İdare Tarafından İhale Edilen Yapım İşlerinde Yeni Birim Fiyat Hesaplamalarının Mevzuatta Belirtildiği Şekilde Yapılmaması (Sayıştay)

BULGU: İdare Tarafından İhale Edilen Yapım İşlerinde Yeni Birim Fiyat Hesaplamalarının Mevzuatta Belirtildiği Şekilde Yapılmaması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir İlçe Belediyesi

Kamu İdaresi tarafından ihalesi yapılan yapım işlerinde, yeni birim fiyatların belirlenmesinde analize dayalı hesaplama yapılmadığı, miktarının belirlenmediği, proforma faturaların kullanıldığı ve bu faturaların ticaret ve sanayi odası onayının bulunmadığı görülmüştür.

Yapım işlerinde mevzuata aykırı olduğu tespit edilen yeni birim fiyat hesaplarına dair hususlar alt başlıklar halinde aşağıda açıklanmıştır.

Yeni Birim Fiyatların Analize Dayanmadan Yapılması

Yapım işlerinde sözleşmede bulunmayan veya fiyatı belirli olmayan işlerin yaptırılması için tespit edilen yeni birim fiyatların analize dayanmadan yapıldığı görülmüştür.

Yeni birim fiyat tespiti Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Sözleşmede Bulunmayan veya Fiyatı Belirli Olmayan İşlerin Fiyatının Tespiti” başlıklı 22’nci maddesindeki usul ve esaslara göre yapılmaktadır. Birim fiyatı tespit edilecek iş kaleminin ikinci fıkrasındaki;

Yüklenicinin birim fiyatlarının/teklifinin tespitinde kullanarak teklifi ekinde veya aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında idareye sunduğu ve yeni iş kalemi/grubu ile benzerlik gösteren iş kalemlerine/gruplarına ait analizler dikkate alınarak oluşturulacak analizler,

İdarede veya diğer idarelerde mevcut olan ve yeni iş kalemine/grubuna benzerlik gösteren analizler dikkate alınarak oluşturulacak analizler,

İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer nitelikteki yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan iş kalemleri/gruplarına ait maliyet analizleri dikkate alınarak oluşturulacak analizler,

ç) Yeni iş kaleminin/grubunun yapılması sırasında tutulacak puantajla tespit edilecek malzeme miktarları, işçi ve makinelerin çalışma saatleri ile diğer tüm girdiler esas alınarak oluşturulacak analizler,

sıralamaya uyularak yapılacağı belirtilmektedir.

Aynı Şartname’nin üçüncü fıkrasında ise iş kalemi veya iş grubunun niteliğine uygun olarak yukarıdaki analizlere; varsa yüklenicinin teklifinin ekinde veya aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında idareye verdiği teklif rayiçler, idarede veya diğer idarelerde mevcut rayiçler, ihaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer nitelikteki yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar, idarece kabul edilmek şartıyla, ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanmış uygulama ayına ait yerel rayiçlerin kaynakların verimli kullanılması gözetilerek biri, birkaçı veya tamamının uygulanacağı hükmü yer almaktadır.

Yukarıdaki Şartname hükümlerine göre; yeni birim fiyat tespiti yapılırken işçilik, malzeme, makine, nakliye gibi girdi maliyetleri ile beraber yüklenici karı ve genel giderler ayrı ayrı belirlenip bunlara ilişkin imalat miktarları da belirtilmelidir. Birim fiyatların oluşturulan analize dayalı olarak tespit edilmesi gerekmekte olup anılan mevzuat hükümlerinde analiz yapılmadan birim fiyatların aynen alınacağına ilişkin bir düzenleme bulunmamaktadır.

Yapılan incelemede, 2022/1279163 ihale kayıt numaralı Şahinbey Belediyesi Tünel İnşaatı ve Kavşak Düzenlemesi Yapım İşi’nde belirlenen 7 özel pozda, 2023/660260 Akkent Mahallesi Camii ve Külliyesi İkmal İnşaatı ve Çevre Düzenleme Yapım İşi’nde belirlenen 36 özel pozda, 2023/242858 ihale kayıt numaralı Muhtelif Mahallelerde Park ve Kaldırım Yapım İşi’nde belirlenen 3 özel pozda, 2023/836428 ihale kayıt numaralı Makine İkmal Müdürlüğüne Akaryakıt İstasyonu Yapım İşi’nde belirlenen 2 özel pozda yeni birim fiyat tespitleri yapılmış olup pozların analize dayanmadan sadece teknik açıklamalarına veya işin adına yer verilerek hazırlandığı tespit edilmiştir.

