İdarece Gerçekleştirilen Yapım İşlerinin, İhaleye Hazırlık ve Uygulama Süreçlerindeki işlemlerinde Eksikliklerin Bulunması (Sayıştay)

BULGU: İdarece Gerçekleştirilen Yapım İşlerinin, İhaleye Hazırlık ve Uygulama Süreçlerindeki işlemlerinde Eksikliklerin Bulunması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Bağlı İdaresi

MESKİ Genel Müdürlüğünün 2021 yılı denetiminde, yatırım projelerinin ihale hazırlık sürecinden uygulama sürecinin tamamlanmasına kadarki aşamaları incelenmiş bu incelemeler sonucunda bazı eksiklikler tespit edilmiştir.
Tespit edilen eksiklikler İKN: 2020/250192 ihale numarası ve “6 İlçede (Tarsus- Çamlıyayla-Akdeniz-Toroslar-Yenişehir-Mezitli) Doğu İşletmeler Daire Başkanlığının Depo ve Tesislerin Bakım Onarımı, Rehabilitasyonu ve Yenileme Yapım İşi” adı ile açık ihale olarak gerçekleştirilen proje üzerinden örneklendirilmiştir.
Proje ile ilgili mahal cetveli ve buna bağlı 71 adet keşif iş kalemleri için yaklaşık maliyet komisyonu tarafından 6.573.943 TL tutarında yaklaşık maliyet belirlenmiştir.
Söz konusu projenin ihalesi 18.06.2020 tarihinde gerçekleştirilmiş, ihale üzerinde kalan istekli ile 17.07.2020 tarihinde 4.989.960 TL tutarlı sözleşme imzalanmıştır. Yer teslimi işlemlerinden sonra işin uygulama sürecinde yapılan 901.768 TL’lik iş artışı ile sözleşme tutarı toplam 5.891.728 TL olmuş ve yükleniciye toplam 6 hakediş ödemesi yapılmıştır.
71 iş kalemi olarak sözleşmeye bağıtlananan projenin, uygulama aşamasında iş kalemi sayısı 87’ye çıkarılmıştır.
Tablo 8: Projenin Uygulama Aşamasında Sözleşmeye Esas Miktarlardan Daha Fazla
Gerçekleştirilen İş Kalemleri ile Sonradan İlave Edilip Fazlasıyla Gerçekleştirilen İş Kalemleri

Yüklenici 71 iş kalemi olarak yüklenimini yaptığı 4.989.960,00 TL tutarındaki işin, proje uygulama safhasında 38 iş kalemini hiç yapmadığı, 5 iş kalemini aynı sayıda yaptığı, 18 iş kalemini eksik yaptığı ve 10 iş kalemi ise sözleşmeye esas miktarlardan çok daha fazla gerçekleştirdiği, ayrıca uygulama aşamasında 16 iş kalemi ilave edildiği, bu iş kalemlerinden birinin yapılmadığı, 7 iş kaleminin eksik 8 iş kaleminin ise çok daha fazla miktarda gerçekleştirildiği tespit edilmiştir.
Yüklenici sözleşme tutarı 4.989.960,00 TL olan 71 iş kaleminden fazla olarak gerçekleştirdiği 10 iş kaleminin sözleşme tutarı 1.400.000,00 TL iken 3.200.000,00 TL tutarında gerçekleştirdiği yani işin sözleşme tutarının %64 oranındaki kısmını bu 10 iş kalemine harcadığı, ayrıca işin uygulama aşamasında 1.246.000,00 TL tutarında yeni 16 iş kalemi ilave edildiği, ilave edilen bu iş kalemlerinden 8 iş kaleminin 18.450,00 TL olan başlangıçtaki tutarından 751.550,00 TL daha fazla gerçekleştirilerek 770.000,00 TL harcama yapıldığı tespit edilmiştir.
71 iş kalemi olarak sözleşmeye bağıtlanan proje, uygulama aşamasında 16 iş kalemi daha ilave edilerek 87 iş kalemine çıkarılmıştır. Bu iş kalemlerinden 39 iş kalemi hiç yapılmamış 18 iş kalemi ise sözleşmeye esas miktarlardan daha fazla olarak gerçekleştirilmiş olup son hakkediş tutarı olan 5.718.653,00 TL’nin %70 oranındaki 3.970.000,00 TL bu 18 iş kalemi için harcanmıştır.
