğu, tutturulan nöbetler için mahkeme sürecine kadar kişilere ücret ödemesi yapılmadığı ancak mahkemelerin verdiği kararlara istinaden bu kişilere ücret ödemesi gerçekleştirildiği ve aleyhe sonuçlanan davalar nedeniyle faiz, yargılama gideri ve avukatlık vekalet ücretlerine katlanıldığı görülmüştür.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun Ek 33’üncü maddesinin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde; icap nöbeti tutan ve bu nöbet karşılığında kurumunca izin kullanmasına müsaade edilmeyen memurlar ile sözleşmeli personele, izin suretiyle karşılanamayan her bir icap nöbeti saati için, icap nöbet süresi kesintisiz 12 saatten az olmamak üzere, nöbet ücreti için belirlenen ücretin yüzde 40’ı tutarında icap nöbet ücreti ödeneceği belirtilmiştir.

Kanun’da yer alan düzenlemeyle memur ve sözleşmeli personele icap nöbeti tutmaları halinde izin suretiyle karşılanamayan her bir saat için normal nöbet ücretinin %40’ı oranında icap nöbeti ücreti ödemesi yapılacağı belirtilerek genel bir çerçeve çizilmiş, bu nöbetin ne olduğu, kimler tarafından tutulacağına ilişkin bir tanım veya açıklamaya yer verilmemiştir.

Yataklı Tedavi Kurumları İşletme Yönetmeliği’nin “Nöbet Türleri” başlıklı 42’nci maddesinde; nöbet hizmetlerinin evde nöbet, normal, acil, branş nöbeti olarak dört şekilde yürütüleceği, icapçı nöbetinin tanımında (ev nöbeti) uzman adedi nöbet tutacak miktarlardan az, fakat birden fazla olan kurumlarda uzmanların sırayla ev nöbeti tutacakları, bunun için aylık ev nöbet listelerinin hazırlanacağı, ev nöbetçisinin akşam vizitlerini yapmaya, mesai dışında bulunduğu yeri bildirmeye, kuruma her davette gelmeye mecbur olduğu ifade edilmiştir.

Yönetmelik’te sağlık tesislerinde tutulabilecek nöbetlerin tanımlarına yer verilip icap nöbetinin tanımında uzman adedinin nöbet tutacak miktarlardan az, fakat birden fazla olan kurumlarda sadece uzmanlar tarafından sırasıyla icap nöbeti tutulabileceği ifade edilmiştir.

Kanun’da yer alan düzenlemeye göre memur ve sözleşmeli personelin icap nöbeti tutmaları halinde, bu kapsamda kendilerine ücret ödenmesine kanuni bir engel olmamakla birlikte Yönetmelikte yer verilen tanımla fiilen bu nöbetin kimler tarafından tutulacağı belirtilerek uzman tabip dışındaki personel icap nöbeti tutabilecek kişiler arasında sayılmamıştır. Bu nedenle uzman tabip dışı personelin icap nöbeti tutması mümkün değildir.

Yönetmelik’te icap nöbetinin kimler tarafından tutulacağı açık bir şekilde belirtilmiş olmasına rağmen bazı sağlık tesislerinde icap nöbeti adı altında, uzman tabip dışındaki personele de nöbet tutturulduğu, bu şekilde tutulan nöbetlerin karşılığında herhangi bir ücret ödemesinin mahkeme kararı sonuçlanıncaya kadar yapılmadığı, icap adı altında nöbet tutan kişiler tarafından konunun yargıya taşınması neticesinde tutulan nöbetlerin icap nöbeti olarak adlandırılması ve angarya yasağından hareketle mahkemelerin idare aleyhine kararlar verdiği ve mahkeme kararları sonucunda kişilere hem icap nöbeti olarak adlandırılmış nöbet ücretlerinin ödendiği, hem de idarenin faiz, yargılama gideri ve avukatlık vekalet ücreti gibi masraflara katlandığı görülmüştür.

Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Mülga Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu tarafından uzman tabip dışı personelin icap nöbeti tutamayacağı ve bu kapsamda kendilerine ücret ödenemeyeceği yönünde verilmiş çeşitli görüşleri bulunmaktadır. Ayrıca 2018-2025 yıllarını kapsayan 4, 5, 6 ve 7. Dönem Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin Toplu Sözleşmelerde; “Sağlık ve Sosyal Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlığı altında sağlık hizmet sunumunun gerekleri çerçevesinde icap nöbetinin uygulamasına ilişkin 657 sayılı Kanunun Ek 33’üncü maddesi ve Yataklı Tedavi Kurumları İşletme Yönetmeliğinde yer alan hükümlere dair çalışma yapılacağı belirtilmiştir. Ancak bu konuda yürürlüğe girmiş bir mevzuat değişikliği henüz bulunmamaktadır.

Kamu idaresi cevabında Bakanlığa bağlı sağlık tesislerinde görev yapan ortalama 310 tabip dışı personele her ay icap nöbet ödemesi yapıldığı, bu personelden 2015/19 sayılı Genelge çerçevesine UMKE kapsamında sahra hastaneye görevlendirilen ortalama 220 tabip dışı personele icap nöbeti yazıldığı, geri kalan tabip dışı personele de idare mahkeme kararına göre icap nöbeti yazıldığı belirtilmiştir.

Bu itibarla; faiz, yargılama gideri ve avukatlık vekalet ücreti gibi giderlerin ortaya çıkmasına mahal verilmemesi açısından, sağlık tesislerince Yataklı Tedavi Kurumları İşletme Yönetmeliği’nde yer alan tanıma uygun görevlendirmeler yapılması ya da 4, 5, 6 ve 7. Dönem Toplu Sözleşmelerinde yer verilen çalışmanın tamamlanarak yürürlüğe girmesi gerekmektedir.