Yeni birim fiyatların analize dayanmaması nedeniyle girdi miktarları ve tutarları belirlenememiş olup tespit edilen birim fiyatların doğrulamasını yapmak için herhangi bir fiyat karşılaştırması yapılamamıştır.

Kamu İdaresi cevabında, bu husustaki tavsiye ve uyarıların dikkate alınarak, uygulamalarında bu konuya ilişkin gerekli hassasiyetin gösterileceği belirtilmiştir.

Kamu İdaresi tarafından yapım işlerinde sözleşmede bulunmayan veya fiyatı belirli olmayan işlerin imalatların yaptırılması için yeni birim fiyat tespitinin yapılması durumunda birim fiyatların, analize dayalı olarak tespit edilmesi ve malzeme, işçilik, nakliye, makine gibi girdi maliyetlerinin yanında yüklenici karı ve genel giderlerden oluşan girdiler ile bunlara ait imalat miktarlarının ayrı ayrı belirtilmesi gerekmektedir.

Yeni Birim Fiyatla Sözleşmeye Dâhil Olan İş Kalemlerinin Miktarının Belirlenmemesi Nedeniyle Revize Birim Fiyat Uygulamasının Gerçekleştirilememesi

Kamu İdaresi tarafından birim fiyatlı yapım işlerinde, yeni birim fiyat tespit edilerek sözleşmeye dâhil edilen iş kalemlerinin imalat miktarlarının belirlenmemesi nedeniyle mevzuatın öngördüğü revize birim fiyat uygulamasının gerçekleştirilemediği görülmüştür.

Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Sözleşmede Bulunmayan veya Fiyatı Belirli Olmayan İşlerin Fiyatının Tespiti” başlıklı 22’nci maddesinde; proje değişikliği şartlarının gerçekleştiği hallerde, işin yürütülmesi aşamasında idarenin gerekli görerek yapılmasını istediği ve ihale dokümanında veya teklif kapsamında fiyatı verilmemiş yeni iş kalemlerinin veya iş gruplarının bedelleri ile sözleşme kapsamında yaptırılacak ilave işlerin bedellerinin, anılan maddede belirtilen usuller çerçevesinde yüklenici ile birlikte tespit edileceği belirtilmiştir. Bu şekilde hesaplanacak ilave işlerin bedellerinin; birim fiyat sözleşmelerde yeni birim fiyatlar üzerinden yükleniciye ödeneceği ifade edilmiştir.

Diğer taraftan, Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Yapım İşlerinde İş Kalemi Miktarının Değişmesi” başlıklı 52’nci maddesinde; birim fiyatlı işlerde yeni fiyat tespit edilerek sözleşmeye dahil olan iş kaleminin, projesine göre tespit edilip idare tarafından onaylanan miktarında %20’yi aşan artışın meydana gelmesi ve bu artışın aynı zamanda sözleşme bedelinin yüzde 1’ini geçmesi halinde, artışın sözleşme bedeli içindeki payı nispetinde ilgili iş kalemine ait birim fiyatın revize edileceği ve bu iş kaleminin yüzde yirmi artışı aşan kısmına revize birim fiyat üzerinden ödeme yapılacağı belirtilmiştir.

İş kaleminde meydana gelen toplam artış miktarını bulabilmek için iş kaleminin başlangıçtaki miktarının bilinmesi gerekmektedir. Sözleşmede yer alan bir iş kalemi için belirlenen miktar birim fiyat cetvelinde yer aldığı için sözleşmede yer alan miktar üzerinden fiyat revize edilebilmektedir. Yeni birim fiyat tespiti yapılan iş kaleminde ise sözleşme miktarı bulunmadığından yeni birim fiyat belirlenirken projeye uygun olarak iş kalemi miktarı tespit edilmeli ve İdare tarafından onaylanan iş kalemi miktarı üzerinden fiyat revize edilmelidir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca yeni birim fiyat tespit edilerek sözleşmeye dâhil olan iş kalemleri için projesine göre bir imalat miktarı belirlenmesi ve bu iş kalemi miktarında yukarıda belirtilen sınırlar dâhilinde bir artış gerçekleşmesi halinde de revize birim fiyat üzerinden ödeme yapılması gerekmektedir.