Bir yapım işinin ihale edilebilmesi için öncelikle yaklaşık maliyet hesaplanmalıdır. Miktar ve birim fiyat bileşenlerinden oluşan yaklaşık maliyet, bir yapım işinin ön görülen bedelini ifade eder. Bu bedelin hesaplanmasına esas miktarların tespit edilmesinden önce, zemin etüdünün yapılması, proje mahal listesinin hazırlanması, birim fiyat ve imalat tariflerinin hazırlanması ile metraj listelerinin hazırlanması gerekmektedir.
Yaklaşık maliyetin doğru hesaplanması; aşırı düşük sınır değer tespitinin doğru belirlenmesi, ekonomik açıdan en avantajlı teklifin isabetli seçilebilmesi, bütçenin doğru yapılması ve projelerin uygulama aşamasında sorunsuz olarak gerçekleştirmesi açısından son derece önemlidir. Tersi yatırım projelerinin tamamlanmasına engel nitelikte sorunlar oluşturmakta, idare ile yükleniciyi karşı karşıya getirmektedir.
KİK mevzuatına göre ihale edilecek yapım işlerinde, yaklaşık maliyet hesabına esas birim fiyatların belirlenmesi yöntemleri Yapım İşleri Uygulama Yönetmeliği’nde tarif edilmiştir.
İdarenin yapmış olduğu ihalelerde esas teşkil eden projelerin kesin projeler olduğu belirtilmiş olup bu projelere göre yaklaşık maliyetlerin hesaplandığı görülmektedir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde kesin proje; “Belli bir yapının onaylanmış ön projesine göre; mümkün olan arazi ve zemin araştırmaları yapılmış olan, yapı elemanlarının ölçülendirilip boyutlandırıldığı, inşaat sistem ve gereçleri ile teknik özelliklerinin belirtildiği projeyi” olarak tarif edilmiştir.
Kesin projeye dayalı olarak yapım işinin bünyesindeki imalat kalemlerinin adını ve yapılacağı yerleri gösteren ve yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas teşkil eden mahal listelerinin doğru hazırlanması birim fiyat ve imalat tarifleri ile metraj listelerinin hazırlanmasında da oldukça önem arz etmektedir.
Teklif birim fiyat usulü ile ihale edilen projelerin yaklaşık maliyete esas imalat kalemlerinin ve miktarlarının yukarıda gösterilen tablodan anlaşılacağı gibi, çoğu kere yaklaşık maliyeti hazırlayan mühendisin deneyimine dayanarak, bir ön proje veya kesin projeye ve mahal listesine dayanmadan hazırlandığı tespit edilmiştir.
İmalat kalemlerinin cinslerinin belirlenmesinde uygulama aşamasında karar verilmek üzere aynı cins iş kalemi için birden fazla iş kalemine, dolayısıyla uygulamada yapılmayacak iş kalemlerine yaklaşık maliyet cetvellerinde yer verildiği görülmüştür. İmalat kalemlerinin miktarları “Olsa Olsa” metodu ile metraja dayanmadan belirlendiğinden uygulama aşamasında bazı iş kalemleri hiç yapılmazken, bazı iş kalemlerinin miktarlarında ise en azı % 18 en fazlası % 68.668 oranında gerçekleştirilmiş olup büyük sapmalar meydana geldiği tespit edilmiştir
Teklif birim fiyat sözleşmelerde imalat miktarlarının cinsi ve miktarı idarelerce son derece sağlıklı bir şekilde hesaplanmadığından, yüklenici birim fiyat teklif cetvelinde imalat miktarı fazla (fiiliyatta miktarı az) olan iş kalemlerine düşük fiyat, teklif cetvelinde imalat miktarı az (fiiliyatta miktarı çok) olan iş kalemlerine de yüksek fiyat vererek toplamda düşük teklif vermekte, başka bir deyişle ekonomik açıdan en avantajlı teklifi vermeyi başarmakta ve dengesiz bir durum oluşmaktadır. Sonuçta, idarelerce sağlıklı metraj hazırlanmadan ihale edilen yatırım projelerinin maliyeti gereksiz artmakta ve kamu kıt kaynaklarının israf edilmesine sebep olmaktadır.