Yapılan incelemede, 2022/1279163 ihale kayıt numaralı Şahinbey Belediyesi Tünel İnşaatı ve Kavşak Düzenlemesi Yapım İşi’nde belirlenen 10 adet, 2023/242858 ihale kayıt numaralı Muhtelif Mahallelerde Park ve Kaldırım Yapım İşi’nde 4 adet yeni birim fiyatlı iş kalemine ait imalatların miktar belirtilmeden sözleşmeye dâhil edildiği, uygulamada yapılan imalat miktarı üzerinden hakediş ödemelerinin gerçekleştirildiği tespit edilmiştir.

Kamu İdaresi cevabında, bu husustaki tavsiye ve uyarıların dikkate alınarak, uygulamalarında bu konuya ilişkin gerekli hassasiyetin gösterileceği belirtilmiştir.

Kamu İdaresi tarafından yeni birim fiyat yapılırken miktar tespiti yapılmaması sonucunda iş kalemi için revize birim fiyat uygulamasının yapılamayacağı için yeni birim fiyat tespiti yapılırken projeye uygun olarak iş kalemi miktarının tespit edilmesi gerekmektedir.

Sözleşmede Bulunmayan veya Fiyatı Belirli Olmayan İş Kalemlerinin Fiyatının Tespitinde Proforma Fatura Kullanılması ve Ticaret ve Sanayi Odası Onayı Bulunmaması

Kamu İdaresi tarafından yapım ihalelerinde, uygulanan yeni birim fiyatlarda rayici belli olmayan iş kalemlerinin fiyatının tespitinde piyasadan teklif almak suretiyle temin edilen proforma faturaların kullanıldığı ve ticaret ve sanayi odası onayının bulunmadığı görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na dayanılarak çıkartılan Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin ve aynı zamanda sözleşmenin eki Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Sözleşmede Bulunmayan veya Fiyatı Belirli Olmayan İşlerin Fiyatının Tespiti” başlıklı 22’nci maddesinde; iş kalemi veya iş grubunun niteliğine uygun olarak, kaynakların verimli kullanılması gözetilerek yukarıda belirtilen analizlere dayanılarak, yüklenici tarafından teklifin ekinde idareye sunulan teklif rayiçleri, idarede veya diğer idarelerde mevcut olan rayiçler, ihaleyi gerçekleştiren idarenin daha önce yürüttüğü ve ihale konusu işe benzer nitelikteki yapım işlerine ait sözleşmelerde ortaya çıkan fiyatlar ile idarece kabul edilmesi kaydıyla ticaret ve/veya sanayi odası tarafından onaylanmış uygulama ayına ait yerel rayiçler uygulanabileceği hükmü yer almaktadır.

Oda Muamelat Yönetmeliği’nin “Faturaların Rayice Uygunluğunun Onayı” başlıklı 38’inci maddesinde, proforma faturalar ile birim fiyatı belirlemek için düzenlenen faturalar alım satım akdi hukuken gerçekleşmediğinden onaylanmaz. Ancak, birim fiyatı belirlemek için düzenlenen faturalarda işin tamamının belirtilmesi halinde bu faturaların onaylanmasının mümkün olacağı ifade edilmektedir.

Mevzuata göre, sözleşmede bulunmayan veya fiyatı belirli olmayan iş kalemlerinin fiyatının tespitinde proforma faturaların ancak işin tamamının belirtilmesi halinde kullanılması ve ticaret ve/veya sanayi odası tarafından onaylanması gerekmektedir.

Yapılan incelemede, 2022/1279163 ihale kayıt numaralı Şahinbey Belediyesi Tünel İnşaatı ve Kavşak Düzenlemesi Yapım İşi’nde, 2023/660260 ihale kayıt numaralı Akkent Mahallesi Camii ve Külliyesi İkmal İnşaatı ve Çevre Düzenleme Yapım İşi’nde ve 2023/118668 ihale kayıt numaralı Muhtelif Cadde ve Sokaklara Yol ve Kaldırım Yapılması İşi’nde belirlenen yeni birim fiyatların tespitinin piyasadan teklif almak suretiyle yapıldığı, işin tamamını içermemesine rağmen proforma faturaların kullanıldığı ve ticaret ve/veya sanayi odası tarafından onaylanmadığı tespit edilmiştir.

Kamu İdaresi cevabında, bu husustaki tavsiye ve uyarıların dikkate alınarak, uygulamalarında bu konuya ilişkin gerekli hassasiyetin gösterileceği belirtilmiştir.

Kamu İdaresi tarafından sözleşmede bulunmayan veya fiyatı belirli olmayan iş kalemlerinin birim fiyatının belirlenmesinde firmalardan alınan proforma faturaların ancak işin tamamını içermesi halinde kullanılması ve her halde ticaret veya sanayi odasına onaylatılması gerekmektedir.