Ayrıca, yaklaşık maliyete esas rayiç ve birim fiyatların tespitinde, kamu kuruluşlarının birim fiyat listesinde olan imalat kalemlerinin birim fiyatları kullanılmadığı, yüklenici ve/ya alt yüklenicilerden alınan tekliflerin kullanıldığı gözlenmiştir. Bu tekliflere göre hazırlanan yaklaşık maliyetin ihale teklif fiyatlarının çok üzerinde olduğu, bunun da yaklaşık maliyet için
firmaların İdareye verdikleri fiyatın gerçek durumu yansıtmamasından kaynaklandığı anlaşılmaktadır.
Esas itibariyle, uygulamada yaklaşık maliyetlerin sağlıklı hesaplanmadığı görülmektedir. Gerek yaklaşık maliyeti oluşturan iş kalemlerinin mahal listesine uygun ve miktarlarının sağlıklı hesaplanamamasından ve gerekse birim fiyatların da gerçek piyasa fiyatlarına uygun olarak hazırlanamamasından yaklaşık maliyetlerin gerçek yaklaşık maliyetlere göre çok daha yüksek tespit edildiği ortaya çıkmıştır.
Ayrıca bu durum ihale aşamasında aşırı düşük olmayan tekliflerin aşırı düşük bir teklif olmasına ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin doğru seçimine engel teşkil etmekte ve kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması, rekabet, eşitlik, saydamlık ilkelerine de aykırı düşmektedir.
Birim fiyat sözleşmelerde imalat miktarlarının cinsi ve miktarı idarelerce doğru bir şekilde hesaplanmalıdır. Uygulamada yapılmayacak iş kalemlerine teklif birim fiyat cetvellerinde yer verilmemelidir. Uygulama aşamasında teklif cetvelindeki birçok iş kalemi yapılmamakta ve yapılacak iş kalemlerinde de büyük artışlar olmaktadır.
İş artışı-iş eksilişi hesabında, yapılmayacak iş kalemleri iş eksilişi olarak alındığında %20 iş artışı oluyorsa, o takdirde yapılmayan o iş kalemleri yapılacakmış gibi iş artışı iş eksilişi hesabı yapıldığında %20’yi aşan iş artışı olacağından, 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanun’unun 24’üncü maddesine göre ihalenin iş artışı verilmeksizin tasfiye edilmesi gerekir.
İş artışı verilerek geçici kabul yapıldığı takdirde, yapılmayacak iş kalemlerini ihale aşamasında bilen istekliler açısından haksız rekabet yaratılmış olur ki; bu durum Kamu İhale Kanunu’nun rekabet, saydamlık, şeffaflık ve eşitlik ilkeleri ile kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması temel ilkelerine de aykırıdır.
İdare bulguda yer alan tespitlerin hepsine katılmış tespitler doğrultusunda, anılan hususların tekrarlanmaması için gerekli hassasiyetin gösterilerek çalışmaların bu dğğrultuda yapılacağı ve azami hassasiyet göstereceği belirtilmiş olmasına rağmen yapım işlerinin yıl içi ve yıllara sarih projeler olduğundan konu denetim dönemlerinde izlenecektir.
İdare konu ile ilgili bulguya katılmış olup konu ilgili çalışmalar
Sonuç itibariyle, İdarece yapılacak ihalelerin hazırlık ve uygulama süreçlerinde;
– Yaklaşık maliyete esas bir iş kaleminin birim fiyatı, birim fiyat tanımına uygun olarak en ekonomik hangi yöntemle daha sağlıklı hesaplanabilecekse o yöntemle belirlenmesi,
– Yaklaşık maliyetin işin gerçek maliyetine mümkün olduğu kadar yakın olması için, metrajların doğru, eksiksiz, proje ve mahal listesine uygun hazırlanmış olması,
– Öncelikle proje ve mahal listeleri dikkatlice incelendikten ve her bir imalat kaleminin birim fiyat tarifi yeterince öğrenildikten sonra metraja başlanılması,
– Yaklaşık maliyetler, ekonomik açıdan en avantajlı teklifin seçiminde ve aşırı düşük sınır değer hesabında kullanıldığından en doğru şekilde hesaplanması için gerekli hassasiyet gösterilmesi,
– Yaklaşık maliyet hesaplanmasının her aşamasında mühendislerin yapı detay bilgisine sahip olmaları, yapı imalat sırasını iyi bilmeleri ve yapıda kullanılacak imalatların meydana getirilişi ve maliyeti hakkında bilgi sahibi olmaları,
– Yaklaşık maliyetlerin yeterli sayıda deneyimli mühendislere hazırlattırılmaları, gerekmektedir.